CC BY
48публичная власть
Олег Александрович Каленицкий, доцент кафедры уголовно-правовых дисциплин Алтайского филиала ФГОУ ВПО «Сибирская академия государственной службы» в г. Барнауле, кандидат юридических наук
Коррупция представляет угрозу нормальному функционированию органов государственной власти и местного самоуправления. Наряду с легализацией средств, нажитых преступным путем, терроризмом, экстремизмом, она представляет глобальную угрозу безопасности государства и общества. Во многом успех в противодействии коррупции зависит от должного правового регулирования в данной сфере, а также законодательного закрепления основных понятий, в том числе и понятия «коррупция».
К ВОПРОСУ о понятии
«КОРРУПЦИЯ»
Становление новой российской государственности проходит в сложных условиях. Средства массовой информации дают немало примеров противостояния ветвей власти, политических партий и движений. Произвол представителей публичной власти ведет к коррупции, которая в значительной мере питается криминальным миром.
В современном мире коррупция имеет место в любом обществе. Практически нет стран, которые могли бы заявить об ее полном отсутствии. В условиях глобализации и криминализации национальных экономик коррупция стала политической, экономической, социальной проблемой международного масштаба. Поэтому противодействие коррупции, антикоррупционная деятельность - эти процессы получают все большее развитие как на международном, так и на национальном и региональном уровнях.
Становление и развитие антикоррупционной деятельности - это не самоцель. Результатом ее должно стать снижение негативного воздействия коррупции на общество, содействие становлению честной и эффективной системы власти на всех уровнях управления. За рубежом и в России предметом исследования являются причины, масштабы коррупции; факторы, способствующие ее развитию; меры по снижению ее негативного влияния на общество; организационные формы коррупционной и антикоррупционной деятельности и т.д. Во многом успех в противодействии коррупции зависит от должного правового регулирования данного направления де-
ятельности, а также законодательного закрепления основных дефиниций, в том числе и понятия «коррупция».
Необходимость исследования понятия «коррупция» обусловливается целым рядом обстоятельств, которые требуют своего пояснения.
Во-первых, в процессе развития российского законодательства в юридический язык был введен новый правовой термин - «коррупция». В этой ситуации вполне естественно возникает потребность в определении содержания нового правового термина для его единообразного применения.
Во-вторых, в различных областях знаний указанный термин, в отличие от законодательства, используется давно и достаточно широко, но при этом употребляется в различных значениях. Отсюда возникает потребность приведения используемого термина к единому значению.
Следует констатировать, что до настоящего времени нет общепринятого, универсального определения коррупции, в том числе и потому, что это сложное и многоаспектное явление.
Некоторые ученые, в свою очередь, отмечают, что дать четкое определение коррупции, которое было бы общепринятым, нельзя в принципе. Среди причин этого называют прежде всего культурные отличия разных обществ. В одном обществе различного рода явления воспринимаются как коррупция, в другом не только допускаются, но даже и ожидаются в соответствии с практикой данной культуры1.
Проводимые исследования явления коррупции показывают, что в настоящее время наблюдается такая ситуация, когда один и тот же термин несет разную смысловую нагрузку в зависимости от целого ряда факторов, контекста работы, особенностей авторского подхода к исследуемой проблеме и т.п. Вместе с тем в любой отрасли знаний по мере углубления и расширения знаний происходит уточнение понятий и определений, пересмотр устоявшейся терминологии.
Но в любом случае, как справедливо заметил С.С. Алексеев, «...нельзя забывать важнейших требований, предъявляемых к научной терминологии, - ее однозначности, строгой определенности, ясности, устойчивости, совместимости со всем комплексом употребляемых в науке терминов. Обогащение понятийного аппарата науки должно происходить не за счет утраты точности терминов, так как утрачивается координация научных понятий»2.
В научной литературе существуют разнообразные подходы к исследованию коррупции, что обусловливает отсутствие удовлетворяющего всех однозначного определения этого явления, но исторически первые определения коррупции относятся именно к области права.
