CC BY
476
Банковское дело
УДК 336.71
к вопросу о понятии банковского надзора
Б. Х. АЛИЕВ, доктор экономических наук, заведующий кафедрой налогов и денежного обращения E-mail: fef2004@yandex. ru
Д. А. РАБАДАНОВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и страхования E-mail: salyhat1@rambler. ru
Е. С. Багрова, соискатель кафедры налогов и денежного обращения E-mail: salyhat1@rambler. ru Дагестанский государственный университет
В статье рассматриваются различные подходы к пониманию банковского надзора современными учеными и практиками. Отмечаются сходства и различия в толковании банковского надзора. На основе анализа дефиниций понятия «банковский надзор» авторами приводится собственное определение банковского надзора.
Ключевые слова: банковский надзор, контроль, регулирование, наблюдение, мониторинг.
Банковская система в любой стране является важнейшей составной частью экономики. Банки, управляя денежными потоками, влияют на скорость их оборота, на перераспределение денежного капитала между субъектами экономических отношений. Вместе с тем и экономическая среда, в которой работают банки, оказывает заметное влияние на процессы преобразования в банковской системе. Как показывает исторический опыт, поворотными пунктами трансформации банковской деятельности стали финансовые кризисы [29].
Кризисные явления на мировых финансовых рынках придали особую остроту дискуссиям о совершенствовании банковского надзора за деятельностью кредитных организаций [26].
В современных условиях банковский надзор в масштабе мировой экономики представляет собой наиболее развитую область надзора за деятельностью финансовых институтов.
Данная особенность обусловлена первостепенным значением стабильности именно банковского сектора для общей финансовой и социально-экономической стабильности. В свою очередь указанное значение является производным от ключевой роли банковской системы в ведении текущих (расчетных и т. п.) счетов экономических контрагентов и осуществлении денежных расчетов. Незначительная заминка в проведении расчетов приводит к самым негативным последствиям для всей денежной системы и экономики страны. Другой причиной повышенного внимания к банковскому сектору
является традиционное хранение небольших накоплений и сбережений (в основном населением) на банковских вкладах. При этом мелкие вкладчики в общей массе являются наименее просвещенными, а потому и наименее защищенными участниками экономических процессов. Поэтому защита их интересов является важной социально-экономической миссией государства [27].
Банковский надзор выступает наиболее существенным элементом всей совокупности надзорных функций, выполняемых Банком России [27].
В современных условиях надзор за деятельностью банков осуществляется на основании двух федеральных законов: О Центральном банке Российской Федерации (Банке России): Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ (далее - Закон № 86-ФЗ); О банках и банковской деятельности: Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 (далее - Закон № 395-1), а также на основе многочисленных нормативных актов, издаваемых Банком России в соответствии с действующим законодательством.
Банк России, являясь органом банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций, постоянно следит за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, нормативных актов, в частности установленных обязательных нормативов. Главная цель банковского регулирования и надзора - это поддержание стабильности банковской системы, зашита интересов вкладчиков и кредиторов. Для осуществления своих надзорных функций Банк России имеет право запрашивать и получать у кредитных организаций необходимую информацию об их деятельности, требовать разъяснений по полученной информации. Он устанавливает обязательные для кредитных организаций правила проведения банковских операций, ведения бухгалтерского учета, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности. Банк России также вправе в соответствии с федеральными законами предъявлять квалификационные требования к руководителям исполнительных органов, а также к главному бухгалтеру кредитной организации. Банк России регистрирует кредитные организации в Книге государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций и отзывает их [18].
Из перечисленного ранее следует, что Банк России в соответствии с законодательством имеет большие полномочия по осуществлению надзора
за деятельностью кредитных организаций. Вместе с тем ни в Законе № 86-ФЗ), ни в Законе № 395-1 нет определения банковского надзора, а в качестве синонима используется термин «надзор за деятельностью кредитных организаций» [19].
Обращение к понятию «банковский надзор» (или надзор за деятельностью кредитных организаций) можно также найти в инструкциях Банка России от 25.08.2003 № 105-И «О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка РФ», от 01.12.2003 № 108-И «Об организации инспекционной деятельности Центрального банка РФ», от 31.03.1997 № 59 «О применении к кредитным организациям мер воздействия» и др.
