CC BY
27
УДК 342.56 Doi 10.24411/2073-0454-2018-10037
ББК 67.7 © Э.Ш. Гурбанов, 2018
Научная специальность 12.00.11 — судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность
К ВОПРОСУ О ПОДВЕДОМСТВЕННОСТИ ПРАВООТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ ПРЕСТУПЛЕНИЙ ТЕРРОРИСТИЧЕСКОЙ И ЭКСТРЕМИСТСКОЙ НАПРАВЛЕННОСТИ СУДЕБНЫМ И ИНЫМ ОРГАНАМ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
Эмин Шакюрович Гурбанов, аспирант кафедры уголовно-правовых и специальных дисциплин Московский гуманитарный университет (111395, Москва, ул. Юности, д. 5) E-mail: gurbanov_emin@mail.ru
Аннотация. Рассматриваются вопросы подведомственности правоотношений в сфере предупреждения преступлений террористической и экстремистской направленности. Проведен анализ нормативных правовых актов и научных подходов, регламентирующих и координирующих взаимодействие органов государственной власти в сфере предупреждения и пресечения указанных общественно опасных деяний. Автор предпринял попытку определить основные пробелы в деятельности судов, направленной на профилактику и пресечение преступлений террористической и экстремисткой направленности.
Ключевые слова: терроризм, подведомственность, превентивная деятельность, экстремистская деятельность, органы государственной власти, террористические организации.
THE JURISDICTION OF LEGAL RELATIONS IN THE FIELD OF PREVENTION OF CRIMES OF TERRORIST AND EXTREMIST JUDICIAL AND OTHER STATE AUTHORITIES
Emin Sh. Gurbanov, post-graduate student of the Department of criminal law and special disciplines Moscow University for the Humanities (111395, Moskva, ul. Yunosti, d. 5) E-mail: gurbanov_emin@mail.ru
Annotation. The article deals with the issues of suppression of terrorist and extremist crimes by the court. The analysis of normative legal acts and scientific approaches regulating and coordinating the interaction of public authorities in the field of prevention and suppression of these socially dangerous acts. The author has made an attempt to identify the main gaps in the legislation in the part concerning the activities of the courts aimed at the prevention and suppression of extremist crimes.
Keywords: terrorism, jurisdiction, preventive activity, extremist activity, public authorities, terrorist organizations.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Гурбанов Э.Ш. К вопросу о подведомственности правоотношений в сфере предупреждения преступлений террористической и экстремистской направленности судебным и иным органам государственной власти. Вестник Московского университета МВД России. 2018;(6): 184— 189.
В современном мире одной из наиболее важных задач является предупреждение и максимально быстрое пресечение преступлений террористической и экстремистской направленности. Разграничение и распределение полномочий между различными органами государственной власти, а также их взаимодействие на различных уровнях повышает эффективность предупреждения преступлений.
В ФЗ «О противодействии терроризму»1 к числу основных принципов профилактики терроризма отнесены его предупреждение, в том числе выявление и своевременное пресечение условий, которые способствовали реализации преступного умысла, связанного с террористическими действиями преступников.
Аналогичный подход к определению значимости превентивной деятельности отражен в ст.ст. 2 и 3 ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»2. Анализ содержания ст. 3 Федерального закона «О противодействии терроризму» показал, что предупреждение составляет большую часть понятия противодействия экстремизму, поскольку сердцевиной основных направлений противодействия экстремизму является осуществление профилактических мер.
1 Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-Ф3 (ред. от 18 апреля 2018 г.) «О противодействии терроризму» // URL: http://www.pravo.gov.ru
2 Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ (ред. от 23 ноября 2015 г.) «О противодействии экстремистской деятельности» // URL: http://www.pravo.gov.ru
По данным Верховного Суда Российской Федерации3 в 2016 г. за совершение преступлений террористической направленности осуждено 523 лица, что превышает показатели за аналогичный период в 2015 г. на 49,4% (350 лиц). В 2017 г. по вышеназванным преступлениям было осуждено 560 лиц (на 7,07% больше, чем в 2016 г.). Число осужденных за преступления экстремистской направленности с каждым годом становится все выше, к примеру, в 2016 г. было осуждено 669 лиц, в 2017 г. — 848 лиц (+26,76%). Такая тенденция подтверждает не только постоянный прирост преступности, но и компетентность органов, осуществляющих раскрытие и расследование таких преступлений.