Проведенное исследование определений коррупции с позиции права свидетельствует, что общим для всех является тезис о злоупотреблении служебным положением в корыстных целях, когда лица, обладающие полномочиями, пользуются ими не ради достижения целей, для реализации кото-
алтаискии вестник
государственной и муниципальной службы
№ , 2010
рых они и наделены данными полномочиями, а используют их в целях обогащения, в личных и групповых интересах. Такая ситуация наиболее характерна для институтов власти в системе государственного управления. Безусловно, определения коррупции с позиции права имеют очевидные достоинства, однако страдают и многими недостатками. Так, по мнению И. Мени, поскольку коррупция не является банальным правонарушением, наподобие нарушения правил дорожного движения, в ее определении необходимо выйти за пределы собственно права3. В частности, И. Мени обращает внимание на то, что социологическое определение коррупционного поведения может выдвинуть на первый план отношение к данному явлению граждан и элит. Он ссылается при этом на известное определение и классификацию коррупции А. Хайденхаймера4.
Лапидарное обобщение норм международных антикоррупционных конвенций позволило сделать вывод о том, что субъекты коррупции могут быть заняты в сфере частной службы либо государственной, в иностранных, международных и смешанных организационных структурах, быть носителями исполнительной, законодательной, судебной власти или иметь властные (организационно-распорядительные или административно-хозяйственные) полномочия в пределах организации или сферы деятельности, в отношении определенного круга лиц или на различных административных уровнях5.
Проведенный анализ действующего законодательства зарубежных стран определил, что во многих государствах (Австрия, Великобритания, Китай, США и др.) законодательного определения понятия «коррупция» не существует. Наказание осуществляется за конкретные правонарушения на основе определений соответствующих составов: «взятка», «подкуп», «злоупотребление властью» и т.д.
В других странах в нормативных правовых актах термин «коррупция» определен, но нельзя сказать, что эти определения отличаются четкостью и логичностью6.
В Германии под коррупцией понимается злоупотребление служебным положением как на государственной службе, так и в частном секторе или по собс-
твенной инициативе с целью получения преимуществ для себя или третьего лица с возможным причинением вреда или ущерба обществу (при исполнении государственной или политической функции) либо предприятию (при деятельности в частном секторе).
В Японии коррупция определяется как противоправное деяние, выражающееся в умышленном использовании должностными лицами своего служебного статуса для противоправного получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ, а равно и подкупу этих лиц.
В Греции под определение коррупции подпадают получение денежных средств, подарков, обещаний, а также любые другие косвенные выгоды за совершение государственными или муниципальными служащими действий, выходящих за рамки их служебных обязанностей, а также действий (бездействия) в рамках их компетенции.
Закон Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией» устанавливает, что коррупция - умышленное использование государственным должностным или приравненным к нему лицом либо иностранным должностным лицом своего служебного положения и связанных с ним возможностей, сопряженное с противоправным получением имущества или другой выгоды в виде услуги, покровительства, обещания преимущества для себя или для третьих лиц, а равно подкуп государственного должностного или приравненного к нему лица либо иностранного должностного лица путем предоставления им имущества или другой выгоды в виде услуги, покровительства, обещания преимущества для них или для третьих лиц с тем, чтобы это государственное должностное или приравненное к нему лицо либо иностранное должностное лицо совершили действия или воздержались от их совершения при исполнении своих служебных (трудовых) обязанностей.
Закон Украины «О борьбе с коррупцией» говорит, что под коррупцией понимается деятельность лиц, уполномоченных на исполнение функций государства, направленная на противоправное использование предоставленных им полномочий для получения материальных благ, услуг, льгот или иных преимуществ.
Закон Республики Таджикистан «О борьбе с коррупцией» предлагает следующее определение: «Коррупция -деяния (действия или бездействие) лиц, уполномоченных на выполнение государственных функций, или приравненных к ним лиц, направленные на использование своего положения и связанных с ним возможностей для получения не предусмотренных законами материальных и нематериальных благ и преимуществ, иных льгот в свою пользу или других лиц, а также обещание, предложение или предоставление указанным лицам этих благ и преимуществ в целях их склонения или их вознаграждения за такие деяния (действия или бездействие) в пользу физических или юридических лиц».