Как видно, в банковском законодательстве четко прописаны надзорные функции Банка России, но не дано правового определения банковского надзора. Неоднозначно к термину «банковский надзор» подходят ученые и практики. В этой связи для анализа и обобщения различных подходов к пониманию сущности банковского надзора обратимся к исследованию собственно понятия «надзор».
В словаре русского языка С. И. Ожегова дается следующее определение надзора: надзор (см. надзирать) - 1) наблюдать с целью присмотра, проверки; 2) группа лиц, орган для наблюдения за чем-нибудь, кем-нибудь [22]. Близко к данному определению и толкование надзора в словаре В. И. Даля, где надзор рассматривается в понимании надзирать и надозреть над чем, за чем, иметь надзор, присмотр; насматривать, наблюдать, наглядывать [12].
В современном экономическом словаре надзор рассматривается как разновидность контроля, в котором преобладают наблюдательные функции. Различают авторский, банковский, государственный, технический надзор [23]. Новый экономический словарь А. Н. Азрилияна толкует надзор как орган по наблюдению за чем-либо; наблюдение в целях проверки, разновидность контроля [18].
Из приведенных определений становится понятным, что современная интерпретация надзора несколько отличается от более ранней трактовки. В первом случае речь идет о процессе наблюдения, а во втором - о процессе наблюдения как разновидности контроля. Следовательно, в современном понимании между надзором и контролем можно поставить знак равенства.
По энциклопедическому словарю, надзор - одна из форм деятельности различных государственных
органов по обеспечению законности [7]. Такое же определение дается и в юридическом словаре [9]. Следовательно, с правовой точки зрения ключевым с позиции понимания сущности надзора является принцип законности.
В финансовой науке под надзором понимается система периодических контрольных действий по наблюдению за установленными в той или иной сфере деятельности условиями ее осуществления [32]. При этом в учебнике «Финансы» под редакцией А. Г. Грязновой надзор выступает как один из методов финансового контроля. По мнению В. В. Иванова, надзор также является методом (способом, приемом) осуществления финансового контроля и представляет собой контроль за осуществлением финансовых операций в целях их приведения в соответствие с нормами и требованиями, предъявляемыми действующим законодательством [33].
Таким образом, если контроль в широком понимании - это составная часть управления экономическими объектами и процессами, включающая наблюдение за объектом в целях проверки соответствия наблюдаемого состояния объекта желаемому и необходимому состоянию, предусмотренному законами, другими нормативными актами, а также программами, планами, договорами [1], то надзор, на взгляд авторов (обобщая ранее перечисленные подходы к трактовке этого понятия), представляет собой разновидность контрольных действий по периодическому наблюдению за состоянием проверяемого объекта в целях его соответствия пруденциальным (разумным) нормам деятельности.
В современной системе управления понятие «надзор» может быть применимо к различным видам деятельности. Банковская деятельность, являясь разновидностью экономической деятельности, направленной на получение прибыли, и обеспечивая движение денег, предоставление кредитов, перемещение товарных масс и капиталов (в целом прерраспределяя денежные средства и материальные ценности между экономическими субъектами) создает необходимые предпосылки для расширения и ускорения процессов производства и обращения [21]. Таким образом, от результатов деятельности банков зависит социально-экономическое развитие страны. Поэтому такая важная сфера экономических отношений, как банковская, в силу объективных причин должна находиться под пристальным вниманием со стороны органов надзора в целях обеспечения ее устойчивости и защиты интересов кредиторов и вкладчиков.
Как было отмечено ранее, в современных условиях в законодательстве не прописано определение «банковский надзор». Вместе с тем этот термин активно используется в законах, нормативно-правовых актах, научной, учебной литературе, учеными и практиками. Толкование банковского надзора ввиду отсутствия его четкого определения в законодательстве имеет различную интерпретацию.