В результате анализа федеральных законов «О противодействии терроризму» и «О противодействии экстремистской деятельности» приходим к выводу, что алгоритмы предупреждения преступлений террористической и экстремистской направленности разработаны не полно. В законах отсутствуют положения, в которых должны содержаться перечень превентивных мер с указанием на компетентность уполномоченных государственных органов реализовывать положения, которые касаются непосредственно взаимодействия всех органов государственной власти, вовлеченных в противодействие указанным общественно опасным деяниям. Одним из пробелов в данном случае является недостаточное внимание законодателя к определению роли судов в осуществлении такой деятельности.
В ст. 5 Федерального закона «О противодействии терроризму» содержатся организационные основы, направленные на реализацию такого противодействия, с указанием перечня органов государственной власти, наделенных определенными полномочиями. Иерархия уполномоченных органов и должностных лиц начинается с Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, определяющих основные направления государственной политики и компетенцию федеральных органов исполнительной власти по противодействию терроризму, в том числе обязанность взаимодействия таких органов с государственными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами. В ст.ст. 51 и 52 Федерального закона «О противодействии терроризму» представлены полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
и органов местного самоуправления по противодействию терроризму.
Часть 2 ст. 51 Федерального закона «О противодействии терроризму» указывает, что к полномочиям высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации по предупреждению преступлений террористический направленности относятся:
1) разработка и реализация мер, государственных программ субъекта РФ, направленных на профилактику терроризма, минимизацию и ликвидацию последствий его проявлений;
2) постоянное наблюдение за общественно-политическими, социально-экономическими и иными процессами, которые имеют место в этом субъекте РФ, с принятием мер, направленных на устранение предпосылок для возникновения конфликтов, оказывающих влияние на совершение террористических актов и формирование социальной базы терроризма;
3) организация на региональном уровне реализации мер, направленных на обнаружение и предотвращение причин и условий, которые направлены на распространение идеологии терроризма и прочее. Однако, прямого указания в Законе на превентивные меры нет, не установлен конкретный порядок реализации такой деятельности и контроля за ней.
На основании изложенного можно заключить, что положения о деятельности по предупреждению терроризма, изложенные в Федеральном законе, представлены в общем виде, без прямого указания на виды превентивных мер и без детализации относительно органов власти, которые непосредственно должны отвечать за осуществление указанной деятельности на практике. В связи с этим распределение полномочий органов власти и особенности осуществления деятельности по предупреждению терроризма должны быть отражены в законодательстве, регулирующем деятельность конкретных органов власти (например, ФСБ России4, МВД России5). Для распределения направлений деятельности органов власти в 2006 г. был создан Национальный антитеррористи-
3 Обзоры статистических данных по уголовным делам, рассмотренным судами Российской Федерации в 2015, 2016 и 2017 гг. // Архив Управления систематизации законодательства и анализа судебной практики Верховного Суда РФ за 2015, 2016 и 2017 гг.
4 Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ (ред. от 7 марта 2018 г.) «О федеральной службе безопасности» // URL: http://www.pravo.gov.ru
5 Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ (ред. от 29 июля 2018 г.) «О полиции» // URL: http://www.pravo.gov.ru
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ческий комитет6. Анализируя федеральное законодательство о структуре органов власти, координации их деятельности и полномочиях, а также Положение о Национальном антитеррористическом комитете, можно отметить, что предупреждение преступных деяний в целом и превенция уголовно наказуемых преступлений террористической и экстремистской направленности, в частности, отражены в них в общем виде без конкретизации мер, направленных на их предупреждение.
В Федеральном законе «О Федеральной службе безопасности России» основными направлениями деятельности являются борьба с преступностью и борьба с терроризмом (ст. 8), при раскрытии которых указывается на осуществление предупреждения общественно опасных деяний (ст.ст. 91 и 10), но не конкретизируется, в чем именно должна заключаться превентивная деятельность. Предупреждение в указанном Законе сводится к выявлению и пресечению преступных посягательств, что не полностью отражает превенцию, так как это наиболее сложная деятельность, содержащая в себе пресечение, профилактику и предупреждение, заключающиеся в устранении (минимизации) причин и условий, способствующих криминальному поведению. В Федеральном законе «О противодействии терроризму» деятельность органов власти сводится только к профилактике либо предупреждению и пресечению преступлений террористической направленности (ст. 3) [1].
Законодатель, при рассмотрении предупреждения терроризма, указывает на государственные органы исполнительной власти разного уровня, обращая внимание на взаимодействие их между собой и с органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами, однако упускает из виду суды, которые являются полноправными субъектами превентивной деятельности в предупреждении преступных деяний террористической направленности.
