CC BY
32
УДК 338
ББК 65 © Ю.В. Быковская, Е.В. Егорова, Е.А. Сафохина, 2018
Научная специальность 08.00.05 — экономика и управление народным хозяйством
К ВОПРОСУ О НЕОБХОДИМОСТИ РАЗРАБОТКИ КОНЦЕПЦИИ РАЗВИТИЯ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ДОЛГОСРОЧНУЮ ПЕРСПЕКТИВУ
Юлия Викторовна Быковская,
доцент кафедры экономики и бухгалтерского учета, кандидат экономических наук Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12), ведущий научный сотрудник сектора экономической безопасности Института экономики РАН
E-mail: [email protected]; Елена Васильевна Егорова, начальник кафедры экономики и бухгалтерского учета, кандидат экономических наук Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12)
E-mail: [email protected]; Елена Анатольевна Сафохина, доцент кафедры экономики и бухгалтерского учета, кандидат экономических наук, доцент Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12)
E-mail: [email protected]
Аннотация. Выделены проблемы, касающиеся финансового контроля в России. Показано, что сегодня необходимы разработка и принятие Концепции развития финансового контроля в Российской Федерации на долгосрочную перспективу. Сделан вывод, что Концепция должна содержать определение финансового контроля, а также положения, отражающие его цель, задачи и принципы. Ключевые слова: финансовый контроль, концепция, цель, задачи, принципы.
ON THE NEED TO DEVELOP A CONCEPT FOR THE DEVELOPMENT OF FINANCIAL CONTROL IN THE RUSSIAN FEDERATION FOR THE LONG TERM
Yuliya V. Bykovskaya,
Associate Professor of the Department of Economics and Accounting, Candidate of Economic Sciences Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12),
Leading Researcher, Economic Security Sector, Institute of Economics, RAS;
Elena V. Egorova,
Head of the Department of Economics and Accounting, Candidate of Economic Sciences Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12),
Elena A. Safohina,
Associate Professor of the Department of Economics and Accounting, Candidate оf Economic Sciences, Associate Professor Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12)
Abstract. The article highlights problems related to financial control in Russia. It is shown that today the development and adoption of the Concept of the development of financial control in the Russian Federation for the long-term perspective are necessary. It is concluded that the Concept should contain a definition of financial control, as well as provisions reflecting its purpose, objectives and principles. Keywords: financial control, concept, purpose, tasks, principles.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Быковская Ю.В., Егорова Е.В., Сафохина Е.А. К вопросу о необходимости разработки концепции развития финансового контроля в Российской Федерации на долгосрочную перспективу. Вестник экономической безопасности. 2018;(3):287-93.
Финансовый контроль играет важнейшую роль в управлении государственными и общественными финансами. Его можно рассматривать как процесс, с помощью которого государство достигает поставленной цели, которая состоит в своевременном получении всей информации о ходе процесса управления финансами на микро- и макроуровнях, выявлении нарушений и злоупотреблений действу-
ющего законодательства и принятии адекватных управленческих решений. Более того, финансовый контроль является одним из важнейших инструментов проведения экономической политики государства. Его предназначение заключается в содействии успешной реализации финансовой стратегии и тактики страны, целевом, целесообразном и эффективном аккумулировании, распределении,
перераспределении и использовании финансовых ресурсов.
Следует сказать о том, что хотя в последние годы государством предпринимается множество мер по совершенствованию системы финансового контроля в России, повышению эффективности его проведения, тем не менее на сегодняшний день имеется ряд нерешенных проблем, тормозящих его дальнейшее развитие.