Например, в англо-русском экономическом словаре под банковским надзором понимается система мер государственного регулирования банковской деятельности, призванная обеспечить интересы вкладчиков и клиентов, стабильность финансовой системы, пресечь злоупотребления; осуществляется центральным банком или специальным органом надзора [3]. Близки к такому толкованию банковского надзора следующие определения:
1) банковский надзор - это комплекс мер по обеспечению режима законности в деятельности банков [21];
2) банковский надзор (регулирование) представляет собой комплекс взаимосвязанных мер, направленных на поддержание стабильности и устойчивости национальной банковской системы, обеспечение эффективного управления денежного рынка, платежной системы [5];
3) банковское регулирование, надзор и контроль -это система мер, посредством которых государство через центральный банк и его подразделения на местах обеспечивает стабильное и безопасное функционирование банков, предотвращает дестабилизирующие процессы в банковском секторе [14];
4) надзор за деятельностью банков - комплекс мероприятий, который направлен на обеспечение регулярного наблюдения и периодических проверок финансово-хозяйственной деятельности и организации работы в банке и его учреждениях. Осуществляется в следующих формах: межгосударственный, государственный, аудиторский и учредительский надзор. Государственный включает внутриведомственный надзор (со стороны центрального банка и министерства финансов), который направлен на обеспечение стабильности, надежности и законности действий банков; межведомственный контроль осуществляется за счет объединения усилий ряда заинтересованных министерств и ведомств [8];
5) банковский надзор представляет собой совокупность действий, осуществляемых органом
банковского надзора в рамках установленной компетенции и, как правило, в соответствии с открытыми (официально опубликованными) процедурными нормами в целях обеспечения стабильности функционирования банковской системы и защиты интересов ее кредиторов, а также клиентов [27].
Несколько иная точка зрения изложена в учебнике «Банковское право РФ» под редакцией Г. А. Тосуняна, где банковский надзор - это «государственная функция, возложенная на Банк России непосредственно» [4]. Близко к данному определению понимание банковского надзора Д. Г. Алексеевой, С. В. Пыхтиным, Е. Г. Хоменко. По их мнению, «банковский надзор - это постоянно осуществляемая деятельность Банка России по проверке исполнения кредитными организациями и банковскими группами требований федеральных актов, регулирующих банковскую деятельность, нормативных актов Банка России, выполнения ими обязательных экономических нормативов и резервных требований, а также требований по ведению бухгалтерского учета и предоставлению отчетности» [2].
Существует группа ученых, связывающих понятие «банковский надзор» с банковским контролем. Так, по мнению А. М. Тавасиева, банковский надзор - это «процесс внешнего контроля, т. е. отслеживания, наблюдения (мониторинга), проверок и анализа всех параметров деятельности банка, существенных с точки зрения надзорного органа, включая характеристики как самой указанной деятельности, так и ее результаов в целях контроля за соблюдением банком и его сотрудниками норм законодательства, правил, устанавливаемых Банком России, и внутренних документов самого поднадзорного банка» [31].
В большом экономическом словаре А. Б. Борисова [10] и в новом экономическом словаре А. Н. Азрилияна [18] под банковским надзором понимается контроль за деятельностью банков со стороны центральных банков. Современный экономический словарь Б. А. Райзберга, Л. Ш. Лозовского, Е. Б. Ста-родубцевой рассматривает банковский надзор как «разновидность контроля, в котором преобладают наблюдательные функции. Различают авторский, банковский, государственный надзор» [24].
Ряд авторов ключевым в понимании сущности банковского надзора видят процесс наблюдения. Так, по мнению А. Г. Братко, банковский надзор -это «наблюдение Банка России за исполнением и
соблюдением кредитными организациями законодательства, регулирующего банковскую деятельность, установленных им нормативных актов, в том числе финансовых нормативов и правил бухгалтерского учета и отчетности» [11]. По мнению С. Р. Моисеева, банковский надзор - это «наблюдение за банками, контроль за адекватным выполнением ими уставов, инструкций и регулирующих норм» [17].