Исключение составляют положения ст. 24 Федерального закона «О противодействии терроризму», в которых описывается ответственность организаций, причастных к террористической деятельности, действия которых направлены на пропаганду, поддержку или оправдание последнего, что приравнивается к совершению преступных деяний террористической направленности. Здесь же закреплен порядок признания организаций террористическими, запрета на осуществления такой деятельности, в том числе и их лик-
видация (при наличии организационно-правовой формы). В норме отмечается, что такое решение может оставаться только за судом, как и решение, связанное с конфискацией имущества такой организации, с обращением его в доход государства. Судебное решение о ликвидации организации или запрете ее деятельности принимается на основании заявления Генерального прокурора Российской Федерации или подчиненного ему прокурора [2, с. 143-145]. Приведенную нами деятельность органов, которые не относятся к исполнительной власти, по нашему мнению, можно рассматривать как осуществление мер по предупреждению терроризма, так как посредством принятия решения о признании организации террористической и ее ликвидации с конфискацией имущества, суд пресекает развитие деятельности такой организации и лишает ее возможности совершать преступления.
В случаях признания судом террористической организацией объединения, являющегося террористическим сообществом согласно обвинительному приговору, вступившему в законную силу, предварительное заявление прокурора для принятия решения о запрете деятельности такой организации и ее ликвидации суду не требуется.
После признания судом организации террористической, копия решения суда вносится в единый федеральный список террористических организаций, который ведется ФСБ России7. Это отражает процесс взаимодействия судов с одним из государственных органов исполнительной власти, осуществляющим предупреждение терроризма.
Внесение сведений о террористической организации в единый федеральный список позволяет проинформировать о вынесенном судебном решении, предупредить организаторов и участников об уголовной ответственности по ст. 20 55 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее — УК РФ) за возобновление преступной деятельности террористической направленности. Осуществление судом, Про-
6 Указ Президента РФ от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму» (вместе с «Положением о Национальном антитеррористическом комитете») // СЗ РФ. 2006. № 8. Ст. 897.
7 Распоряжение Правительства РФ от 14 июля 2006 г. № 1014-р «Об официальном периодическом издании, осуществляющем публикацию единого федерального списка организаций, признанных судами Российской Федерации террористическими» // СЗ РФ. 2006. № 29. Ст. 3283.
куратурой и ФСБ России таких мер, на наш взгляд, также относится к элементам предупреждения.
На современном этапе мирового развития нельзя недооценивать особую значимость участия судов в деятельности по предупреждению терроризма, имеющего качества организованности и транснациональности, так как вышеназванные судебные решения могут быть вынесены в отношении зарубежных и международных террористических организаций, в том числе их филиалов и различных структурных подразделений.
Направление превентивной деятельности судов приобрело особую актуальность за последние годы, в связи с большим ростом террористической деятельности на Ближнем Востоке и в иных регионах (Украина, страны Западной Европы). Включение судами Российской Федерации международной или зарубежной организации в перечень террористических организаций предоставляет возможность квалифицировать действия ее организаторов и иных участников в соответствии с нормами, предусмотренными УК РФ. В частности, такие действия могут получить правовую оценку как вовлечение в деятельность террористической организации, ее финансирование, содействие ей в осуществлении противоправной деятельности, обучение участию в реализации террористической деятельности, публичные призывы к такому участию, пропаганда и оправдание ее незаконной деятельности.
В едином федеральном списке организаций, признанных судами Российской Федерации террористическими по состоянию на 15 сентября 2018 г., указано 27 наименований8, включенных в перечень террористических, в число которых входят «Исламское государство», «Муджахеды джамаата Ат-Тавхида Валь-Джихад» и иные. Наибольшее количество решений о признании организаций террористическими принято Верховным Судом Российской Федерации в связи с тем, что такие организации носили международный характер.
Предупреждение терроризма взаимосвязано с превенцией экстремистской деятельности, которой характерны аналогичные особенности в установлении направления подведомственности конкретных правоотношений.
Статья 4 Федерального закона «О противодействии экстремизму» определяет организационные основы такого противодействия. При определении
компетенции на разных уровнях власти в деятельности, направленной на противодействие экстремизму, особое внимание уделено той же вертикали власти. Статья 5 Закона, предписывающая предупреждение экстремизма, упоминает федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации в целом, которые при взаимодействии с органами местного самоуправления в рамках отведенной им компетенции в первую очередь предпринимают профилактические (воспитательные, пропагандистские) меры, которые направлены на предотвращение экстремистской деятельности.
