CC BY
604
Хахалева Елена Владимировна
доктор юридических наук,
председатель коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда
(тел.: +78612583249)_
Понятие индивидуального административного акта, особенности правового режима их издания
В статье рассматриваются понятие индивидуального административного акта, его отличие от нормативного административного акта и судебного правового акта; анализируются особенности правового режима издания индивидуального административного акта.
Ключевые слова: судебный контроль, нормативный административный акт, индивидуальный административный акт, судебный правовой акт, режим издания индивидуального административного акта.
E.V. Hahaleva, Doctorof Law, Chairman of the Board of Administrative Cases of the Krasnodar Regional Court, tel.: +78612583249.
The concept of an individual administrative act, the specifics of the legal regime of their publication
The article considers the concept of an individual administrative act, its differ from a normative administrative act and the judicial legal act; peculiarities of the legal status of the publication of an individual administrative act are analized.
Key words: judicial control, normative administrative act, individual administrative act, judicial-legal act, mode of publication of individual administrative act.
Индивидуальные административные акты, в отличие от нормативных административных актов, являются правоприменительными актами и по содержанию носят ярко выраженный правоприменительный и разовый характер. Данные акты можно назвать актами индивидуального правового регулирования или правоприменительными актами административных органов и их должностных лиц.
Основные признаки, характерные для нормативных административных актов, в актах индивидуального характера проявляются с точностью до наоборот, что позволяет определить данный акт как публичное одностороннее властное письменное волеизъявление административного органа, принятое в соответствии и на основании действующего закона, направленное на реализацию исполнительной власти, ее задач и функций, на достижение ее целей, характеризующееся персонифицированностью и являющееся основанием для возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений.
Индивидуальные административные акты можно классифицировать по нескольким основаниям. Следует отметить, что в специальной литературе учеными не часто проводится разграничение данных видов административных актов.
Так, И.М. Машаров подразделяет эти акты в зависимости от содержания и целей их принятия (распорядительные, удостоверительные, ограничительные, принудительные, защитные, арбитражные), от сферы распространения действия актов (внутреннего и внешнего действия), от официальной формы выражения (официальный документ, запись в каких-либо регистраци-онно-учетных или иных документах, устный акт) [1, с. 105-108].
С.Д. Хазанов разграничивает индивидуальные административные акты на итоговые, промежуточные и предварительные; на правонаде-ляющие и правообременяющие; на внутриорга-низационные акты и акты, обязательные для исполнения лица, организационно не подчиненного административному органу [2, с. 285]. К числу внешних актов относятся, например, постановления о назначении административных наказаний физическому или юридическому лицу. В группу внутриорганизационных актов можно включить приказ о назначении на должность государственной гражданской службы, об исполнении тех или иных полномочий внутриорга-низационного характера.
Подчеркнем, что в последнее время появились специальные исследования, посвященные индивидуальным административным актам, в которых изложена их авторская дифференциация. Так, А.Н. Гвоздева подразделяет такие акты в зависимости от их официально-
196
документального выражения на официальные документы, наименование и требования к которым установлены законодательством (указы, распоряжения и т.д.) и не установлены (извещение и т.д.); официальные записи в учетно-регистрационных документах (в государственных реестрах) и распорядительного характера (резолюции); официальные штампы [3, с. 9].
Каждая из перечисленных выше классификаций по-разному охватывает весь комплекс индивидуальных административных актов. Нам представляется более правильной и приемлемой с точки зрения отражения сути предмета судебного контроля дифференциация таких актов на индивидуальные административные акты позитивного и негативного, т.е. юрисдик-ционного характера, позволяющая в полном объеме представить весь богатый спектр предмета судебного контроля за принятием и исполнением индивидуальных административных актов.
Различие заключается в содержании и целях деятельности административных органов. Так, к числу позитивных индивидуальных административных актов следует отнести как приказ о назначении на государственную должность, акт государственной регистрации права, решение об аккредитации и т.д. Индивидуальными административными актами негативного характера, т.е. юрисдикционными, признаются постановления о привлечении к дисциплинарной или административной ответственности, решение о приостановлении действия лицензии и т.д.
Обратим внимание на то, что ученые выделяют еще один вид административных актов. Речь идет о смешанных административных актах, которые содержат в себе как нормы права, так и индивидуальные предписания. Это значит, что в одной из частей административный акт является нормативным, в другой -индивидуальным. А.В. Мицкевич выделяет еще одну часть такого акта - надзорную [4, с. 28]. Однако нам представляется, что надзорную часть административного акта следует рассматривать как разновидность индивидуальной его части, поскольку надзор характеризуется как правоприменительная деятельность. В ходе надзорных мероприятий выдаются соответствующие правоприменительные акты (предписания, предостережения, представления и т.д.), которые по признакам отвечают индивидуальным административным актам: они персонифицированы и являются основанием для возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений (в частности, административно-деликтных отношений).
