CC BY
14Закон и право. 2024. № 7. С. 41-46. Law and legislation. 2024;(7):41-46.
Научная статья УДК 342
https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-7-41-46 EDN: https://elibrary.ru/WEGRGP
NIION: 1997-0063-7/24-354 MOSURED: 77/27-001-2024-7-554
К вопросу о понятии и признаках ненормативного административно-правового акта
Эмиля Бахтияровна Девятых
Вятский государственный университет,
Киров, Россия, emilya78@bk.ru
Аннотация. Отмечается, что несмотря на использование в действующем российском законодательстве понятия «ненормативный правовой акт», его сущность и основные признаки нормативно не закреплены. В связи с этим в правоприменительной практике возникают определенные проблемы с квалификацией некоторых правовых актов в качестве ненормативных, отграничением их от нормативных правовых актов.
В статье приводится авторская дефиниция понятия «ненормативный административно-правовой акт», выделяются субъекты, уполномоченные на издание ненормативных административно-правовых актов, рассматривается соотношение понятий «нормативный правовой акт», «правоприменительный акт» и «ненормативный правовой акт», характеризуется юридическая сущность ненормативного административно-правового акта.
Ключевые слова: нормативный правовой акт, правоприменительный акт, индивидуальный правовой акт, ненормативный правовой акт, административно-правовой акт, ненормативный административно-правовой акт.
Для цитирования: Девятых Э.Б. К вопросу о понятии и признаках ненормативного административно-правового акта // Закон и право. 2024. № 7. С. 41—46. https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-7-41-46 ЕБЫ: https://elibrary.ru/WEGRGP
Original article
On the issue of the concept and signs of a non-normative administrative act
Emil B. Deviatyh
Vyatka State University, Kirov, Russia, emilya78@bk.ru
Abstract. It is noted that despite the use of the concept of «non-normative legal act» in the current Russian legislation, its essence and main features are not normatively fixed. In this regard, in law enforcement practice, certain problems arise with the qualification of certain legal acts as non-normative, distinguishing them from normative legal acts.
The article provides the author's definition of the concept of «non-normative administrative legal act, identifies the subjects authorized to issue non-normative administrative legal acts, examines the relationship between the concepts of «normative legal act», «law enforcement act» and «non-normative legal act», characterizes the legal essence of the non-normative administrative legal act.
Keywords: normative legal act, law enforcement act, individual legal act, non-normative legal act, administrative legal act, non-normative administrative legal act.
For citation: Deviatyh E.B. On the issue of the concept and signs of a non-normative administrative act // Law and legislation. 2024;(7):41—46. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-7-41-46 EDN: https:// elibrary.ru/WEGRGP
© Девятых Э.Б. М., 2024. LAW & LEGISLATION • 07-2024
Правовое регулирование общественных отношений осуществляется посредством издания (принятия) компетентными государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами как нормативных правовых актов, так и основанных на них правоприменительных правовых актов, при характеристике которых используется такая юридическая категория, как «ненормативный правовой акт».
При этом в правоприменительной практике постоянно возникают не разрешенные до настоящего времени вопросы соотношения нормативных и ненормативных правовых актов, их разграничения, вопросы соотношения понятий «ненормативный правовой акт» и «индивидуальный правовой акт», вопросы соотношения понятий «ненормативный правовой акт» и «решение».
Поскольку подавляющее большинство ненормативных правовых актов издается (принимается) органами исполнительной власти, иными органами, наделенными публичными полномочиями, действующими от их имени должностными лицами, весьма значимым в науке административного права становится вопрос о развитии теории ненормативного административно-правового акта.
Прежде всего, необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что, к сожалению, до настоящего времени в России не принят федеральный закон «О правовых актах», в котором можно было бы определить понятия нормативного и ненормативного правовых актов, осуществить их систематизацию, установить правила их издания (принятия), введения в действие и прекращения действия.
В действующем федеральном законодательстве понятие «ненормативный правовой акт» используется в ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации и в ст. 29, главе 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. При этом содержание данного понятия в названных федеральных законах не раскрывается.
