CC BY
192
Петров Александр Александрович
кандидат юридических наук, доцент, г. Красноярск
E-mail: sfu_pravo@yandex.ru
Кохан Марина Васильевна
юрисконсульт, г. Железногорск E-mail: marina.kokhan2013@yandex.ru
К вопросу о понятии и структуре текстуальных изменений нормативных правовых актов
Статья посвящена актуальным вопросам определения понятия текстуального изменения нормативных правовых актов. На основе критического анализа Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов, направленных письмом Аппарата Государственной Думы РФ от 18.11.2003 № вн2-18/490, предлагаются уточнения объема и содержания понятия текстуального изменения нормативных правовых актов. Моделируется структура наиболее значимых видов текстуальных изменений.
Ключевые слова: нормативный правовой акт; законодательная техника; законодательная технология; технология; изменения нормативных правовых актов; текстуальные изменения нормативных правовых актов
Оптимизация внесения изменений и дополнений в нормативные правовые акты - одно из важнейших направлений развития законодательной техники, поскольку в правильном и единообразном оформлении вносимых в нормативно-правовые акты изменений или дополнений заключено важное условие упорядочения законодательства, необходимая предпосылка его высокого технического уровня.
Среди некоторой части юристов бытует мнение, что внесение изменений и дополнений в нормативные правовые акты, особенно в период, следующий непосредственно за принятием такого акта, представляется не только нецелесообразным, но и неправильным, ибо свидетельствует о недостаточно тщательной подготовке проекта нормативного акта и нарушает стабильность законодательства. Безусловно, в процессе выработки новых нормативных актов следует стремиться к наиболее полному и всесторонне-
му урегулированию соответствующих вопросов с тем, чтобы после принятия правотворческого решения исключить внесение каких-либо изменений или дополнений. Однако как бы тщательно и скрупулёзно не разрабатывался проект, полностью отрицать возможность появления в нём неудачных текстуальных формулировок, которые вызывают необходимость внесения изменений и дополнений, было бы неправильным.
Следует учитывать и тот несомненный факт, что постоянно развивающиеся общественные отношения выдвигают новые требования и это побуждает приспосабливать правовое регулирование к изменившимся условиям. Право устаревает уже в момент своего создания, поскольку жизнь всё время идёт вперёд, возникают новые потребности и соответствующие им общественные отношения и всё это не может не отражаться на действующем законодательстве, которое призвано изменяться сообразно изме-
нению социальной жизни. Поэтому внесение в отдельные нормативные положения текстуальных изменений, которые соответствовали бы потребностям современности, дополняли и усовершенствовали законодательный текст, просто необходимо.
Стремление к стабильности закона не может служить оправданием для того, чтобы сохранять в законодательстве несовершенные или устаревшие нормы. Разумеется, в этом вопросе необходимо соблюдать осторожность, так как неоправданно частые изменения или дополнения, вносимые в правовую норму за сравнительно малый период, отсутствие постоянства в правовом регулировании наносят ущерб стройности и стабильности системы законодательства.
Анализируя природу различных изменений, вносимых в нормативные правовые акты, следует разграничить текстуальные изменения нормативных правовых актов и иные, нетекстуальные.
Под текстуальными изменениями нормативных правовых актов следует понимать целенаправленные, непосредственно затрагивающие текст соответствующего акта изменения, производимые посредством установления локации (места нахождения изменяемой текстовой единицы в нормативном акте) и формулирования конкретных изменений в рамках данной локации.
Все остальные формы изменения законодательства следует отнести к нетекстуальным. По мнению Е.С. Аничкина, к ним можно отнести, в частности, ограничение первоначального смысла нормы; расширение первоначального смыслового объёма нормы; искажение подлинного смысла нормы; фактическое дополнение нормы в результате обнаружения скрытого в ней смысла; насыщение конкретным содержанием абстрактных понятий и юридических конструкций; нейтрализация нормы в результате вытеснения её преобразованной нормой [1]. Осмысление нетекстуальных изменений нормативных правовых актов представляет собой достаточно актуальную проблему теории юридической техники/технологии, однако рамки настоящей статьи не позволяют нам сконцентрироваться на данном аспекте технологии изменений законодательства.
Что же вкладывается в объем и содержание понятия текстуальных изменений нормативных правовых актов?
В качестве точки опоры для поиска ответа на данный вопрос мы будем использовать Методические рекомендации по юридико-техниче-
скому оформлению законопроектов, направленные письмом Аппарата Государственной Думы РФ от 18.11.2003 № вн2-18/490 (далее - Методические рекомендации), критический анализ которых поможет нам более точно определиться с пониманием текстуальных изменений нормативных правовых актов.