Вместе с тем, авторы подготовленной Концепции системы классификации правовых актов Рф фактически отрицают наличие смешанных актов управления, выделяя только норма-
тивные правовые и индивидуально-правовые акты, включая административные акты (п. 4.1.1). На наш взгляд, деление административных актов на нормативные, индивидуальные и смешанные вполне обоснованно отражает их содержательную характеристику. Конструкция «смешанные административные акты» отражает все особенности их содержания, состоящие в противоречивом единстве нормативных и индивидуальных административных актов. Такие акты действительно имеют место, их невозможно безоговорочно отнести ни к нормативным, ни к индивидуальным административным актам.
В то же время для целей эффективного судебного контроля за принятием и исполнением административных актов нет никакой необходимости выделять в самостоятельную группу смешанные административные акты. Осуществляя контроль, суд общей юрисдикции оценивает правомерность конкретного административного акта. Если оценивается определенное положение, содержащееся в таком акте, то, прежде всего, обращается внимание на юридическое свойство оспариваемого положения: если оно носит нормативный характер, то судом осуществляется нормоконтроль; если же оспариваемое положение административного акта индивидуально, то суд оценивает его правомерность. Таким образом, разграничение административных актов на нормативные, индивидуальные и смешанные имеет исключительно теоретическое значение, в то время как данное разделение может отрицательно повлиять на эффективность судебного контроля.
Заметим, что в литературе находит свое выражение еще одна классификация административных актов по юридическим свойствам: нормативные и ненормативные [5, с. 375]. Как отмечает А.В. Мицкевич, разграничение правовых актов на нормативные и ненормативные выражает разные формы и методы государственного руководства [4, с. 14]. Насколько же объективно такое разграничение актов?
И если дефиниция «нормативные административные акты» применительно к этой классификации нами уже рассмотрена, то понятие «ненормативные административные акты» представляет интерес. Дело в том, что в гл. 25 ГПК РФ, регламентирующей предмет судебного контроля, закрепляется производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Одновременно заметим, что в гл. 23-24 АПК РФ предусматривается рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов
197
местного самоуправления, иных органов, должностных лиц. Простое сопоставление названий двух глав позволяет определить, что законодатель отделяет ненормативные правовые акты от решений и действий (бездействия) органов. Насколько это обоснованно?
Прежде всего, заметим, что в целом решения органов государственной власти - это общий итог их деятельности. По ранее действовавшему законодательству решениями обозначались акты всех органов государственной власти, в связи с чем акты управления как определялись, так до сих пор и определяются через родовое понятие «решение» («управленческое решение») [5, с. 365; 6, с. 149; 7, с. 286; 8, с. 14].
Согласно толковому словарю слово «решение» имеет несколько значений. Это, во-первых, заключение, вывод из чего-нибудь, избранный путь действий после обдумывания, обсуждения какого-нибудь вопроса; во-вторых, ответ к задаче; в-третьих, постановление, приговор, определение [9, с. 690]. Соответственно решение административных органов - это результат реализации ими функций исполнительной власти, это обобщающее всю их деятельность итоговое решение. В свою очередь, решения административных органов могут иметь как нормативный, так и индивидуальный характер. Другими словами, с точки зрения русского языка термином «решение» можно обозначить нормативный или индивидуальный административный акт.
Обратимся к понятию «решение», выработанному судебной практикой. Так, в соответствии с п. 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» к решениям административных органов относятся акты административных органов, их должностных лиц, государственных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций [10]. Далее в постановлении Пленума расшифровывается термин «незаконное решение» - это незаконный ненормативный правовой акт, незаконное решение о возложении на заявителя обязанности или решение о привлечении заявителя к ответственности [10].
Несложный анализ приведенного определения и примеров к нему позволяет предположить, что судебная практика понимает под термином «решение» именно административные акты индивидуального характера, например
ненормативный правовой акт или решение о привлечении заявителя к ответственности.
В то же время незаконное решение о возложении на заявителя обязанности может быть не только индивидуализировано (в адрес заявителя может быть вынесен незаконный приказ, которым на него возлагается какая-либо обязанность), но и носить нормативный характер, поскольку на заявителя наряду с остальными гражданами может быть незаконно возложена обязанность нормативным административным актом.
Безусловно, отграничение законодателем дел об оспаривании нормативных правовых актов и дел об оспаривании решений органов государственной власти оказывает непосредственное влияние на смысл термина «решение», который предполагает элемент индивидуального подхода.
Таким образом, предмет судебного контроля за деятельностью административных органов, закрепленный в ст. 245 ГПК РФ, целесообразно отразить в иной редакции: «оспаривание нормативных административных актов полностью или в части; оспаривание индивидуальных административных актов; оспаривание действий (бездействия) административных органов и их должностных лиц, а также лиц, которым делегированы властные полномочия».
Здесь, несколько отвлекаясь от логики изложения, обратим внимание на дифференциацию актов управления, предложенную зарубежными учеными. Ю.Н. Старилов указывает, что французские ученые к числу административных актов относят как нормативные, так и индивидуальные акты управления, в то время как германские ученые - только нормативные акты, отграничивая их от индивидуальных актов (административные акты) [11, с. 244-245].