Признаки ненормативного правового акта не обозначены и в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации».
В текущей судебной практике под ненормативным правовым актом, как правило, понима-
ется документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом в отношении конкретного лица, содержащий обязательные предписания, распоряжения, влияющие на его гражданские права и охраняемые законом интересы. При этом судами отмечается, что характерной особенностью ненормативного правового акта является содержание в нем обязательных предписаний (правил поведения), порождающих юридические последствия1.
В общей теории права понятие ненормативного правового акта почти не используется, а если и используется, то сводится к его пониманию как правоприменительного индивидуального акта, не содержащего норм права и действующего однократно в отношении конкретно определенных физического лица или организации [10, с. 199-201; 12, с. 260-261; 16, с. 80-83].
В то же время в литературе по теории права был обозначен более широкий подход к пониманию правоприменительных актов, согласно которому такие акты могут действовать в течение длительного периода времени и в отношении неизвестного заранее круга субъектов [13, с. 276].
В отечественной науке административного права под ненормативными административно-правовыми актами (правовыми актами управления) также обычно понимаются издаваемые (принимаемые) органами исполнительной власти, иными административно-властными субъектами правоприменительные акты индивидуального характера, влекущие возникновение, изменение или прекращение конкретных административных правоотношений [14, с. 560—562; 15, с. 136—137].
С точки зрения П.И. Кононова, ненормативный административно-правовой акт представляет собой акт применения административно-публичным субъектом в процессе осуществляемой административно-публичной деятельности норм административного и других отраслей права в отношении неопределенного круга физических
1 См, напр.: Определение Верховного Суда РФ от 19.08.2019 № 307-ЭС19-4440 по делу № А56-104785/2018 // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «Консультант Плюс» URL: https://www.consultant.ru (Дата обращения: 03.05.2024);
Постановление Арбитражного суда Московского округа от 21.08.2023 № Ф05-19161/23 по делу № А40-294649/ 2022 // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «Консультант Плюс» // URL: https://www.consultant.ru (Дата обращения: 03.05.2024)
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2024
лиц и (или) организаций либо в отношении индивидуально определенных физических лиц и (или) организаций, являющихся участниками конкретных административных и связанных с ними административно-процессуальных отношений.
В зависимости от действия по кругу лиц П.И. Кононов выделят два вида ненормативных правовых актов: индивидуальные, действующие в отношении конкретно определенных физических лиц или организаций, и неиндивидуальные, действие которых распространяется на неопределенный круг физических лиц и организаций [11, с. 217-219].
По нашему мнению, под ненормативным административно-правовым актом необходимо понимать издаваемый (принимаемый) органом исполнительной власти, иным органом, организацией, наделенными административно-публичными полномочиями, действующим от их имени должностным лицом, самостоятельным публичным должностным лицом односторонне властное решение, выраженное в форме официального, обладающего определенными реквизитами документа, не содержащее правовых норм, направленное на применение норм административного и других отраслей права в отношении индивидуально определенных физических лиц и (или) организаций либо в отношении неопределенного круга физических лиц и (или) организаций посредством установления, изменения или прекращения действия их субъективных прав, юридических обязанностей, ограничений и запретов на реализацию отдельных субъективных прав, а также применения мер административной или иной публично-правовой ответственности.
Выделим и рассмотрим основные признаки (черты) ненормативного административно-правового акта.
1. Такой акт может быть издан (принят) органом, организацией, осуществляющими публичные функции (например, органом исполнительной власти, местной администрацией), действующими от их имени должностными лицами, а также должностными лицами, являющимися самостоятельными субъектами публичной власти и наделенными при этом административно-властными полномочиями (правами принятия решений и совершения юридически значимых действий) в отношении как находящихся, так и не находящихся в их организационно-служебном подчинении физических лиц и организаций, участвующих в соответствующих административных и административно-процессуальных от-
ношениях (например, Президентом Российской Федерации, губернатором, прокурором). Данные органы, организации и должностные лица обобщенно будут именоваться нами далее термином «административно-властные субъекты». Не могут быть признаны ненормативными административно-правовыми актами судебные акты, принимаемые по делам, возникающим из административных правоотношений.
