CC BY
223
♦--------------------------------------------------------------------------------♦
удк 336.221 Юрий Владимирович Лапин,
аспирант кафедры финансов,
[email protected] СГСЭУ
К ВОПРОСУ о понимании сущности ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ
В статье раскрывается сущность государственной налоговой политики. Проводится анализ основных категорий, присущих государственной налоговой политики. Рассматриваются точки зрения ведущих отечественных ученых на понятие государственной налоговой политики. Под термином «налоговая политика» предлагается понимать часть социально-экономической политики государства, направленной на формирование налоговой системы государства, которая будет способствовать гармонизации экономических интересов государства и налогоплательщиков, обеспечивая социально-экономической прогресс общества. Представлен авторский взгляд на цели и функции, осуществляемые государственной налоговой политикой на современном этапе модернизации экономики и общества. По мнению автора, к основополагающим функциям государственной налоговой политики следует отнести фискальную, регулирующую и контрольную. Остальные функции предпочтительнее считать второстепенными.
Ключевые слова: государственная налоговая политика, субъекты, цели, налоговая стратегия и тактика, функции, налоговый механизм, налоги.
Yu.V. Lapin
STATE FISCAL POLICY
The paper reveals the essence of the state tax policy. The analysis of the main categories characteristic of state tax policy is given. The author considers opinions of the leading Russian academics on the concept of state tax policy. The term "fiscal policy" is to be understood as a part of socio-economic policy aimed at creating state tax system which will help to harmonize the economic interests of the state and taxpayers in order to provide social and economic progress of society. The author presents an original interpretation of the objectives and functions performed by the state tax policy at the present stage of modernization of economy and society. According to the author, the basic functions of state tax policy should include fiscal, regulatory and control. Other functions are given a low priority.
Keywords: state tax policy, actors, goals, tax strategy and tactics, functions, tax mechanism, taxes.
Главной отличительной особенностью налоговых систем всех развитых стран является их тесная взаимосвязь со структурой экономики, реально складывающимися экономическими пропорциями, а также ориентация на цели экономического развития. Такой подход должен лежать в основе формирования как экономической, так и налоговой политики.
Осознавая важность государственной налоговой политики в управлении экономикой, автор считает необходимым научно обосновать этот термин. В ст. 4 Налогового кодекса РФ встречается словосочетание «государственная политика и нормативно-правовое регулирование в сфере налогов и сборов». Но является ли политика в сфере налогов и сборов именно налоговой политикой государства? На этот вопрос законодательство не дает однозначного ответа. Употребляется данный термин без раскрытия его сути и в некоторых подзаконных актах. При этом, давая определение термину «налоговая политика», ученые и экономисты рассматривают это понятие на различных уровнях (государственном, региональном, местном), в широком и узком понимании, на предприятии и т.д., что, несомненно, оказывает влияние на содержание этого термина. Отсутствие корректного трактования этого термина в законодательных актах позволяет выдвигать различные точки зрения на данное понятие.
Существующие взгляды ученых и экономистов на термин «налоговая политика» позволяют выделить два
подхода. В более узком понимании «налоговая политика» характеризуется как система мероприятий, проводимых государством в области налогов и сборов. Этой точки зрения придерживаются такие ученые, как П.В. Акинин, Е.Ю. Жидкова [5, с. 69], М.В. Карп [3, с. 39], В. А. Парыгина [4, с. 123], А.Ю. Рыманов [9, с. 20], Т.Ф. Ют-кина [13, с. 121]. Более широкий подход к пониманию термина «налоговая политика» базируется не только на фискальной, но и на экономической сущности налогов и налоговой системы. Так, А.М. Емельянов, И.Д. Мацку-ляк и Б.Е. Пеньков считают, что налоговая политика представляет собой систему мер, осуществляемых государством, по целенаправленному использованию налогового механизма в интересах развития производства товаров и услуг и формированию централизованных фондов финансовых ресурсов [11, с. 260]. Подобная точка зрения отражена в работах А.М. Бабича [1, с. 57], Д.Г. Черника и Л.П. Павлова [6, с. 55], В.Г. Панскова [8, с. 49].
Проведенный анализ позволяет сделать вывод , что данный термин абсолютно логично рассматривать в более широком понимании, которое не ограничивается только мерами государства, проводимыми в области налогов. Ведь в современных условиях налоговая политика должна активно вмешиваться в функционирование рынка, регулировать рост производства, способствовать приоритетному развитию отдельных отраслей, влиять на инвестиционную политику и структурную пере-
♦
♦
стройку экономики. Она должна содействовать не просто экономическому росту, а в первую очередь социальноэкономическому прогрессу общества, так как является частью общей государственной социально-экономической политики.
Под термином «налоговая политика» предлагается понимать часть социально-экономической политики государства, направленную на формирование налоговой системы государства, которая будет способствовать гармонизации экономических интересов государства и налогоплательщиков, обеспечивая социально-экономической прогресс общества.