Согласно пункту 49 Методических рекомендаций к текстуальным изменениям относятся:
> замена слов, цифр;
> исключение слов, цифр, предложений;
> исключение структурных единиц не вступившего в силу законодательного акта;
> новая редакция структурной единицы законодательного акта;
> дополнение структурной единицы статьи законодательного акта новыми словами, цифрами или предложениями;
> дополнение структурными единицами законодательного акта;
> приостановление действия законодательного акта или его структурных единиц;
> продление действия законодательного акта или его структурных единиц.
Приведённое понимание содержания понятия «внесение изменений», как представляется, в целом отражает вариативность технологий изменений нормативных актов, однако требуется внести некоторые уточнения.
В частности, нужно отметить, что внесение изменений в форме замены не логично ограничивать только заменой слов и цифр. Замене, а равно дополнению и исключению могут подлежать отдельные символы, буквы, предложения и иные лексические единицы, т.е. всё то, что в обобщённом виде можно назвать символьной единицей.
В Методических рекомендациях неясным представляется критерий, по которому те или иные действия, совершаемые над законом, отнесены именно к изменениям. Например, исключение предложения, по его логике, является внесением изменений, а замена одного предложения на другое - нет.
По нашему мнению, не совсем ясным и недостаточно обоснованным является отнесение к изменениям операции по приостановлению действия законодательного акта. Если предыдущие действия были направлены на изменение текста законодательного акта, то приостановление действия изменяет его статус (в целом или в части). Следовательно, если изменение статуса
законодательного акта признаётся законодателем внесением изменений, то, в первую очередь, к изменениям должны быть отнесено введение в действие и прекращение действия законодательного акта, поскольку они в гораздо более категоричной степени изменяют статус документа. В действительности же очевидно, что и введение закона в действие, и приостановление его действия, и прекращение действия закона влекут изменения, но не текста закона, а его статуса. Следовательно, они должны рассматриваться как самостоятельные элементы законодательной технологии.
Отдельного рассмотрения требует вопрос о таком явлении, как продление действия закона, и его месте в законодательной технологии.
В литературе отмечается, что в самом общем плане под продлением юридического действия понимается увеличение сроков осуществления нормативного акта (договора), не утратившего свою силу, в результате которого временная граница окончания его действия в ходе специальных технологических приёмов, способов, правил, средств, операций, процедур пролонгируется [2].
Как правило, механизмы приостановления действия и продления действия рассматриваются в литературе как взаимосвязанные. На таком представлении основывается практика однотипного оформления актов о приостановлении и о продлении действия. В реальности же эта взаимосвязь не является толь однозначной.
Одно из отличий рассматриваемых явлений заключается в том, что приостановление действия допустимо в отношении любых законов, в то время как продление действия применимо лишь в отношении временных законов, в которых точно определён срок прекращения их действия. В связи с этим возможно продление действия только тех нормативных актов, которые приняты на определённый срок. Между тем, данное правило не всегда соблюдается законодателем.
Сложившаяся в настоящий момент практика продления действия заключается в принятии специфического вспомогательного закона, содержащего только одну норму - норму о продлении действия основного закона. Существование подобного самостоятельного вида законов не обеспечивает должной связи с основным законом, т.е. закон о продлении действия органически не связан с текстом основного закона, «не вплетён» в него.
Разработчики Методических рекомендаций включили продление действия законода-
тельного акта или его структурной единицы в содержание понятия «внесение изменений». Действительно, для адекватного отражения природы данного явления следует изменить существующую в настоящее время практику его реализации. Иными словами, продление действия временного законодательного акта должно оформляться именно в виде внесения изменений, при котором имеющийся в основном законе срок его действия будет изменён посредством замены старой даты на новую, либо любым другим способом внесения изменений. Только таким образом возможно устранение потенциальной коллизионной ситуации, а также достижение органического единства основного закона и закона о продлении действия, что формирует второе отличие продления действия от приостановления действия.
В качестве положительного примера такой практики можно привести Федеральный закон № 310-Ф3 от 17.12.2009 «О внесении изменения в статью 5 Федерального закона «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» , в котором в качестве способа продления действия нормативного акта выступает замена слова.
Несмотря на прогрессивность представлений о выражении продления действия через внесение изменений, по нашему мнению, выделение «продления действия» в качестве самостоятельного способа внесения изменений является явно необоснованным. Такой вывод напрашивается в силу того, что в рамках механизма внесения изменений продление действия реализуется через один из следующих способов внесения изменений: замену, исключение, дополнение или изложение в новой редакции структурной единицы нормативного акта. Следовательно, продление действия закона не имеет собственного уникального внешнего выражения, позволяющего выделить его особый способ внесения изменений.