Следует отметить определенное своеобразие Закона Республики Молдова «О борьбе с коррупцией и протекционизмом», где предлагается следующее определение: коррупция - антиобщественное явление, выражающееся в противоправном сговоре двух сторон, одна из которых предлагает или обещает не предусмотренные законом преимущества или блага, а другая, находящаяся на государственной службе, соглашается принять или принимает их в обмен на выполнение или невыполнение определенных, связанных со службой действий, что содержит признаки преступления, предусмотренного Уголовным кодексом.
Таким образом, в большинстве стран термин «коррупция» не применяется в законах, определяющих составы правонарушений, а используется, как правило, на стадии принятия превентивных мер в широком смысле и подразумевает злоупотребление вверенными полномочиями в сфере исполнения власти или принятия решений.
В Российской Федерации понятие «коррупция» закреплено в Федеральном законе «О противодействии коррупции» (далее - Закон), под которой понимаются злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера,
публичная власть
иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение перечисленных деяний от имени или в интересах юридического лица'.
По замыслу авторов данная дефиниция призвана устранить правовой пробел в понимании коррупции и восполнить образовавшийся законодательный вакуум в сфере противодействия коррупции.
Уважая стремление авторов дать максимально полное определение, вместе с тем необходимо обратить внимание на допущенное при этом нарушение логического правила о его соразмерности, которое было сформулировано еще древнегреческим философом Аристотелем, суть которого заключается в том, чтобы определение было не слишком узким и не слишком широким, а также другое важное аристотелевское правило конструирования понятий -ясности, заключающееся в отсутствии двусмысленности и непонятных слов.
Данное определение, на наш взгляд, оказалось перегруженным большим количеством избыточных признаков, не относящихся к категории существенных и заужающих его объем. Очевидны и неточности законодательных формулировок, многозначность употребляемых в определении понятий, наличие коллизий с нормами уголовного закона, что, в свою очередь, чревато определенными сложностями в правоприменении и ошибками в уголовно-правовой оценке содеянного.
В этом смысле в первую очередь следует отметить ограниченность базового понятия «коррупция» в связи с тем, что законодатель пошел по пути банального заимствования должностных составов преступлений из уголовного закона. И первое, на что обращает внимание, -это отсутствие среди коррупционных преступлений других составов, по сути являющихся тоже коррупционными деяниями (превышения должностных полномочий, нецелевого расходования бюджетных средств, присвоение полномочий должностного лица, незаконное участие в предпринимательской деятельности и др).
Законодатель свел понятие «коррупция» к простому перечислению
посягательств, составляющих суть должностной преступности, казалось бы, конкретизирующих, а по сути подменяющих понятие коррупции. Такая избирательность авторов закона, признавших коррупционными из всего многообразия должностных преступлений только три, наводит на мысль об отсутствии сколько-нибудь четкого представления о возможных формах проявления и разновидностях коррупционных актов.
Также непонятно, почему законодатель использует в определении коррупции словосочетание «злоупотребление служебным положением», тогда как в Уголовном кодексе Российской Федерации (далее - УК РФ) подразумеваемый состав звучит как «злоупотребление должностными полномочиями»8. Чем это можно объяснить? Либо это упущение законодателя, либо вполне умышленные его действия, имеющие целью расширить содержание понятия «коррупция». Тогда остается непонятным, почему не было раскрыто содержание понятия «злоупотребление служебным положением», и чем именно следует руководствоваться правоприменителю.
По общему правилу термины, наличие которых определяется уголовно-правовой нормой, учитывающей их важность для понимания преступного характера соответствующего поведения, должны иметь идентичное содержательное отражение в иных отраслях законодательства. При этом реформирование такого рода термина или понятия в процессе правотворческой деятельности в иной отрасли законодательства должно влечь соответствующие корректировки в норме УК РФ. К сожалению, как показывает законодательная практика, это соблюдается далеко не всегда.