При анализе термина «налоговая политика» необходимо различить такие понятия, как субъекты налоговой политики, ее цели, функции. Например, субъектами государственной налоговой политики признаются различные уровни управления, обладающие налоговым суверенитетом в пределах полномочий, установленных налоговым законодательством, и имеющие возможность воздействовать на экономические интересы налогоплательщиков. В зависимости от государственного устройства субъектами налоговой политики выступают Федерация, субъекты Федерации и муниципалитеты (города, районы, городские округа, поселения и т.д.). При этом масштаб их влияния на налоговую политику определяется уровнем децентрализации налоговых полномочий, набором методов и инструментов, используемых в практике реализации налогового федерализма. Условно предлагается объединить субъекты, тем самым выделив основные уровни государственной налоговой политики (рисунок).
Как видно из рисунка, между тремя уровнями государственной налоговой политики существуют связи, характер которых определен полномочиями субъектов. Главенствующее влияние оказывает Федерация, которая имеет большее право по установлению конкретных видов налогов, определенных ст. 12 Налогового кодекса РФ, а именно федеральных налогов. Особенностью этих налогов является то, что они определены Налоговым кодексом РФ и обязательны к уплате на всей территории Российской Федерации. На федеральном уровне активными субъектами налоговой политики являются Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ.
Следующее место по значимости в области установления налогов занимают законодательные органы субъектов Федерации, которые вводят на своих территориях региональные налоги. Право этих органов распространяется на налог на имущество организаций, транспортный налог, налог на игорный бизнес.
Последнее место по праву установления и введения в действие налогов занимают представительные органы местного самоуправления. Их право по установлению местных налогов ограничено условиями, отраженными в Налоговом кодексе РФ. В рамках ст. 15 Налогового кодекса РФ к местным налогам отнесены налог на имущество физических лиц и земельный налог. При этом законодательным актом, обеспечивающим общее правовое регулирование налога на имущество физических, продолжает являться Закон РФ от 09.12.1991 г. № 2003-1 «О налогах на имущество физических лиц».
Цели государственной налоговой политики формируются под влиянием целого ряда факторов, важнейшими из которых являются экономическая и социальная ситуация в стране, расстановка социально-политических сил в обществе, международные финансовые обязательствами государства, стратегические задачи развития экономики страны. В прошлом основной целью налоговой политики была фискальная функция, сущность которой заключалась в обеспечении потребностей всех уровней власти в финансовых ресурсах, достаточных для проведения экономической и социальной политики, а также для выполнения и управления возложенных на соответствующие органы власти функций. Кроме фискальной цели, как отмечают некоторые ученые, налоговая политика преследует и другие цели: экономическую, социальную, международную [8, с. 54]. И.А. Май-буров считает необходимым дополнить этот список экологической составляющей [11, с. 436], ведь налоговая политика должна быть направлена и на охрану окружающей среды и обеспечение рационального природопользования, создание компенсационного механизма за пользование природными ресурсами, стимулирование природного капитала для будущих поколений. П. В. Акинин и Е.Ю. Жидкова, исследуя существующие цели налоговой политики, предложили включить в их состав стимулирующую и контрольную. Несомненно, в настоящее время предпочтительно создать условия для ускоренного накопления капитала в отраслях, определяющих научно-технический прогресс, а также в малорентабельных, но жизненно необходимых сферах производства и услуг, но выделять в разряд самостоятельных стимулирующую цель налоговой политики нецелесообразно -предпочтительнее увязать ее с экономической целью государственной налоговой политики.
Исследовав различные подходы экономистов к классификации целей, которые должно учитывать государство при формировании налоговой политики, автор предлагает следующую их классификацию: фискальная, экономическая, социальная, экологическая, контрольная, международная. Основными на современном этапе развития экономики в России должны быть фискальная, экономическая и социальная цели. Остальные цели налоговой политики имеют второстепенное значение для государства. Это объясняется тем, что при формировании целей налоговой политики государство прежде всего определяет налоговую стратегию, которая направлена на решение крупномасштабных задач, связанных с разработкой концепции развития всей налоговой системы страны.
При формировании налоговой политики необходимо учитывать весь комплекс мероприятий, которые позво-
Виды государственной налоговой политики в зависимости от уровня управления
♦
♦
ляют разработать справедливую и эффективную налоговую политику не только на текущий период, но и на перспективу. Видеть проблемы, уметь их оценить и преодолеть - в этом направлении должна строиться налоговая политика государства, чтобы обеспечить реализацию всех функций, присущих этой категории.