Анализируя положения Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности», мы приходим к выводу, что законодательно в число субъектов предупреждения преступлений и правонарушений экстремистской направленности включены не только исполнительные, но и иные государственные органы, в том числе Прокуратура Российской Федерации и суды.
Генеральный прокурор Российской Федерации, его заместитель, подчиненный прокурор или его заместитель законодательно уполномочены направлять руководству общественных или религиозных объединений предписание о недопустимости осуществления экстремистской деятельности при выявлении признаков готовящихся экстремистских акций со стороны таких объединений, при недостаточности поводов и оснований к возбуждению уголовных дел, для осуществления уголовного преследования виновных лиц (ст. 7).
К полномочиям судов в осуществлении деятельности по предупреждению преступлений и правонарушений экстремистской направленности указанный Закон относит:
♦ определенный судебный порядок запрещения деятельности общественных и религиозных объединений и прочих организаций при их отнесении к числу экстремистских организаций с обращением их имущества в доход государства (ст. 9);
♦ возможность приостановления судом деятельности этих объединений и организаций до принятия судебного решения о полном запрете их деятельности и ликвидации (ст. 10);
8 Единый федеральный список организаций, в том числе иностранных и международных организаций, признанных в соответствии с законодательством Российской Федерации террористическими // URL: http://www.fsb.ru/fsb/npd/terror.htm
♦ полномочия суда по отнесению конкретных материалов к категории экстремистских, по приостановлению деятельности средств массовой информации или приостановке деятельности по выпуску номеров периодических изданий, тиражей аудио-или видеопродукции, телевизионных или радиопередач (ст.ст. 11, 13).
Признание какой-либо организации (объединения) экстремистской, реализация решения по запрещению ее деятельности и ликвидации такой организации исполняется судом в порядке, сходном с алгоритмом принятия аналогичных решений в отношении организаций, которые признаются судом террористическими, а именно при взаимодействии с Прокуратурой РФ. Основным звеном здесь является принятие решения в части, касающейся приостановления деятельности общественных или религиозных объединений, иных организаций, что предотвращает дальнейшее осуществление экстремистской деятельности.
Нельзя недооценивать и значимость полномочий суда, касающихся прекращения деятельности средств массовой информации, в том числе запрета на распространение его продукции, и признания распространяемых материалов экстремистскими, поскольку терроризм и экстремизм строятся на опасной идеологии, в распространении и поддержании которой заинтересованы радикальные объединения.
После подтверждения судом, что организация имеет экстремистскую направленность, сведения о ней вносят в единый федеральный перечень таких организаций, а установление судом экстремистской природы того или иного материала позволяет включить последний в единый список таковых. Осуществлением деятельности по ведению и публикации таких перечней и списков занимается Министерство юстиции РФ; при этом такая деятельность информирует общество о правовых последствиях организации и осуществления деятельности таких организаций, вовлечения в нее, являющихся уголовно наказуемыми деяниями (ст. 2822 УК РФ), а также о том, что осуществление действий по распространению экстремистских материалов в разных ситуациях может рассматриваться как нарушение административного законодательства или преступление. Суд при осуществлении взаимодействия с Минюстом России предупреждает экстремистскую деятельность и предотвращает совершение преступлений, носящих экстремистскую направленность.
Статья 20.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает ответственность как для физических, так и для юридических лиц за массовое производство и распространение экстремистских материалов. В судебной практике отмечается рост количественного показателя данного правонарушения: в 2017 г. в суд поступило 2099 дел о массовом распространении экстремистских материалов, что на 9,3% больше, чем в 2016 г. (1921 дело). Аналогичный рост отмечен в количестве материалов, отнесенных судами к экстремистским: по состоянию на 15 сентября 2018 г. в Федеральном списке экстремистских материалов9 значилось 4507 позиций (в части из них указано на исключение материалов из этого списка, например, в позициях 42584270, что связано с различными обстоятельствами, в том числе с обнаружением повторяющихся материалов, признанных экстремистскими в разное время).
Перечень некоммерческих организаций, деятельность которых отнесена судом к экстремистской10 тоже ежегодно пополняется: по состоянию на 15 сентября 2018 г. в нем значилось 69 таких организаций, в том числе Организация футбольных болельщиков «Фирма», футбольных фанатов «Поколение», Региональный общественный фонд содействия национальному самоопределению народов Мира «Независимость» и др.
