CC BY
29УДК 349.418
К ВОПРОСУ О ПОЛНОТЕ И ДОСТОВЕРНОСТИ КАДАСТРОВЫХ СВЕДЕНИЙ О ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКАХ
Г.Н. Эйриян,
кандидат юридических наук,
докторант кафедры экологического и земельного права
ФГБОУ ВО «Московский Государственный
Университет им. М.В. Ломоносова»
доцент кафедры гражданского права
ФГБОУ ВО «Пермский государственный национальный
исследовательский университет»
614990, Россия, г. Пермь, ул. Букирева, 15
Аннотация: в статье критически оцениваются положения Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» в части полноты и достоверности сведений об учтенных объектах недвижимого имущества, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости.
Ключевые слова: земельный участок, ранее учтенный земельный участок, достоверность.
TO THE QUESTION OF COMPLETENESS AND THE RELIABILITY OF CADASTRAL INFORMATION OF LAND PLOTS
G.N. Eyrian,
Moscow State University. M. V. Lomonosov
Perm State University
15, Bikireva st., Perm, Russia, 614990
Annotation: in the article critically provision of Federal Art «Of state registration of the real estate» regarding completeness and reliability of information about taken into account objects of real estate contained in Uniform state register of the real estate are evaluated.
Keywords: land plot, earlier registered land plots, reliability.
Распоряжением Правительства РФ от 28.07.2017 № 1632-р утверждена Программа «Цифровая экономика Российской Федерации». Реализация
Программы осуществляется в соответствии с целями, задачами, направлениями, объемами и сроками реализации основных мер государственной политики Российской Федерации по созданию необходимых условий для развития цифровой экономики Российской Федерации, в которой данные в цифровой форме являются ключевым фактором производства во всех сферах социально-экономической деятельности, что повышает конкурентоспособность страны, качество жизни граждан, обеспечивает экономический рост и национальный суверенитет1.
Данные о земельных участках, в том числе в цифровой форме, необходимы как для надлежащего осуществления органами власти, местного самоуправления функций в области управления земельными ресурсами, так и для принятия эффективных решений гражданами, юридическими лицами при реализации ими своих имущественных прав.
Основная часть информации о земельных участках формируется посредством кадастрового учета и государственной регистрации прав на них. «Государственный кадастр недвижимости является единым централизованным источником содержащихся в электронном виде сведений об объектах недвижимости, позволяющим значительно сократить временные издержки при государственном кадастровом учете объектов недвижимости и предоставлении сведений из государственного кадастра недвижимости, а также создать механизм доступа к информационным ресурсам государственного кадастра недвижимости и развивать сервисные услуги на основе интернет- и интранет-технологий.
Комплексность предоставляемых сведений, возможность проведения анализа и построения прогнозов сделали информацию об объектах недвижимости более востребованной, что оказало существенное влияние на повышение эффективности принимаемых решений в области недвижимости структур власти и управления, а также субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность»2.
Не умаляя значение и результаты преобразований в сфере государственного кадастрового учета недвижимого имущества, отметим, что эффективные решения в области недвижимости могут быть приняты лишь на основе достоверной и полной информации.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее - Закон о госрегистрации недвижимости): «Единый государственный реестр недвижимости является сводом достоверных систематизированных сведений об учтенном
1 Программа «Цифровая экономика Российской Федерации»: утв. Распоряжение Правительства РФ от 28.07.2017 № 1632-р // СЗ РФ. 2017. № 32. Ст. 5138.
2 Концепция федеральной целевой программы «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014 - 2019 годы): утв. Распоряжением Правительства РФ от 28.06.2013 № 1101-р // СЗ РФ. 2013. № 27. Ст. 3634.
в соответствии с настоящим Федеральным законом о недвижимом имуществе, о зарегистрированных правах на такое недвижимое имущество, основаниях их возникновения, правообладателях, а также иных установленных в соответствии с настоящим Федеральным законом сведений»1.