Таким образом, необходимо выделить приостановления действия закона в разряд самостоятельных механизмов законодательной технологии, в то время как продление действия закона не является даже самостоятельным способом внесения изменений.
Следует также отметить, что в литературе по законодательной технике/технологии встречается точка зрения, согласно которой отнесение дополнений к способам изменения нормативного правового акта ошибочно. Так, Э. И. Ушакова отмечает, что «...разница между этими
акциями весьма существенная. Если «изменить» всегда подразумевает замену чего-либо, то «дополнить» означает добавить, прибавить.».
С приведённым суждением согласиться сложно, ведь, как уже было отмечено, «изменение» отнюдь не означает только «замену чего-либо». Изменение нормативного акта может осуществляться и осуществляется законодателем не только посредством замены, то есть исключения одного элемента с одновременным включением другого, но и посредством включения новых единиц, исключения единиц без одновременного включения новых, изложения в новой редакции.
Таким образом, дополнение структурной единицы статьи законодательного акта новыми словами, цифрами или предложениями обоснованно отнесено авторами Методических рекомендаций к содержанию понятия «изменения».
Основой любого способа внесения изменений является установление локации, т.е. определения местоположения структурной единицы законодательного акта, в которую будут внесены изменения. Причём местоположение в структуре текста внесения изменений должно быть описано таким образом, чтобы исключить возможность произвольного внесения изменений. Например, в том случае, когда местоположение дополнения, вносимого в законодательный текст, находится на стыке двух более крупных структурных единиц, обязательно должно быть указание, в какую из крупных пограничных структурных единиц вносится дополнение. Следовательно, оптимальным способом выражения локации является ссылка на статью (пункт, подпункт, абзац) нормативного правового акта, при необходимости с указанием конкретных слов, устанавливающих местоположение изменения.
Каждый из обозначенных способов внесения изменений (замена символьной единицы, дополнение новыми лексическими единицами, исключение из текста законодательного акта символьных единиц, принятие нормативного акта в новой редакции) имеет свою специфику использования. Охарактеризуем её. 1. Замена - самый сложный, но в то же время самый экономичный способ внесения изменений. Синтаксически замена представляет собой:
> локацию;
> определение старой символьной единицы, подлежащей замене;
> императива «заменить»;
> новой символьной единицы.
Заменяемая и заменяющая единицы должны быть включены в кавычки, чтобы, во-первых,
исключить любую возможность ошибки в установлении местоположения изменений, а во-вторых, исключить необходимость «адаптации» изменения к тексту акта, достичь максимальной определённости изменения (то есть исключить необходимость применять его в соответствующем падеже, числе и так далее).
Рассмотрим пример: «Статья 1. Внести в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации следующие изменения и дополнения: В статье 100 в пункте 1: во втором предложении слова «указанных лиц» заменить словами «представителей организации» . В приведённом примере локация - «в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации В статье 100 в пункте 1: во втором предложении», заменяемые слова - «указанных лиц», заменяющие - «представителей организации».
2. Дополнение структурной единицы законодательного акта новыми лексическими единицами или нестандартными нормативно-правовыми предписаниями осуществляется в случае необходимости конкретизировать существующее правовое регулирование. При этом новые нормы не добавляются, но происходит уточнение действующих норм права.
Синтаксически дополнение новыми лексическими единицами или нестандартными нормативно-правовыми предписаниями представляет собой:
> локацию;
> определение местоположения вносимых дополнений внутри локации;
> императива «дополнить»;
> дополняемой символьной единицы.
При этом определение местоположения дополнения внутри локации и дополняемая символьная единица должны быть заключены в кавычки.
Например, «Статья 2. Внести в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации следующие изменения: в пункте 1 статьи 181: абзац пятый дополнить словами «, а также парфюмерно-косметическая продукция с объемной долей этилового спирта до 90 процентов включительно, разлитая в емкости до 3 мл включительно»»1. В данном случае локация - «в
1 Как пишет С.А. Дробышевский, «...только лишь если мысленно представить гипотетическое политическое тело с системой права, начисто лишенной внутренних противоречий, то здесь наиболее конкретное предписание заключает в себе в совершенно неискаженном виде содержание самого общего веления, которое, в свою очередь, является точной абстракцией
часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации в пункте 1 статьи 181: абзац пятый», дополняемая символьная единица - «, а также парфюмерно-косметическая продукция с объемной долей этилового спирта до 90 процентов включительно, разлитая в емкости до 3 мл включительно».