2. Рассматриваемый акт внешне может быть выражен только в форме официального документа, обладающего набором определенных реквизитов, таких, как:
1) официальное наименование акта;
2) официальное наименование органа, организации, должностного лица, издающего (принимающего) акт;
3) место и дата издания (принятия) акта.
В качестве наиболее часто используемых в правоприменительной практике официально-документальных форм выражения такого акта можно назвать указ, постановление, распоряжение, решение, приказ, предписание, представление, решение. Вместе с тем ненормативный административно-правовой акт, с нашей точки зрения, может быть также выражен в форме официального письма, протокола заседания коллегиального органа, содержащих правоприменительное решение.
3. Ненормативный административно-правовой акт не содержит норм права. Необходимо отметить, что понятие нормативного правового акта в действующем федеральном законодательстве также не закреплено. Признаки нормативного правового акта достаточно полно обозначены в п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами».
Вместе с тем в ряде случаев в правоприменительной практике возникают сложности при разграничении нормативных и ненормативных административно-правовых актов. В частности, имеются в виду случаи, когда в качестве нормативных правовых актов квалифицируются издаваемые органами местного самоуправления правовые акты, которыми утверждаются различные схемы, перечни объектов с конкретной адресной привязкой, например, схемы размещения нестационарных торговых объектов,
ЬДМ & ЬЕ^БЬДТЮМ • 07-2024
рекламных конструкций, мест сбора твердых бытовых отходов и т.п.2.
С нашей точки зрения, в подобных правовых актах отсутствуют нормы права, т.е. общеобязательные правила поведения. Сам по себе факт того, что они могут распространять свое действие на неопределенный круг лиц при отсутствии действующих в отношении этого круга лиц общих правил поведения, не свидетельствует о нормативно-правовой природе указанных актов. Соответственно, они должны признаваться ненормативными.
4. Анализируемый акт является актом применения норм не только административного, но иных отраслей права, в частности, гражданского, муниципального, финансового, экологического, жилищного, градостроительного, земельного и других, в конкретных возникающих в процессе правоприменительной деятельности административно-публично-властных субъектов фактических ситуациях и в отношении как индивидуально определенных физических лиц и (или) организаций, так и в отдельных случаях — в отношении неопределенного круга физических лиц и (или) организаций. Примером первого может служить распоряжение главы местной администрации о предоставлении в аренду земельного участка конкретному лицу, а примером второго — постановление главного государственного санитарного врача района о введении на территории района карантина.
5. Содержание ненормативного административно-правового акта образует принимаемое административно-властным субъектом односторонне властное решение, направленное на применение правовых норм в целях разрешения возникшей фактической ситуации и влекущее для участвующих в ней физических лиц и организа-
2 См. напр.: Определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 20.04.2017 № 37-КГ17-3 // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «Консультант Плюс» // URL: https://www.con-sultant.ru (Дата обращения: 03.05.2024); Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 23.10.2019 № 89-АПА19-2 //Документ опубликован не был. Доступ из СПС «Консультант Плюс» // URL: https:// www.consultant.ru (Дата обращения: 03.05.2024); Кассационное определение Верховного Суда РФ от 02.09.2021 № 66-КАД21-6-К8 // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «Консультант Плюс» // URL: https://www.consultant.ru (Дата обращения: 03.05.2024)
ций определенные юридически значимые последствия, которые могут выражаться:
1) в предоставлении субъективного права (специального правового статуса);
2) в изменении содержания имеющегося субъективного права (специального правового статуса);
3) в ограничении или прекращении имеющегося субъективного права (специального правового статуса);
4) в возложении юридической обязанности или отмене ранее возложенной юридической обязанности;
5) в применении мер административной или иной публично-правовой ответственности либо отмене таких мер.