Перечисленные полномочия судов необходимо рассматривать как специальные, направленные, в первую очередь, на предупреждение преступлений террористической и экстремистской направленности. Также можно выделить следующие общие полномочия судов, которые касаются предупреждения всех видов преступлений в целом и уголовно наказуемых деяний террористической и экстремистской направленности, в частности:
1) вынесение частных определений и постановлений об устранении причин и условий преступлений с осуществлением последующего контроля за их исполнением;
2) судебный контроль за осуществлением оперативно-разыскной деятельности и предварительным
9 Федеральный список экстремистских материалов // URL: http://minjust.ru/ru/extremist-materials?field_extremist_con-tent_value= &page=22
10 Перечень некоммерческих организаций, в отношении которых судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности» // URL: http://minjust.ru/ru/nko/perechen_zapret
расследованием, судебный контроль за обеспечением своевременного принятия решений о проведении оперативно-разыскных мероприятий, производством следственных и иных процессуальных действий, с применением мер принуждения;
3) назначение наказания и иных мер уголовно-правового воздействия, касающихся освобождения от уголовной ответственности, разрешения вопросов, возникающих в ходе исполнения приговора и прочих судебных решений.
Кроме того, отметим значимую роль Верховного Суда РФ, связанную с подготовкой разъяснений по вопросам рассмотрения уголовных дел в рамках постановлений его Пленума, с выделением особой значимости установления причин и условий, способствующих совершению преступлений, а также уточнением мер, которые необходимо предпринять для их устранения [3, с. 59-64].
Так, постановление Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах судебной практики по уголовным делам о преступлениях террористической направленности»11 (п. 31) предписывает выявлять обстоятельства, способствовавшие совершению указанных преступлений, нарушению прав и свобод граждан, а также других нарушений закона, допущенных при производстве предварительного следствия или при рассмотрении уголовного дела нижестоящим судом. В Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации (ч. 4 ст. 29) указано на необходимость обращать внимание соответствующих организаций и должностных лиц на выявленные факты нарушений закона путем вынесения частных определений или постановлений.
В других постановлениях Пленума Верховного Суда РФ приведены и другие разъяснения, рекомендующие определенные меры, направленные на осуществление вышеназванных специальных направлений предупреждения преступлений террористической и экстремистской направленности12.
Подводя итог, сделаем вывод о том, что современная роль судов в предупреждении преступлений террористической и экстремистской направленности в законодательстве представлена не в полном объеме и требует доктринального осмысления с учетом имеющейся судебно-следственной практики и теоре-
тических разработок в рассматриваемом направлении, что указывает на необходимость дальнейшего обсуждения вопроса о включении судов на законодательном уровне в систему субъектов предупреждения преступности в целом и предупреждения отдельных видов преступлений, в частности.
Литература
1. Бадамшин С.К. Преступления террористической направленности, совершаемые с использованием электронных или информационно-телекоммуникационных сетей: уголовно-правовая и криминологическая характеристика: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2018.
2. Поличной Р.В. Соотношение террористической организации, террористического сообщества, экстремистской организации и экстремистского сообщества // Пробелы в Российском законодательстве. 2017. № 2.
3. Зателепин О.К. Роль Верховного Суда Российской Федерации в борьбе с экстремизмом и терроризмом // Право в Вооруженных силах российской Федерации. 2015. № 1.
References
1. Badamshin S.K. Prestupleniya terroristicheskoy napravlennosti, sovershayemyye s ispol'zovaniyem elek-tronnykh ili informatsionno-telekommunikatsionnykh setey: ugolovno-pravovaya i kriminologicheskaya kha-rakteristika: Diss. ... kand. yurid. nauk. M., 2018.
2. Polichnoy R.V. Sootnosheniye terroristicheskoy organizatsii, terroristicheskogo soobshchestva, ekstre-mistskoy organizatsii i ekstremistskogo soobshchestva // Probely v Rossiyskom zakonodatel'stve. 2017. № 2.
3. Zatelepin O.K. Rol' Verkhovnogo Suda Rossiyskoy Federatsii v bor'be s ekstremizmom i terrorizmom // Pravo v Vooruzhennykh silakh rossiyskoy Federatsii. 2015. № 1.
11 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 9 февраля 2012 г. № 1 (ред. от 3 ноября 2016 г.) «О некоторых вопросах судебной практики по уголовным делам о преступлениях террористической направленности» // URL: http://www.vsrf.ru/
12 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 декабря 2016 г. № 64 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел, связанных с приостановлением деятельности или ликвидацией некоммерческих организаций, а также запретом деятельности общественных или религиозных объединений, не являющихся юридическими лицами» // URL: http ://www.vsrf.ru/