Вероятно, такое представление об административных актах в рассуждениях германских ученых имеет определенную долю обоснованности. Ими в качестве административных актов не признаются индивидуальные акты, поскольку понятие «административные акты» терминологически связано с установлением норм права, но никак не с правоприменением.
Если переложить данную классификацию на российское законодательство, отрицающее судебный прецедент как источник права, то выглядит вполне логичным вычленение судебных постановлений о назначении административных наказаний, а также судебных решений, вынесенных в процессе осуществления контроля за управленческими действиями (бездействием) административных органов, из числа административных актов по причине отсутствия в этих актах норм права. Согласно этим рассуждениям данные судебные акты необходимо
198
отнести исключительно к индивидуальным административным актам.
Между тем, обратим внимание на одну особенность, характерную для судебных актов, выносимых в порядке производства по делам об административных правонарушениях. Рассматривая отличие административных актов от судебных актов, мы утверждали, что не представляется правильным вообще относить судебные постановления о привлечении к административной ответственности к административным актам, поскольку судебные акты о привлечении к административной ответственности хотя и имеют двойную правовую природу, указывающую на их управленческое содержание, но, прежде всего, они являются судебными актами по форме.
Одновременно отметим, что судебные решения, принятые в процессе судебного контроля за постановлениями об административных наказаниях, вынесенными должностными лицами административных органов, аналогично являются судебными актами, но направленными исключительно на осуществление правозащит-
1. Машаров И.М. Административно-публичная деятельность в России. Проблемы правового регулирования. М., 2009.
2. Хазанов С.Д. Кодекс административного судопроизводства: концепция и юридический инструментарий // Теория и практика административного права и процесса: материалы Всерос. науч.-практ. конф., посвященной памяти профессора В.Д. Сорокина (пос. Небуг, 13-14 окт. 2006 г.) / отв. ред. В. В. Денисенко, А. Г. Эртель. Краснодар, 2006.
3. Гвоздева А.Н. Индивидуальные административно-правовые акты: дис. ... канд. юрид. наук. Киров, 2009.
4. Мицкевич А. В. Акты высших органов советского государства. М., 1967.
5. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Стари-лов Ю.Н. Административное право: учеб. 3-е изд., пересмотр. и доп. М., 2008.
6. Советское административное право. М., 1981.
7. Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право: учеб. 2-е изд., пересмотр. и доп. М., 2009.
8. Бабаев С.Н. Прокурорский надзор как способ обеспечения законности правовых актов управления: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2003.
9. Ушаков Д.Н. Большой толковый словарь русского языка. М., 2008.
10. Бюл. Верховного Суда РФ. 2009. № 4.
11. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: в 3 т. М., 2002. Т. 2.
ной функции судебной власти. Соответственно они также не могут быть признаны индивидуальными административными актами.
Значит, судебные акты, вынесенные в процессе осуществления контроля за управленческими действиями (бездействием) административных органов, неверно было бы относить ни к индивидуальным административным актам, ни тем более к административным актам (в смысле положений германского законодательства). Дело в том, что российский законодатель, определяя нормативные или индивидуальные административные акты как правовые, указывает не на присутствие в этих актах норм права, а на наличие юридических последствий, которые наступают с момента принятия этих актов. Учитывая наличие таких последствий, правильнее называть все судебные акты и, в частности, судебные акты, вынесенные в процессе осуществления контроля за управленческими действиями (бездействием) административных органов, судебными правовыми актами.
1. Masharov I.M. Administrative and public activity in Russia. Problems of legal regulation. M., 2009.
2. Hazanov S.D. Code of administrative procedure: concept and legal instruments // Theory and practice of administrative law and process: proc. of scie.-pract. conf. dedicated to the memory of Professor V.D. Sorokin (vill. Nebug, Oct. 13-14, 2006) / ed. by V.V. Denisenko, A.G. Ertel. Krasnodar, 2006.
3. Gvozdeva A.N. Individual administrative-legal acts: diss. ... Master of Law. Kirov, 2009.
4. Mitskevich A.V. The acts of the Supreme bodies of the Soviet state. M., 1967.
5. Bahrah D.N., Rossinskiy B.V., Starilov Yu.N. Administrative law: textbook. 3 ed., rev. and enl. M., 2008.
6. The Soviet administrative law. M., 1981.
7. Popov L.L., Migachev Yu.I., Tihomirov S.V. Administrative Law: manual second ed., rev. and enl. M., 2009.
8. Babaev S.N. Public prosecutor's supervision as way of law enforcement of legal acts of management: auth. abstr. ... Master of Law. Voronezh, 2003.
9. Ushakov D.N. Explanatory dictionary of Russian language. M., 2008.
10. Bull. of the Supreme Court of the Russian Federation. 2009. № 4.
11. Starilov Yu.N. The General administrative law: in 3 vol. M., 2002. Vol. 2.
1SS