Согласно ст. 8 указанного закона, в кадастр недвижимости вносятся основные и дополнительные сведения об объекте недвижимости, наличие которых в совокупности, по всей видимости, означает полноту таких сведений.
На первый взгляд, положения Закона о госрегистрации недвижимости констатируют достоверность и полноту сведений в отношении всех учтенных земельных участков. Однако системный анализ его положений опровергает этот вывод или, во всяком случае, позволяет дифференцировать сведения об учтенных земельных участках на два вида: неточные и точные сведения или, иначе, относительно определенные и абсолютно определенные сведения2.
Данный вывод обусловлен наличием в действующем законодательстве специальных правил в области государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимое имущество в отношении ранее учтенных земельных участков.
В соответствии с ч. 4 ст. 69 Закона о госрегистрации недвижимости к ранее учтенным земельным участкам относятся: 1) земельные участки, государственный кадастровый учет которых осуществлен в установленном действующим законодательством порядке до дня вступления в силу Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» и 2) земельные участки, государственный кадастровый учет которых не осуществлен, но права на которые зарегистрированы и не прекращены и которым присвоены органом, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, условные номера в порядке, установленном в соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
В силу ст. 69 Закона о госрегистрации недвижимости ранее учтенные земельные участки считаются ранее учтенными объектами недвижимости. С точки зрения юридической техники анализируемая статья является нормой-фикцией, приравнивающей понятия, которые в действительности раз-
1 «О государственной регистрации недвижимости»: Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ // СЗ РФ. 2015. № 29 (часть I). Ст. 4344.
2 В литературе 19 века отмечали: «Существуют только два способа для определения недвижимого имущества, как объекта записи в крепостную книгу: способ исторический, когда недвижимость определяется по владениям вековым или хотя бы и менее продолжительным, по древним названиям, описям и т. д., и 2) способ, который возможно назвать, для краткости, топографическим. Первый способ ведет к относительной определенности, а второй - к абсолютной определенности». / Минцлов Р.Р. Об индивидуализации недвижимых имений до первоначальной их записи в крепостные книги // Журнал Министерства Юстиции. СПб., 1897. № 8 (Октябрь). С. 186.
личны1. Ранее учтенные земельные участки, не обладая характеристиками, которые по общему правилу должны быть у земельных участков в целях их кадастрового учета (образования), считаются таковыми. Отмеченная особенность ранее учтенных земельных участков является результатом осознанного правового регулирования.
Нормативное приравнивание имеет вполне определенные причины и последствия. В юридической литературе верно замечено, что причиной появления ранее учтенных земельных участков стали «отсутствие накануне аграрных преобразований 90-х гг. XX в. каталогов координат точек границ подавляющего числа отведенных ранее земельных участков, а также особенности формирования информационной базы государственного земельного кадастра (ГЗК) и Государственного реестра земель кадастрового района (ГРЗ КР)»2.
С точки зрения результата, квалифицируя ранее учтенные земельные участки в качестве недвижимого имущества, законодатель приравнивает их к земельным участкам, поставленным на кадастровый учет в соответствии с требованиями Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», распространяет на них аналогичный правовой режим.
В этой связи следует помнить, что существуют правила конструирования норм-фикций, приравнивающих одно понятие к другому. «Во-первых, эти понятия должны обладать определенным сходством, иначе приравнивание невозможно. Во-вторых, они должны иметь определенные различия, иначе в приравнивании отсутствует необходимость» - отмечает О.А. Кузнецова3. При этом «...недопустимо использование норм-фикций, приравнивающих одно понятие к другому, в сфере различия этих понятий»4.
С учетом сказанного важно определить, для какой сферы правового регулирования точное определение границ земельных участков является принципиально важным. В этой сфере приравнивание ранее учтенных земельных участков к земельным участкам, границы которых соответствуют требованиям законодательства, будет недопустимым.
Определение земельных участков посредством установления их точных границ следует из положений гражданского законодательства, нормы которого предусматривают однозначность объекта оборота.
