CC BY
104УДК 342.534
ДЕПУТАТСКИЙ ЗАПРОС - ЭЛЕМЕНТ СИСТЕМЫ ПАРЛАМЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Гиздатов А.Р., адъюнкт кафедры конституционного права Уральского юридического института МВД России (г. Екатеринбург) E-mail: Redriderbb@mail.ru
В данной статье представлен анализ депутатского и парламентского запроса как структурных элементов системы парламентского контроля в Российской Федерации. Кроме того, проанализированы институты депутатского запроса как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации и местного самоуправления.
Ключевые слова: парламент, депутатский запрос, парламентский запрос, парламентский контроль.
DEPUTY REQUIREMENT - ELEMENT OF SYSTEM OF PARLIAMENTARY CONTROL IN THE
RUSSIAN FEDERATION
Gizdatov A.R., adjunct of the Department of Constitutional Law of the Urals law Institute of the Ministry of internal Affairs of Russia (Yekaterinburg)
This article analyses deputy and parliamentary request as elements of system of parliamentary control in Russian Federation. Besides the article analyses institutes of deputy request at the federal level, level of subjects of federation and municipal management.
Key words: parliament, deputy request, parliamentary request, parliamentary control.
Федеральное Собрание Российской Федерации - Российский парламент, исходя из текста Конституции России, является высшим представительным и законодательным органом государственной власти. Конституция в тексте ст. 94 не предполагает наделение парламента в целом еще какими-либо функциями, в том числе и функцией парламентского контроля. Одной из комплексных форм парламентского контроля является парламентский запрос. В данном случае его комплексность представляется как сочетание парламентского запроса, а также депутатских запросов и вопросов, о которых более подробно речь пойдет ниже.
Из такой трактовки Конституции исходит, например, профессор Ж.И. Овсепян, говоря о том, что контрольный характер парламентского запроса придает Федеральному Собранию РФ признаки контрольного органа власти, что противоречит Конституции РФ 1993 г., которая не признает его контрольных полномочий, характеризуя его только как представительный и законодательный орган России [4, с. 103104]. Однако в настоящее время нельзя согласиться с подобной трактовкой Конституции с учетом нескольких положений. Во-первых, вся деятельность органов государственной власти в России, а в том числе и деятельность Федерального Собрания, основана на принципе разделения властей. Сформулированный впервые в XVIII веке Ш.Л. Монтескье, он подразумевал такое разделение власти в государстве, при котором законодательная и исполнительная власть не
могли быть сконцентрированы в одних руках с целью недопущения злоупотреблений при правотворчестве и правоприменении. Именно недопущение нарушения воли законодателя правоприменителем подталкивает Парламент, принимающий законы и формирующий законодательную базу, не оставаться в стороне от контроля за их выполнением. Однако такой контроль не должен парализовать работу правительства, а парламентарии, как справедливо отмечает профессор С.А. Авакьян, не должны быть «собранием капризных людей, дезорганизующих работу Правительства» [1, с. 231]. Во-вторых, теория разделения властей предполагает наличие единого источника власти, под которым понимается народ. Согласно ч. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в России является многонациональный народ [3]. Вся система государственных органов Российской Федерации строится таким образом с целью выражения воли народа в соответствии с потребностями личности и общества.
Исходя из вышеизложенного, следует отметить, что Конституция Российской Федерации, называя Федеральное Собрание высшим представительным и законодательным органом власти, не только не исключает, но и подразумевает наделение Парламента контрольными полномочиями в отношении надлежащего исполнения законодательства Российской Федерации. Такое понимание необходимости
института парламентского контроля лежит в основе логики данной статьи.
Анализ конституционно-правовых основ парламентского контроля - довольно обширная тема, заслуживающая отдельного исследования, поэтому в рамках данной статьи необходимо отметить следующее: в настоящее время в Российской Федерации правовую основу парламентского контроля составляют положения Конституции Российской Федерации, а также иные нормативные правовые акты, главенствующую роль среди которых занимает Федеральный закон Российской Федерации от 07.05.2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле», который не только отражает цели и принципы осуществления парламентского контроля в России, но и устанавливает формы осуществления парламентского контроля.
В соответствии с указанным Законом одной из форм парламентского контроля в Российской Федерации является направление членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы запросов Федерации, запросов депутатов Государственной Думы (далее - депутатские запросы).
Запрос депутата Государственной Думы и запрос члена Совета Федерации имеют своим назначением осуществление контроля за исполнением законов, иных решений, принятых представительными органами, за деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, организаций, учреждений, общественных объединений в сфере полномочий представительного органа [2, с. 80].