В связи с этим не могут квалифицироваться в качестве ненормативных административно -правовых актов составляемые административно-властными субъектами различные процессуально-процедурные документы, не содержащие решений, непосредственно влекущих правовые последствия для участников соответствующих административных и административно-процессуальных отношений, например, такие, как акт контрольного (надзорного) мероприятия, протокол об административном правонарушении.
6. Ненормативные административно-правовые акты издаются (принимаются) административно-властными субъектами, как правило, по результатам разрешения отнесенных к их компетенции административных дел в рамках соответствующих административных производств, например, регистрационного, лицензионно-раз-решительного, контрольно-надзорного. При этом следует иметь в виду, что ненормативным административно-правовым актом может быть признан лишь итоговый правовой акт, вынесенный компетентным административно-властным субъектом по результатам разрешения им какого-либо административного дела и содержащий решение по материально-правовому (административному, финансовому, экологическому, земельному, гражданскому, жилищному и т.п.) существу данного дела. Принимаемые органом, должностным лицом в ходе разрешения административного дела процессуальные решения (например, определения), направленные на обеспечение движения данного дела, его полное, объективное и всестороннее рассмотрение, не являются ненормативными административно-правовыми актами.
На основании вышеизложенного можно прийти к заключительному выводу о том, что
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2024
ненормативный административно-правовой акт является по своему содержанию односторонне властным правоприменительным решением административно-властного субъекта, не содержащим норм права, действующим в отношении индивидуально определенных физического лица или организации либо в отношении неопределенного круга физических лиц и (или) организаций, влекущим для них юридически значимые последствия и облеченным в форму официального документа.
Такой акт следует отличать от нормативного административно-правового акта и от исходящих от административно-властных субъектов официальных документов, лишь фиксирующих определенные юридические факты или содержащих определенную информацию. Имеется необходимость закрепления в федеральном законодательстве понятий и отличительных признаков нормативного и ненормативного правовых актов.
Список источников
1. Гражданский кодекс РФ. Часть первая от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 11.03.2024) // http:// www.consultant.ru/
2. Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24.07.2002 № 95-ФЗ (ред. от 06.04.2024) // http://www.consultant.ru/
3. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28.06 2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» / / Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2022. № 9.
4. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12. 2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2019. № 2.
5. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 19.08. 2019 № 307-ЭС19-4440 по делу № А56-104785/2018 // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «Консультант Плюс» // URL: https://www.consultant.ru (Дата обращения: 03.05.2024)
6. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 21.08.2023 № Ф05-19161/23 по делу № А40-294649/2022 // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «Консультант Плюс» // URL: https://www.consultant.ru (Дата обращения: 03.05.2024)
7. Определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 20.04.2017 № 37-КГ17-3 // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «Консультант Плюс» // URL: https://www.consul-tant.ru (Дата обращения: 03.05.2024)
8. Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 23.10.2019 № 89-АПА19-2 // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «Консультант Плюс» URL: https:// www.consultant.ru (Дата обращения: 03.05.2024.
9. Кассационное определение Верховного Суда Российской Федерации от 02.09.2021 № 66-КАД21-6-К8 // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «Консультант Плюс» // URL: https://www.consultant.ru (Дата обращения: 03.05.2024)
10. Алексеев С.С. Общая теория права: Курс в 2-х т. Т. 2. М.: Юрид. лит., 1982. 360 с.
11. Кононов П.И. Актуальные проблемы административного права: Учебник. М.: КНОРУС, 2023. 314 с.
12. Малько A.B., Непомнящий В.Н., Панченко В.Ю. Теория государства и права: Учебник для бакалавриата. М.: Эксмо, 2020. 400 с.
13. Общая теория права: Учебник для юридических вузов / Под общ. ред. А.С. Пиголки-на. 2-е изд., испр. и доп. М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 1995. 384 с.
14. Общее административное право: Учебник: В 2-х ч. / Под ред. Ю.Н. Старилова; Воронежский гос. ун-т-2-е изд., пересмотр. и доп. Ч. 1. Воронеж: ИД ВГУ, 2016. 760 с.
15. Россинский Б.В. Административное право и административная ответственность: Курс лекций. 2-е изд., перераб. М.: Норма: ИНФРА-М, 2022. 352 с.