Исходя из принципа точности и определенности терминологии, формулировка коррупции может быть подвергнута критике в силу довольно узкого ее понимания и причисления к должностным преступлениям, посягающим на государственную власть, интересы государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Обращает на себя внимание, что понятие коррупции сформулировано таким образом, что, по сути, коррупция как преступное поведение трактуется как обычное взяточничество, целью которого объявлено получение выгоды имущественного характера.
Однако, на наш взгляд, существует значительное количество форм коррупции, не подпадающих под указанное определение. Говоря о подобной трактовке коррупции, профессор В.В. Лунеев подчеркивает, что «коррупция - явление более широкое, чем взяточничество. Мы знаем, что коррупция не сводима к взяточничеству. Она охватывает любые злоупотребления должностных лиц, совершенные с корыстной целью... Коррупция не сводится к примитивному взяточничеству, особенно в условиях рыночной экономики, свободной торговли и демократии. Лоббизм, фаворитизм, протекционизм, взносы на политические цели, традиции перехода политических лидеров и государственных чиновников на должности почетных президентов корпораций и частных фирм, инвестирование коммерческих структур за счет госбюджета, перевод государственного имущества в акционерные общества, использование связей преступных сообществ и т.д. являются завуалированными формами коррупции»9.
Мы солидарны с позицией составителей комментария к Закону под руководством С.Ю. Наумова, что к одной из проблем можно отнести и то, что в понятии «коррупция» наблюдается смешение смыслового содержания основных понятий, используемых в ее определении. Употребление в дефиниции термина «должностное положение» подразумевает ограничение коррупционных проявлений четко обозначенной в тексте Закона сферой, что противоречит целям противодействия коррупции. Ограничительный характер сферы действия норм о коррупции объясняется тем, что должностное положение трактуется в уголовном законе применительно к посягательствам против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (гл. 30 УК РФ), в то время как злоупотребление полномочиями (ст. 201 УК РФ) и коммерческий подкуп (ст. 204 УК РФ) отнесены к другой главе, гл. 23 УК РФ, установившей запрет на деяния против интересов службы в коммерческих и иных организациях. Иными словами, деяния, причисленные к коррупционным, разнятся объектами уголовно-правовой охраны. Нестыковка термина «должностное положение», употребляемого сугубо для должностных преступлений, помещенных в
алтаискии вестник
государственной и муниципальной службы
№ , 2010
гл. 30 УК РФ, с общим контекстом нормы видится в ссылке на должностное положение и в иных преступлениях, где возможно вести речь о выполнении управленческих функций, чем закладывается противоречие уже внутри норм уголовного закона10.
Недоумение вызывают, во-первых, отнесение понятия «должностное положение» ко всем вошедшим в перечень коррупционным преступлениям, поскольку в определении коррупции нет отдельного упоминания об управленческих функциях, а во-вторых, отсутствие упоминания в тексте Закона иных, кроме государственной, сфер общества, где возможны коррупционные проявления.
По мнению М.В. Талан, «коррупционные преступления - это деяния, совершаемые должностным лицом в сфере его полномочий из корыстной или иной личной заинтересованности. Они могут выражаться в нарушении должностных обязанностей, их неисполнении, в исполнении должностных обязанностей вопреки интересам службы»11, а потому распространять их действие на иные, не вошедшие в гл. 30 УК РФ деяния, не признаваемые должностными преступлениями, недопустимо по причинам внутренней конфликтности норм разных глав УК РФ. Учитывая вышеизложенное и при условии использования предложенного в Законе понятия коррупции, в других сферах деятельности, кроме государственной службы и службы в органах местного самоуправления, нет и не может быть коррупции ввиду отсутствия самих должностных лиц. Почему отечественный законодатель ограничил сферу коррупции и, соответственно, границы противодействия ей исключительно действиями организационно-распорядительного, административно-хозяйственного и управленческого характера, исключая главы об экономических преступлениях, остается трудноразрешимой загадкой для понимания его логики.
Дискуссионным, на наш взгляд, является и использование в законодательном определении коррупции категории «иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения».