Наконец, есть и такой взгляд на определение банковского надзора, в основу которого положен собственно термин «надзор». Например, по мнению Е. Б. Стародубцевой, банковский надзор - это «надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп со стороны Банка России» [30]. В юридическом словаре М. В. Максимова под банковским надзором понимается надзор в банковской сфере, организация которого основывается на национальной законодательной базе и рекомендациях международных банковских комитетов [15]. В учебнике «Деньги, кредит, банки» под редакцией О. И. Лаврушина банковский надзор рассматривается как один из видов надзора, который проводится в 3 этапа:
1) лицензирование, т. е. выдача специального разрешения на открытие банка;
2) дистанционный надзор, т. е. проверка отчетности, предоставляемой банком в надзорный орган;
3) инспектирование на местах, т. е. ревизия достоверности передаваемой надзорным органам информации [13].
Несмотря на разнообразие приводимых дефиниций понятия «банковский надзор», их сопоставление свидетельствует о том, что все они принципиально друг от друга не отличаются. Однако в качестве концептуальных положений можно привести следующие различия в толковании этого понятия, в котором банковский надзор может:
- выступаеть как комплекс, система, совокупность мер (мероприятий);
- являться функцией Банка России;
- пониматься в качестве контроля;
- рассматриваться как процесс наблюдения;
- являться разновидностью надзора.
Таким образом, ученые и практики достаточно дифференцированно подходят в своей основе к определению банковского надзора. В первом из рассматриваемых вариантов толкование банковского надзора, на взгляд авторов, очень близко к пониманию сущности банковского регулирования.
Так, по мнению О. И. Лаврушина, под банковским регулированием понимается комплекс административных и экономических мер по организации и обеспечению стабильности и надежности работы банков, защите интересов вкладчиков и кредиторов исходя из целей и задач денежно-кредитной политики [21]. В понимании Г. А. Тосуняна, банковское регулирование - это «направления прямого и косвенного (опосредованного) регулирующего воздействия со стороны государства и негосударственных организаций на банковскую систему и банковскую деятельность в Российской Федерации» [4].
По мнению авторов, понятие «банковское регулирование» шире понятия «банковский надзор» (хотя в отдельных трактовках они используются как синонимы [5, 14]), который выступает одним из инструментов прямого регулирования банковской деятельности со стороны Банка России. В этой связи авторы согласны с точкой зрения, нашедшей отражение в новом экономическом словаре под редакцией А. Н. Азрилияна. В нем сказано, что «банковское регулирование предполагает активное, упорядочивающее воздействие на деятельность кредитных организаций с помощью различного рода инструментов и методов», тогда как банковский надзор направлен на «соблюдение кредитными организациями требований закона и установленных Банком России нормативов». Следовательно, банковский надзор носит подчиненный характер по отношению к банковскому регулированию, но при этом цель у них общая - «поддержание стабильности банковской системы, защита интересов вкладчиков и кредиторов» [18].
Толкование банковского надзора как функции Банка России, на взгляд авторов, не раскрывает в полной мере содержания банковского надзора. Во-первых, Банк России в соответствии с Законом № 86-ФЗ выполняет множество функциональных обязанностей, а не только осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп. Во-вторых, такое определение банковского надзора, на взгляд авторов, не раскрывает его экономического предназначения, цели, которую он преследует.
Нельзя согласиться и с такой точкой зрения, когда банковский надзор и контроль используют как тождественные понятия. На взгляд авторов, банковский надзор и контроль имеют собственное содержание и значение. В этой связи авторы согласны с позицией Я. А. Гейвандова, который трактует
банковский контроль шире понятия «банковский надзор». По его мнению, банковский контроль в отличие от надзора, во-первых, предполагает наличие отношений подчиненности между Банком России и кредитными организациями, т. е. возможность вмешательства в оперативную деятельность кредитной организации; во-вторых, предполагает оценку деятельности банка не только с точки зрения ее законности, но и целесообразности [4]. В банковском законодательстве установлен прямой запрет на вмешательство со стороны Банка России в оперативную деятельность кредитных организаций, а также принуждение кредитных организаций к осуществлению действий, не предусмотренных их учредительными документами [20]. Поэтому вполне обосновано, что банковский контроль может быть не только государственным, но и негосударственным, тогда как банковский надзор носит исключительно государственный характер.