Данная форма парламентского контроля не является новеллой Федерального закона № 77-ФЗ. Порядок направления депутатского запроса, а также ответа на него был установлен ст. 14 Федерального закона от 08.05.1994 г. № З-ФЗ (в ред. от 23.07.2013) «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [5].
В соответствии с положениями ст. 14, 18 Федерального Закона № 3-ФЗ Депутаты Государственной Думы, Члены Совета Федерации имеют право самостоятельно, без обсуждения данного вопроса на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания, направить депутатский запрос перечисленным в указанном Законе должностным лицам. Должностное лицо, которому поступил запрос, обязано в течение 30 дней с момента его получения (либо в иной срок, по согласованию с парламентарием, направившим запрос) дать ответ на него в письменной форме. Важным положением указанного закона (ч. 4 ст. 14) является наделение инициатора запроса правом принимать непосредственное участие в рассмотрении поставленных им в запросе вопросов, в том числе на закрытых заседаниях соответствующих органов. Однако парламентарий, в соблюдение требований ст. 18 Федерального закона № 3-ФЗ не имеет права вмешиваться в
законную деятельность органов и должностных лиц, которым адресован парламентский запрос.
Нормы, регулирующие право депутатского запроса, также содержатся в нормативных правовых актах, регулирующих деятельность иных представительных учреждений: законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований .
Так, депутаты Законодательного Собрания Свердловской области имеют право самостоятельно либо в составе группы депутатов обратиться с депутатским запросом к Губернатору Свердловской области, Председателю и членам Правительства Свердловской области, руководителям областных и территориальных исполнительных органов государственной власти Свердловской области, председателю Избирательной комиссии Свердловской области, председателям территориальных избирательных комиссий, сформированных на территории Свердловской области, и руководителям органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, по вопросам, рассмотрение которых отнесено к компетенции Законодательного Собрания Свердловской области. Процедура формирования такого запроса предполагает наличие обращения депутата или группы депутатов к указанным должностным лицам, а также определенная процедура его одобрения на заседании Законодательного Собрания Свердловской области, после чего такое обращение депутата считается депутатским запросом и направляется адресату вместе с постановлением Законодательного Собрания. В запросе указывается срок, в течение которого адресат обязан дать устный мотивированный ответ, который не может устанавливаться менее чем 10 дней с момента получения запроса адресатом. В случае, когда депутат Законодательного Собрания или группа депутатов нуждаются в предоставлении им определенной информации, необходимой для осуществления ими своих полномочий, они, в соответствии с указанным Законом имеют право направить самостоятельно, от своего имени, не вынося данный вопрос на заседание Законодательного Собрания, депутатское обращение. Адресатами такого обращения могут являться государственные органы Свердловской области, органы местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, организации, расположенные на территории Свердловской области. Адресаты, которым направлено такое обращение, обязаны предоставить ответ
Например: п. 8 ст. 11 Закона «О статусе и депутатской деятельности депутатов палат Законодательного Собрания Свердловской области»; п. 6 ст. 30 Устава муниципального образования «город Екатеринбург»; п. 6 ст. 37 Регламента Екатеринбургской городской Думы от 12.07.1996 г. (в ред. от 27.03.2007 г. № 20).
на него в срок до одного месяца с момента его регистрации.
Депутаты муниципальных представительных органов также наделены правом депутатского запроса (и депутатских запросов). Рассмотрим право муниципального депутатского запроса также на примере муниципальных нормативных актов отдельных муниципальных образований Свердловской области. Так, Устав муниципального образования «город Екатеринбург» предусматривает несколько форм осуществления депутатами функций парламентского контроля. Пункт 6 части 3 ст. 30 Устава муниципального образования «город Екатеринбург» (далее - Устав) предусматривает право депутата на обращение с депутатским запросом. Порядок такого обращения регламентирует ст. 32 Устава, определяя субъект депутатского запроса (им могут выступать депутаты и группы депутатов), должностных лиц, которым может быть направлен депутатский запрос (депутаты вправе обратиться к главе Екатеринбурга, главе Администрации г. Екатеринбурга, должностным лицам Администрации г. Екатеринбурга, а также к представителям областных органов исполнительной власти на территории муниципального образования «город Екатеринбург», и к руководителям органов государственной власти Свердловской области. Кроме того, ст. 32 Устава определяет, что решение о направлении депутатского запроса принимается Городской Думой. Далее, п. 8 ч. 3 ст. 30 Устава наделяет депутатов правом обращения депутата с вопросом к должностным лицам местного самоуправления. Порядок такого обращения предусмотрен ст. 33 Устава, где указаны также и должностные лица, к которым вправе обратиться депутат (или группа депутатов).