Например, в соответствии со ст. 554 ГК РФ: «В договоре продажи недвижимости должны быть указаны данные, позволяющие определенно установить недвижимое имущество, подлежащее передаче покупателю по договору, в том числе данные, определяющие расположение недвижимо-
1 Кузнецова О.А. Фиктивные явления в праве. Пермь: Изд-во Перм. гос. ун-та, 2004. С. 72-80.
2 Савенко Г.В. Правовой режим земельного участка: от идеальных конструкций к практике // Право и экономика. 2014. № 1. [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «Консультант-Плюс».
3 Кузнецова О.А. Указ. соч. С. 73, 74.
4 Там же.
сти на соответствующем земельном участке либо в составе другого недвижимого имущества.
При отсутствии этих данных в договоре условие о недвижимом имуществе, подлежащем передаче, считается не согласованным сторонами, а соответствующий договор не считается заключенным».
Аналогичное требование установлено и в ст. 607 ГК РФ: «В договоре аренды должны быть указаны данные, позволяющие определенно установить имущество, подлежащее передаче арендатору в качестве объекта аренды. При отсутствии этих данных в договоре условие об объекте, подлежащем передаче в аренду, считается не согласованным сторонами, а соответствующий договор не считается заключенным».
Требования гражданского законодательства относительно определенности объекта сделки исключают, на наш взгляд, возможность перехода прав на ранее учтенные земельные участки до уточнения их границ.
Между тем в литературе была высказана и иная точка зрения. А.В. Ла-щенов в своем диссертационном исследовании замечает: «...возможность совершения сделок с земельным участком не зависит от точности способа идентификации границ на местности, поскольку иное не предусмотрено законодательством. Идентификация земельного участка как объекта регистрируемого права или сделки осуществляется по его кадастровому номеру»1.
В то же время автор отмечает, что «.гарантировать права приобретателя земельного участка можно лишь при наличии описания, которое позволяет однозначно понимать положение границ участка на местности с точностью не ниже требуемой при межевании»2.
При указанном выше подходе-возможности регистрации перехода права на земельные участки при отсутствии их точного описания-сведения Единого государственного реестра недвижимости нельзя квалифицировать как достоверные и полные. Кроме того, неясно: в чем смысл государственной регистрации права на недвижимое имущество, если она не гарантирует права приобретателя?
Основная необходимость всякой правильной регистрации - отмечали еще в 19 веке - заключается в том, что каждая единица владения должна иметь геометрические границы от соседних единиц владения, и границы эти должны быть объективно достоверны, а в случае субъективной их неопределенности должны быть всегда легко находимы3.
Длительный период времени законодатель допускал государственную регистрацию права на земельный участок при отсутствии «геометриче-
1 Лащенов А.В. Правовое регулирование образования новых и упорядочения существующих объектов землеустройства в Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук. М., 2005. С. 75.
2 Лащенов А.В. Правовое регулирование образования новых и упорядочения существующих объектов землеустройства в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 15, 16.
3 Минцлов Р.Р. Указ. соч. С. 191.
ских» границ. Точность описания местоположения границ земельного участка в целях государственной регистрации прав на него была установлена только в 33-й редакции Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», вступившей в силу с 1 марта 2010 года (Федеральный закон от 21.12.2009 № 334-ФЗ). По общему правилу государственная регистрация прав на земельный участок приостанавливалась в случае, если отсутствовали кадастровые сведения о координатах характерных точек границ земельного участка. При этом в отношении ранее учтенных земельных участков (не всех, но подавляющей части) были сделаны исключения из этого правила (ст. 19).
С 1 января 2017 года действуют правила государственной регистрации прав, установленные Законом о госрегистрации недвижимости, в соответствии с ч. 4 ст. 14 которого при переходе права на объект недвижимости государственная регистрация прав осуществляется без одновременного государственного кадастрового учета при условии наличия в Едином государственном реестре недвижимости сведений об объекте недвижимого имущества, право на который регистрируется.