Очень часто, как и в приведённом примере, местоположение дополнения внутри локации остаётся неопределённым. Очевидно, в таком случае по умолчанию следует считать, что дополнение вносится в конец структурной единицы, при этом знак препинания, находящийся в конце изменяемой структурной единицы, сохраняется без дополнительных о том указаний (если иной не указан в дополняемой символьной единице).
При необходимости в синтаксис может вводиться уточнение внутри локации. Уточнение также заключается в кавычки и имеет стандартный вид: «после слова "..." дополнить словами "..."».
Пример: «Статья 2. Внести в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации следующие изменения: в статье 214.1: абзац первый пункта 5 после слова «определяется» дополнить словами «по каждой операции с финансовыми инструментами срочных сделок, указанной в пункте 1 настоящей статьи,»» .
3. Обратным дополнению является процесс исключения из текста законодательного акта символьных единиц. Также как и при дополнении, данная операция нацелена на уточнение существующего правового регулирования. Синтаксически исключение символьных единиц представляет собой локацию, удаляемую
всех более конкретных предписаний. Но этого нет в реально существующих государствах, где «в действительности право никогда не может стать полностью логичной системой», поскольку не ставятся под сомнение ни сами имеющиеся в них разнообразные социальные противоречия, ни то, что они отражаются в системе права». (Дробышевский С.А. Политическая организация общества и право как явления социальной эволюции. /С.А. Дробышевский. - Красноярск: Краснояр. гос. ун-т, 1995. - С. 31). Причем «коллизии постоянно находятся в движении, что проявляется в непрерывном изменении деятельности людей в пределах государства, а следовательно, и ее общеобязательных правил, если, конечно, вести речь о действительных нормах, а не о текстах актов, где правила фиксируются. Так что право, как верно заметил М. Радин, по сути, всегда «находится в состоянии становления» (My Philosophy of Law. P.306)» (Там же. С. 207).
символьную единицу, заключённую в кавычки, и императив «исключить».
Например, «Статья 24. Внести в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации следующие изменения: в пункте 3 статьи 346.1: в абзаце первом слова «, единого социального налога» исключить»2. Здесь локация - «в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации в пункте 3 статьи 346.1: в абзаце первом», удаляемая единица - «, единого социального налога».
4. Представляется, что наиболее удобная форма внесения изменений в нормативный акт - это новая редакция соответствующих нормативных предписаний. Причём целесообразнее всего давать новую редакцию при помощи точных предписаний, избегая описательного или подразумеваемого обновления (о чём упоминалось ранее - то есть возложение на правоприменителя бремени «адаптации» изменений к тексту акта). Это необходимая предпосылка точности и чёткости выражения законодательной мысли, что так важно для достижения высокой культуры правотворчества, эффективности воздействия права на общественную жизнь. В последнее время практика внесения изменений с помощью новой редакции изменяемых предписаний довольно широко распространена, что особенно характерно для налогового законодательства, и это является существенным достижением законодательной техники в современный период.
В случае, когда нормативный акт подвергался изменению неоднократно и таких изменений много, целесообразно подготовить новую редакцию акта в целом. Так, например, по данным журнала «Законодательство» (по состоянию на 2004 год), только за шесть лет существования Налогового кодекса РФ в него были внесены изменения шестьюдесятью пятью (65) федеральными законами, причём изменения в разные статьи, внесённые одним и тем же законом, часто вводились в действие с разных дат3. Очевидно, что издание данного закона в целом в новой редакции существенно подняло бы техни-
2 См., например: О продлении срока действия Федерального закона «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации: Федеральный закон от 13.07.2001 № 97-ФЗ // Российская газета. 2001.17 июля.
3 О внесении изменения в статью 5 Федерального закона «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»: Федеральный закон от 17.12.2009 № 310-ФЗ // Российская газета. 22.12.2009. № 246.
ческий уровень столь важного акта, облегчило бы работу по систематизации и учёту законода-тельства.Таким образом, если возникает необходимость внести в тот или иной нормативный акт много изменений и/или дополнений и они носят принципиальный характер, то более целесообразно не формулировать специально каждое изменение и дополнение, а дать новую редакцию всего акта в целом, т.е. издать новый акт, полностью замещающий прежний, т.к. внесение в уже изданный нормативный акт многочисленных изменений - более кропотливое и трудоёмкое дело, чем подготовка нового.