Относительно количественной характеристики функций налоговой политики существуют различные точки зрения, которые И.В. Шевченко и А.С. Алеников [12, с. 40] условно предложили разделить на три подхода, основанные прежде всего на функциях, присущих налогам и налоговой системе. Так, согласно первому подходу государственная налоговая политика не имеет никаких других функций, кроме фискальной, реализация которой направлена только на пополнение бюджета страны или иной территории. Данную точку зрения поддерживает И. Горский, который утверждает, что «...у налога только одна функция - фискальная: в ней смысл, внутреннее предназначение, логический и исторический движитель налога» [7]. По его мнению, нет такого отечественного налогового издания, где бы ни присутствовали многословные рассуждения о налоговых функциях. Согласно второму подходу налоговая политика изначально обеспечивает выполнение четырех функций, а именно: фискальную, регулирующую (распределительную), стимулирующую, контрольную [8, с. 140 - 145]. При таком подходе фискальная функция является основополагающей, а остальные функции тесно с ней связаны. Согласно третьему подходу налоговая политика изначально несет в себе огромное количество функций и может использоваться как универсальный инструмент для решения абсолютно любых экономических задач. Данная точка зрения опирается на наличие у отдельных функций дополнительных подфункций [5, с. 54 - 55]. Так, стимулирующая функция имеет дестимулирующую подфункцию, действие которой характеризуется установлением повышенных ставок относительно отдельных налогов. Кроме того, уточняется, что налоговая политика решает и экологические проблемы.
На наш взгляд, государственная налоговая политика выполняет функции, которые являются основополагающими для налогов и системы налогообложения. К ним следует отнести фискальную, регулирующую и контрольную функции. Остальные функции, присущие государственной налоговой политики, предпочтительнее считать второстепенными. Именно второстепенные функции уточняют и конкретизируют те или иные особенности основных функций налоговой политики, что позволяет их отнести в разряд подфункций государственной налоговой политики.
На основе всесторонней оценки роли налогов и налоговой системы на конкретном этапе развития государства разрабатывается налоговая концепция и определяется налоговая политика на текущий период и на перспективу [2, с. 13], что позволяет говорить о налоговой тактике и стратегии. Налоговая стратегия представляет собой долговременный курс государственной налоговой политики, рассчитанный на длительную перспективу и предусматривающий решение крупномас-
штабных задач, определенных социально-экономической стратегией государства. В процессе ее разработки прогнозируются основные тенденции развития налогов; формируются концепции их использования; намечаются принципы организации налоговых отношений; составляются целевые программы для концентрации финансовых ресурсов на основных направлениях социально-экономического развития. В свою очередь, налоговая тактика направлена на решение задач конкретного этапа развития государства посредством адекватного изменения способов организации финансовых отношений, маневрирования финансовыми ресурсами. Следовательно, государственная налоговая стратегия относительно стабильнее, чем налоговая тактика, которая должна отличаться гибкостью и подвижностью. При этом стратегия и тактика государственной налоговой политики должны быть взаимосвязанными, так как налоговая стратегия создает условия для решения тактических задач.
Важно заметить, что практическое осуществление государственной налоговой политики обеспечивается через налоговый механизм. Ведь именно налоговый механизм признан во всех развитых странах основным регулятором экономики. Налоговый механизм - это совокупность способов и правил налоговых отношений, с помощью которых обеспечивается реализация целей налоговой политики. Налоговый механизм необходимо рассматривать на макро- и микроуровне. На макроуровне налоговый механизм включает прогнозирование, регулирование, контроль.
Правильно сформированная налоговая политика и четко отлаженный налоговый механизм, который способен своевременно реагировать не только на изменения в экономике, - это необходимое условие эффективного функционирования системы налогообложения любого государства.
1. Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: учебник для вузов. М.: Финансы; ЮНИТИ, 1999.
2. Барулин С.В., Макрушин А.В., Тимошенко В.А. Налоговая политика России. Саратов: Сателлит, 2004.
3. Карп М.В. Налоговый менеджмент. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001.
4. Налоги и налогообложение в России. М.: ЭКСМО, 2006.
5. Налоги и налогообложение. М.: ЭКСМО, 2008.
6. Налоги и налогообложение: учебник. М., 2001.
7. Налоговая политика России: проблемы и перспективы / под ред. И.В. Горского. М.: Финансы и статистика, 2006.
8. Пансков В.Г. Налоги и налогообложение в Российской Федерации: учебник для вузов. М.: МЦФЭР, 2006.
9. Рыманов А.Ю. Налоги и налогообложение. М.: ИНФРА-М, 2007.
10. Теория и история налогообложения. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.
11. Финансы, налоги и кредит: учебник / общ. ред. А.М. Емельянова, И.Д. Мацкуляк, Б.Е. Пеньков. М., 2001.
12. Шевченко И.В., Алеников А.С. Концептуальные основы налоговой политики как комплексной экономической категории // Финансы и кредит. 2012. № 30 (510).
13. Юткина Т.Ф. Налоги и налогообложение. М.: ИНФРА-М, 2002.