При описании местоположения земельного участка должен быть указан в том числе список координат (обозначения характерных точек границы земельного участка, описание их закрепления на местности, координаты характерных точек границы (границы контура) земельного участка в метрах с округлением до 0,01 метра и с указанием погрешности определения, система координат)1.
Изложенное означает, что с 1 января 2017 года государственная регистрация перехода прав на ранее учтенные земельные участки стала возможна только после уточнения местоположения границ таких земельных участков, что, безусловно, будет способствовать пополнению Единого государственного реестра недвижимости достоверными и полными сведениями.
В течение долгого времени, причем непрогнозируемого, количество ранее учтенных земельных участков будет значительным2, что негативно отразится на стабильности гражданского оборота недвижимости, посколь-
1 П. 23 Приказа Минэкономразвития России от 16.12.2015 № 943 (ред. от 25.08.2018) «Об установлении порядка ведения Единого государственного реестра недвижимости, формы специальной регистрационной надписи на документе, выражающем содержание сделки, состава сведений, включаемых в специальную регистрационную надпись на документе, выражающем содержание сделки, и требований к ее заполнению, а также требований к формату специальной регистрационной надписи на документе, выражающем содержание сделки, в электронной форме, порядка изменения в Едином государственном реестре недвижимости сведений о местоположении границ земельного участка при исправлении реестровой ошибки» // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
2 В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 10.10.2013 № 903 (ред. от 20.11.2018) «О федеральной целевой программе «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014 - 2020 годы)» ожидается увеличение в 2020 году доли земельных участков, учтенных в Едином государственном реестре недвижимости, с границами, соответствующими требованиям законодательства Российской Федерации, в общем количестве земельных участков, учтенных в Едином государственном реестре недвижимости до 53,7 процента // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
ку его участники зачастую не будут располагать достоверной и полной информацией о местоположении границ интересующих их объектов.
Следует отметить, что и наличие абсолютно определенных сведений о земельном участке (границы которого соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации) не гарантирует их достоверность. Право на земельный участок, границы которого соответствуют требованиям законодательства, может быть оспорено в целях устранения неопределенности в границах земельного участка.
Анализ судебной практики свидетельствует о возможности изменения границ и площади земельных участков, установленных в соответствии с требованиями законодательства, в частности, в рамках спора об установлении границ земельных участков1.
В настоящее время право на любой земельный участок, независимо от того, установлены его границы в соответствии с действующим законодательством или нет, может быть оспорено в части местоположения его границ.
Поэтому, следует согласиться с Г. А. Волковым: «.. .государство не заинтересовано гарантировать и, по сути, не гарантирует достоверность сведений о земельных участках в ЕГРН.. ,»2
Библиографический список:
1. Волков Г.А. Правовые проблемы устранения реестровых ошибок при рассмотрении споров о границах земельных участков // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2017. № 11.
2. Кузнецова О.А. Фиктивные явления в праве. Пермь: Изд-во Перм. гос. ун-та, 2004. 204 с.
3. Лащенов А.В. Правовое регулирование образования новых и упорядочения существующих объектов землеустройства в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. 193 с.
4. Лащенов А.В. Правовое регулирование образования новых и упорядочения существующих объектов землеустройства в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. 23 с.
5. Минцлов Р.Р. Об индивидуализации недвижимых имений до первоначальной их записи в крепостные книги // Журнал Министерства Юстиции. СПб., 1897. № 8 (Октябрь).
6. Савенко Г.В. Правовой режим земельного участка: от идеальных конструкций к практике // Право и экономика. 2014. № 1. С. 72 - 79.
1 Иски об установлении границ земельных участков требуют отдельного изучения, в рамках настоящей статьи специально не анализируются.
2 Волков Г.А. Правовые проблемы устранения реестровых ошибок при рассмотрении споров о границах земельных участков // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2017. № 11. [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