Изложение законодательного акта (а равно его части) в новой редакции в отдельных случаях является единственно возможным способом внесения изменений, создающим реальную альтернативу прекращению действия изменяемого законодательного акта. Изложение законодательного акта в новой редакции используется при необходимости внесения множества замен, в том числе при необходимости внесения замены «по тексту». Следует подчеркнуть, что изложение закона в новой редакции, также как и замена символьных единиц, не могут повлечь создание новых либо прекращение действия ранее существовавших норм права. Указанные способы изменений лишь уточнят предмет действующих норм права.
Синтаксически изложение новой редакции представляет собой локацию, определение заменяемой структурной единицы, императива «изложить в следующей редакции: ...» и новой редакции структурной единицы, заключённой в кавычки.
Например: «Статья 2. Внести в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации следующие изменения: в статье 169: пункт 8 изложить в следующей редакции: «8. Форма счета-фактуры и порядок его заполнения, формы и порядок ведения журнала учета полученных и выставленных счетов-фактур, книг покупок и книг продаж устанавливаются Правительством
Российской Федерации.»»4. Локация в данном примере - «в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации в статье 169», заменяемая структурная единица - «пункт 8», новая редакция структурной единицы - «8. Форма счета-фактуры и порядок его заполнения, формы и порядок ведения журнала учета полученных и выставленных счетов-фактур, книг покупок и книг продаж устанавливаются Правительством Российской Федерации».
Изложение в новой редакции является наиболее удобным способом внесения изменений, прежде всего, для правоприменителя, ибо отсутствует потребность в пошаговой актуализации текста действующего закона. С точки зрения законодателя, использование данного способа гарантирует совместимость вносимых изменений и текста действующего закона, исключает возможность случайного возникновения законодательных ошибок.
По нашему мнению, показаниями к изложению законодательного акта (структурной единицы) в новой редакции являются:
> необходимость внесения существенных изменений, в т. ч. с множественной заменой символьных единиц «в соответствующем числе и падеже»;
> ранее осуществлённое неоднократное изменение законодательного акта (структурной единицы).
Думается, практика издания нормативных актов в новой редакции представляет собой одну из наиболее удачных форм обновления законодательства, которую следовало бы активно продолжать. Если вместо всех прежде изданных нормативных актов будет действовать один акт, в котором будут сосредоточены все ранее изданные правила поведения по определённому вопросу, то это облегчит систематизацию законодательства, использование нормативного материала, повысит технический уровень правотворчества, будет способствовать простоте и доступности законодательства.
4 О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и Закон Российской Федерации «О налоговых органах Российской Федерации»: Федеральный закон от 27.11.2010 № ЗОб-ФЗ // Российская газета. 29.11.2010. № 269.
Литература
1. Аничкин Е. С. «Преобразование» Конституции Российской Федерации и развитие конституционного законодательства в конце XX - начале XXI вв.: автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук: Тюмень, 2010. С. 8.
2. Баранина Ю. С. Технология продления действия нормативных правовых актов и договоров (некоторые тактические правила) // Юридическая техника. 2009. -№ 3. С. 105
3. Фролов А. А. Приостановление действия нормативных правовых актов в современной России: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук: Н. Новгород, 2005. С. 16.
4. Ушакова, Э. И. Технико-юридические ошибки законодательных дополнений как актуальное направление обучения правоведов / Э. И. Ушакова // Юридическая техника. 2009. № 3. С. 338.
Reference
1. Anichkin E. S. «Preobrazovanie» Konstitutcii Rossii^skoi4 Federatcii i razvitie konstitutcionnogo zakonodatePstva v kontce XX - nachale XXI vv.: avtoreferat dissertatcii na soiskanie uchenoi4 stepeni doktora iuridicheskikh nauk: Tiumen\ 2010. S. 8.
2. Baranina Iu. S. Tekhnologiia prodleniia dei4stviia normativny4kh pravovy4kh aktov i dogovorov (nekotory4e takticheskie pravila) // Iuridicheskaia tekhnika. 2009. -№ 3. S. 105
3. Frolov A. A. Priostanovlenie dei4stviia normativny4kh pravovy4kh aktov v sovremennoi4 Rossii: avtoref. diss. ... kand. iurid. nauk: N. Novgorod, 2005. S. 16.
4. Ushakova, E\ I. Tekhniko-iuridicheskie oshibki zakonodatePny4kh dopolnenii4 kak aktuaPnoe napravlenie obucheniia pravovedov / E\ I. Ushakova // Iuridicheskaia tekhnika. 2009. № 3. S. 338.