Полагаем, что наличие такой четко не определенной категории будет содействовать тому, что в деятельности правоохранительных органов могут получить массовое распространение случаи не-
обоснованного отказа от уголовно-правовой оценки правонарушения, когда правоприменитель не будет усматривать в совершенном деянии признаков конкретного состава преступления при наличии таковых либо, напротив, будет инкриминировать в вину деяние без совокупности всех признаков, формально подпадающих под описание диспозиции коррупционных составов, что прежде всего объясняется проблемами законодательного изложения определения коррупции.
Под данную правовую дефиницию возможно подвести абсолютно любые коллизионные ситуации, возникающие по службе, чреватые не только обращением к аналогии закона, но и необоснованным расширением границ криминализации, судебным и следственным произволом, дабы путем высоких показателей выявленных и наказанных коррупционеров продемонстрировать действенность объявленного Президентом России курса на тотальную борьбу с коррупцией. В проекции на будущее следует говорить о возможных последствиях, среди которых нарушение прав лиц, попавших в орбиту уголовного судопроизводства. Парадокс ситуации состоит в том, что закон, призванный искоренить коррупционные проявления, сам обладает свойством коррупциогенности, создавая основу для незаконных манипуляций с квалификацией правонарушения или проступка как коррупционных, а также всевозможных злоупотреблений правоохранителей, вызванных профессиональным рвением, карьеристским стремлением улучшить данные статот-четности о раскрываемости коррупционных преступлений.
Следует отметить и ряд других терминологических неточностей и упущений в понятии «коррупция». Так, будет ли понятен правоприменителю смысл словосочетания, введенного в формулировку коррупции - «вопреки законным интересам общества и государства» и что считать такими интересами? Объективная сторона ст. 290 УК РФ конкретного упоминания о претерпевших вред интересах при получении взятки не содержит. Означает ли подобная оговорка, что в ходе предварительного расследования коррупционных преступлений подлежат обязательному установлению сам факт нарушения законных интересов общества и госу-
дарства и конкретизация пострадавших интересов? Подобная излишняя детализация, вопреки каким именно интересам общества и государства был предпринят коррупционный акт, сводит на нет усилия правоохранителей по вменению конкретных составов преступлений.
Подводя итог всему вышесказанному, следует отметить важность и значимость законодательного закрепления понятия «коррупция» в российском законодательстве. В перспективе усовершенствования рассматриваемой дефиниции необходим отказ от размытых формулировок, что повысит качество Закона и, соответственно, эффективность его правоприменения и послужит достижению конечной цели президентского пакета антикоррупционных законов.
1 Мельник Н.И. Понятие коррупции // Коррупция и борьба с ней. М., 2000. С. 201.
2 Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1981. Т. 1. С. 35-36.
3 Пантин И.К. Проблема самоопределения России: Историческое измерение // Вопросы философии. 1999. №10. С. 362.
4 Социально-экономические аспекты коррупции: Проблемно-тематический сборник. М., 2002. С. 23.
5 Овчинский В.С. Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов : сборник документов. М., 2010. С. 7-105, 297-324.
6 Ноздрачев А.Ф. Коррупция - как правовая проблема в вопросах и ответах // Адвокат. 2007. №10. С. 34-49.
7 Собрание законодательства РФ. 2008. №52 (ч.1). Ст. 6228.
8 Собрание законодательства РФ. 1996. №25. Ст. 2954.
9 Лунеев В.В. Преступность XX века. М., 1999. С. 267.
10 См.: Заключение на проект Федерального закона «О противодействии коррупции», подготовленное Н.А. Лопа-шенко, д.ю.н., профессором Саратовской государственной академии права, директором Саратовского центра по исследованию проблем организованной преступности и коррупции // [Электронный ресурс]. URL: http://sartraccc.ru/i.php?oper=read_ file&filename=Law_ex/e_z273.htm (дата обращения: 18.05.2010).
11 Талан М.В. Коррупционные преступления в сфере экономической деятельности // Современные разновидности российской и мировой преступности: состояние, тенденции, возможности и перспективы противодействия : сб. науч. трудов. Саратов, 2005. С. 357.