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что депутаты законодательных (представительных) органов и на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации, а также в представительных органах муниципальных образований имеют право на обращение к должностным лицам соответствующего уровня с депутатским (парламентским) запросом и вопросом. Несмотря на различие в правовой регламентации и форме выражения, сущность указанных депутатских запросов остается единой.
Система субъектов парламентского контроля строго регламентирована Федеральным законом № 77-ФЗ, положения ст. 1 которого не позволяют расширительно толковать круг субъектов осуществления парламентского контроля в Российской Федерации, и устанавливают их перечень: палаты Федерального Собрания Российской Федерации, комитеты и комиссии палат Федерального Собрания Российской Федерации, члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, парламентская комиссия по расследованию фактов и об-
стоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, Счетная палата Российской Федерации. Таким образом, в круг субъектов парламентского контроля, исходя из положений Федерального закона № 77-ФЗ, не включены и, исходя из положений указанного Закона, не могут быть отнесены представительные (законодательные) органы субъектов Российской Федерации и их члены, а также представительные органы муниципальных образований и их должностные лица. Такая позиция законодателя представляется сомнительной, исходя из следующих положений. Во-первых, ранее отмечалось, что природа парламентского контроля состоит в том, что законодательные, и представительные органы государственной власти наделяются правом контроля в отношении издаваемых ими нормативных правовых актов исходя из того, что обладают наивысшей легитимностью за счет представительства всего многонационального народа Российской Федерации - источника государственной власти. Во-вторых, при рассмотрении характера осуществления государственной власти в субъектах Российской Федерации, исходя из положений текущего законодательства , становится ясно, что законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов наделяются всей полнотой законодательной государственной власти по предметам исключительного ведения субъекта Федерации. Кроме того, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации являются выборными и осуществляют представительство населения субъекта.
На основании вышеизложенного представляется возможным сделать вывод о том, что исходя из сущности, природы и правового смысла парламентского контроля, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации должны
наделяться (и на основании действующего законо-
. **
дательства наделены) контрольными полномочиями, а значит, должны быть включены и в систему парламентского контроля Российской Федерации, иначе такую систему просто нельзя назвать полной, так как подобная совокупность не может являться системой в целом. По поводу данного по-
Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 06.10.1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Так, Федеральный закон от 06.10.1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепляет право законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
ложения можно возразить, что существует система федерального парламентского контроля, а также система парламентского контроля субъектов, которые имеют собственную правовую базу и могут не пересекаться и не объединяться в единую систему. Однако это представляется спорным ввиду того, что федерация, как целое, наделяя субъекты определенным набором полномочий и организуя их деятельность, как своих составных элементов, представляет собой их единство, их нерушимое целое, из чего следует, что выведение части целого из системы неотступно ведет за собой ее умаление, уменьшение. Одна правовая система может являться частью другой правовой системы, однако не может существовать отдельно, в отрыве и правовом вакууме, иначе нарушается логика нормативного регулирования общественных отношений в конкретной сфере жизни общества.
Исходя из вышеизложенного, предлагается внести изменения в Федеральный закон № 77-ФЗ, а именно: ст. 1 изложить в следующей редакции:
1. Настоящим Федеральным законом регулируются общественные отношения, связанные с осуществлением палатами Федерального Собрания Российской Федерации, комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания Российской Федерации, членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, парламентской комиссией по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, Счетной палатой Российской Федерации, законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов
Российской Федерации парламентского контроля на основе Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, настоящего Федерального закона, других федеральных законов, регламентов палат Федерального Собрания Российской Федерации.
2. Представительные органы муниципальных образований осуществляют функции в системе парламентского контроля на основе Конституции Российской Федерации, Федерального закона Российской Федерации от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», настоящего Федерального закона, законодательства субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований.
Литература
1. Авакьян С.А. Конституция РФ 1993 г. Природа, эволюция, современность. М.: Сашко, 2000.
2. Карасев А.Т. Депутат в системе представительной власти (конституционно-правовое исследование): монография. Екатеринбург, 2009.
3. Конституция Российской Федерации. М.,
1993.
4. Овсепян Ж.И. Становление парламента в России. Ростов н/Д.: СКАГС, 2000.
5. О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ. Интернет-ресурс. URL: http://www.consultant.ru/ docu-ment/cons_doc_LAW_149762/?frame=1 (дата обращения: 11.02.2014).
Поступила в редакцию 23 июля 2014 г.