Следовательно, по мнению Я. А. Гейвандова, Банк России выполняет не контрольные, а надзорные полномочия. При этом контрольная деятельность Банка России проявляется по результатам надзора в качестве санкций за допущенные кредитной организацией банковские правонарушения. В этом случае Банк России может осуществлять вмешательство в оперативную деятельность коммерческого банка с помощью применения мер принудительного характера, например при неисполнении предписаний Банка России (Банк России может назначать временную администрацию по управлению кредитной организацией).
О негосударственном характере проявления банковского контроля также свидетельствуют определения, данные А. Б. Борисовым [10], Б. А. Райзбергом [6], Л. И. Абалкиным [1] и др., рассматривающих его сущность с двух позиций:
- контроль банка за целевым использованием выданных кредитов либо за расходованием средств неплатежеспособного должника до признания его банкротом;
- контроль со стороны центрального банка за деятельностью коммерческих банков. Кроме того, для обеспечения стабильности
банковской системы, защиты прав, интересов вкладчиков и кредиторов банков в соответствии с Законом № 395-1 кредитные организации обязаны организовывать внутренний контроль [20].
Наконец, формой проявления негосударственного банковского контроля выступает банковский
аудит, в процессе проведения которого в отличие от банковского надзора деятельность кредитной организации оценивается не только с точки зрения законности, но и с позиции целесообразности.
Понимание банковского надзора с позиции процесса наблюдения, на взгляд авторов, наиболее оправдано, поскольку, как было отмечено ранее, собственно термин «надзор» авторами рассматривался как разновидность контрольных действий по периодическому наблюдению за состоянием проверяемого объекта. Вместе с тем не следует подменять понятие «надзор» мониторингом, поскольку достаточно часто в качестве термина «наблюдение» используется термин «мониторинг».
Так, в финансовой науке под мониторингом понимается система постоянно совершаемых контрольных действий и операций по наблюдению в целяхю определения текущих изменений в деятельности хозяйствующего субъекта [32]. По мнению В. В. Ковалева, мониторинг (наблюдение) - это «постоянный контроль за использованием финансовых ресурсов субъекта контроля и его финансовым состоянием» [33]. В современном экономическом словаре мониторинг рассматривается как непрерывное наблюдение за экономическими объектами, как анализ их деятельности, как составная часть управления [25].
Из приведенных определений становится понятно, что в отличие от надзора мониторинг, во-первых, представляет собой непрерывный процесс наблюдения за состоянием субъекта контроля, во-вторых, его контрольные действия направлены на определение состояния субъекта контроля только с точки зрения целесообразности. Следовательно, по мнению авторов, термины «надзор» и «мониторинг» различаются как по процедурным нормам, так и назначению.
Таким образом, проведенный анализ различных научных подходов к определению банковского надзора показал, что при всей обоснованности одних трактовок и спорности других, на взгляд авторов, ни в одной из них не нашли отражения концептуальные изменения, произошедшие в практике надзорной деятельности, касающиеся перехода от формальных процедур к содержательной оценке ситуации в кредитных организациях.
Произошедший финансовый кризис выявил несколько концептуальных и взаимосвязанных проблем в банковской сфере, которые носят системный характер. Одна из них касается сложившейся методологии банковского надзора, которая в совре-
менных условиях не в полной мере обеспечивает пруденциальную составляющую надзора. Применение в банковском надзоре преимущественно формализованных и стандартизированных методик и обусловило эту проблему [16].
В рамках новой стратегии развития банковского сектора РФ и совершенствования банковского надзора Банком России все активнее внедряются содержательные подходы в оценке деятельности кредитных организаций, основанные на мотивированном (профессиональном) суждении лиц, осуществляющих надзор в банковской сфере.
Мотивированное суждение - это профессиональная оценка объективных экономических фактов, которая должна присутствовать в работе регулирующего органа, оценивающего деятельность кредитных организаций. По мере развития банковского надзора формальная сторона вопроса все больше уступает место качественному суждению и поэтому у сотрудников Банка России должно быть право перепроверять решения менеджмента и высказывать свое мотивированное суждение [28].