16. Ростова А.Г. Ненормативные правовые акты как основания возникновения, изменения и прекращения правоотношений: Дис. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2008. 209 с.
References
1. Civil Code of the Russian Federation. Part One of 30.11.1994 № 51-FZ (as amended on 11.03.2024) // http://www.consultant.ru/
LAW & LEGISLATION • 07-2024
2. Arbitration Procedural Code of the Russian Federation dated 24.07.2002 № 95-FZ (as amended on 06.04.2024) // http://www.consultant.ru/
3. Resolution of the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation dated 28.06.2022 № 21 «On certain issues of application by Courts of the provisions of Chapter 22 of the Code of Administrative Procedure of the Russian Federation and Chapter 24 of the Arbitration Procedural Code of the Russian Federation» // Bulletin of the Supreme Court of the Russian Federation. 2022. № 9.
4. Resolution of the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation № 50 dated December 25, 2018 «On the practice of consideration by courts of cases on challenging normative legal acts and acts containing clarifications of legislation and having normative properties» / / Bulletin of the Supreme Court of the Russian Federation. 2019. № 2.
5. Ruling of the Supreme Court of the Russian Federation dated 19.08.2019 № 307-ES19-4440 in case № A56-104785/2018 // The document was not published. Access from the SPS Consultant Plus // URL: https://www.consultant.ru (Accessed: 03.05.2024)
6. Resolution of the Arbitration Court of the Moscow District dated 21.08.2023 № F05-19161/23 in case № A40-294649/2022 // The document was not published. Access from the SPS Consultant Plus // URL:https://www.consultant.ru (Accessed: 03.05.2024)
7. The ruling of the Judicial Board for Administrative Cases of the Supreme Court of the Russian Federation dated 20.04.2017 № 37-KG17-3 // The document was not published. Access from the SPS Consultant Plus // URL:https://www.consultant.ru (Accessed: 03.05.2024)
8. Appeal ruling of the Judicial Board for Administrative Cases of the Supreme Court of the Russian Federation dated 23.10.2019 № 89-APA19-2 // The document has not been published. Access from the SPS Consultant Plus // URL: https://www. consultant.ru (Accessed: 03.05.2024)
9. Cassation ruling of the Supreme Court of the Russian Federation dated 02.09.2021 № 66-KAD21-6-K8 // The document was not published. Access from the SPS Consultant Plus // URL: https:// www.consultant.ru (Accessed: 03.05.2024)
10. Alekseev S.S. General theory of law: The course in 2 vols. Vol. 2. M.: Legal lit., 1982. 360 p.
11. Kononov P.I. Actual problems of administrative law: Textbook. M.: KNORUS, 2023. 314 p.
12. Malko A V., Nepomnyashchy V.N, Panchenko V.Yu. Theory of state and law: Textbook for undergraduate studies. M.: Eksmo, 2020. 400 p.
13. General theory of law: Textbook for law schools / Under the general editorship of A.S. Pi-golkin. 2nd ed., ispr. and add. M.: Publishing House of the Bauman Moscow State Technical University, 1995. 384 p.
14. General administrative law: Textbook: In 2 parts / Edited by Yu.N. Starilov; Voronezh State University. 2nd ed., revised and additional. Part 1. Voronezh: VSU Publishing House, 2016. 760 p.
15. Rossinsky B.V. Administrative law and administrative responsibility: Course of lectures. 2nd ed., reprint. M.: Norm: INFRA-M, 2022. 352 p.
16. Rostova A.G. Non-normative legal acts as grounds for the emergence, modification and termination of legal relations: Dis. ... cand. jurid. sciences'. Vladimir, 2008. 209 p.
Информация об авторе
Девятых Э.Б. — аспирант
Статья поступила в редакцию 09.05.2024; одобрена после рецензирования 08.06.2024; принята к публикации 14.06.2024.
Information about the author
Deviatyh E.B. — graduate student
The article was submitted 09.05.2024; approved after reviewing 08.06.2024; accepted for publication 14.06.2024.
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2024