Учитывая сказанное, приведем собственное определение банковского надзора. На взгляд авторов, под банковским надзором следует понимать разновидность контрольных действий, осуществляемых органом банковского надзора, по периодическому наблюдению за финансовым состоянием кредитной организации, и его оценки на основе мотивированного (профессионального) суждения в целях соответствия пруденциальным (разумным) нормам деятельности.
Список литературы
1. Абалкин Л. И., Шамхалов Ф. И. Экономическая энциклопедия. М.: Экономика, 1999.
2. Алексеева Д. Г., Пыхтин С. В., Хоменко Е. Г. Банковское право: учебник. М., 2003.
3. Англо-русский экономический словарь. URL: http://economy_en_ru. academic. ru/6149/bank_ supervision.
4. Банковское право Российской Федерации: учебник / под ред. Г. А. Тосуняна. М.: Юристъ, 2001. Т. 1.
5. Белоглазова Г. М. Банковское дело. М.: Юрайт, 2011.
6. Благодатин А., Лозовский Л., Райзберг Б. Финансовый словарь. М.: Инфра-М, 2008.
7. Большой энциклопедический словарь / под ред. А. М. Прохорова. М.: Научное издательство Большая Российская энциклопедия, 1997.
8. Большой экономический словарь / под ред. А. Н. Азрилияна. М.: Институт новой экономики, 2004.
9. Большой юридический словарь / под ред. А. Я. Сухарева. М.: Инфра-М, 2007.
10. Борисов А. Б. Большой экономический словарь. М.: Книжный мир, 2007.
11. Братко А. Г. Банковское право. Теория и практика: учеб. пособ. М.: Приор, 2001.
12. Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка Владимира Даля. URL: http://slovari. yandex. ru.
13. Деньги, кредит, банки / под ред. О. И. Лав-рушина. М.: КноРус, 2006.
14. Ильясов С. М. Денежно-кредитный механизм развития региона. М.: Финансы и статистика, 2005.
15. МаксимовМ.В. Юридический словарь. М.: Мир, 2000.
16. Месробян А. Л. и др. Концепция модульного банковского надзора в посткризисный период // Банковское дело. 2010. № 6.
17. Моисеев С. Р. Денежно-кредитный энциклопедический словарь. М.: Дело и сервис, 2006.
18. Новый экономический словарь / под ред. А. Н. Азрилияна. М.: Институт новой экономики, 2011.
19. О Центральном банке РФ (Банке России): Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ (ред. от 03.11.2010).
20. О банках и банковской деятельности: Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 (ред. от 15.02.2010).
21. Основы банковского дела / под ред. О. И. Лаврушина. М.: КноРус, 2009.
22. Ожегов С. И. Словарь русского языка. М.: Рус. яз., 1987.
23. РайзбергБ. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. М.: Инфра-М, 2006.
24. Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. М.: Инфра-М, 2002.
25. Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. М.: Инфра-М, 1997.
26. Семкина Н. Н., Чугунов А. В. О необходимости и путях повышения эффективности контактного надзора за деятельностью коммерческих банков // Финансы и кредит. 2010. № 43 (427).
27. Симановский А. Ю. Надзорные и контрольные функции Банка России: краткий экскурс // Деньги и кредит. 2001. № 5.
28. Солодков В. М. Инспекторы нового поколения // Банковское дело. 2008. № 4.
29. Софронова В. В. Банковская система после кризиса // Финансы и кредит. 2011. № 9 (441) .
30. Стародубцева Е. Б. Организация банковского дела. М. : Инфра-М, 2007.
31. Тавасиев А. М. Банковское дело: управление кредитной организацией. М. , 2009.
32. Финансы / под ред. А. Г. Грязновой. М. : Финансы и статистика, 2004.
33. Финансы / под ред. В. В. Ковалева. М. : Проспект, 2001.
«Поддерживай рекламу, и реклама поддержит тебя»
Томас Роберт Дьюар
РЕКЛАМНЫЙ БЛОК ТАКОГО РАЗМЕРА ОБОЙДЁТСЯ ВАМ ВСЕГО В 2 950 РУБ.
Тел./факс: (495) 721-8575, e-mail: post@fin-izdat.ru
■1