С одной стороны, эти проблемы являются следствием наличия нестабильной экономической ситуации в нашей стране, протекания кризисных процессов в экономике и социальной сфере, усилением криминализации общества. Так, например, в ключевом документе стратегического планирования — Стратегии экономической безопасности Российской Федерации [1], принятой на период до 2030 года, к основным вызовам и угрозам экономической безопасности отнесены низкие темпы экономического роста, обусловленные внутренними причинами, несбалансированность национальной бюджетной системы, высокий уровень криминализации в экономической сфере и сохранение значительной доли теневой экономики. В качестве основных задач в отношении развития системы государственного управления, прогнозирования и стратегического планирования в сфере экономики, в Стратегии обозначено совершенствование механизмов бюджетного планирования, осуществления контроля в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд; предотвращение картельных сговоров; повышение эффективности бюджетных расходов; борьба с нецелевым использованием и хищением государственных средств, коррупцией, теневой и криминальной экономикой; совершенствование деятельности контрольно-надзорных органов, в том числе на основе широкого внедрения риск-ориентированного подхода. Очевидно, что эффективное решение этих задач во многом может быть осуществлено с помощью финансового контроля.
С другой стороны, сложившаяся ситуация в отношении невысокой эффективности финансового контроля связана с:
• несовершенством его нормативного правового
регулирования;
• отсутствием системы взаимосвязанных мер для
решения имеющихся проблем в данной сфере;
• сохранением дублирующих функций органов государственной власти при проведении контрольных мероприятий,
• наличием несогласованных и некоординированных между собой действий контролирующих органов;
• отсутствием единой системы информационного обмена данными.
Все это оказывает непосредственное влияние на результаты контрольной деятельности в России, которые на сегодняшний день не велики. В итоге существующая ситуация обусловливает необходимость научного осмысления и исследования вопросов, касающихся повышения эффективности финансового контроля в Российской Федерации, и поиска реальных форм и методов, которые бы на практике способствовали эффективному регулированию контрольной деятельности в России.
Полагаем, что дальнейшее развитие финансового контроля в России, прежде всего, должно идти по пути разработки программного документа — Концепции развития финансового контроля в Российской Федерации на долгосрочную перспективу (Далее — Концепция). Концепция должна установить единую систему взглядов на вопросы проведения финансового контроля, его принципы, цели, задачи, функции, методы проведения, роль в деятельности государства.
Ключевым элементом Концепции должна стать разработка определения финансового контроля.
Следует сказать о том, что до настоящего времени в нормативной правовой базе не закреплено понятие финансового контроля. Более того, в научных публикациях определение его сущности является предметом оживленных дискуссий.
Так, например, Е.В. Овчарова отмечает, что «финансовый контроль — это контрольная функция финансов (с экономической точки зрения), функция публичной финансовой деятельности, государственного и муниципального регулирования и управления (с правовой точки зрения), которая реализуется органами государственной власти и местного самоуправления, иными государственными и муниципальными органами, уполномоченными государством и иными организациями независимо от форм собственности и организационно-правовых форм, самозанятыми физическими лицами, с
одной стороны, институт финансового права, состоящий из системы материальных и процессуальных финансово-правовых норм как Общей части, так и Особенной части Финансового права, регулирующих общественные отношения по реализации функции финансового контроля, и комплексное материальное и процессуальное финансовое правоотношение, в рамках которого реализуются общественные отношения между контролирующими и подконтрольными субъектами на основе указанных правовых норм, с другой стороны» [7]. Представленное определение интересно. В нем финансовый контроль рассматривается с различных точек зрения: с экономической, правовой стороны. Это позволяет более широко, полно, всесторонне и системно определить сущность и значение данной категории. Вместе с этим, данное определение слишком объемно и перегружено.
B.C. Чернявский считает, что «финансовый контроль — это «деятельность уполномоченных государством органов и организаций по надзору за законностью действий в процессе формирования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики и хозяйственной деятельности в обществе для обеспечения прав и свобод граждан» [11]. В данном определении понятия «контроль» и «надзор» в области финансов тождественны и схожи между собой. При этом, важно сказать о том, что в современной науке вопросы соотношения категорий «контроль» и «надзор», их разграничения являются актуальными и спорными, так как нередко эти два разных по сути, содержанию, смыслу понятия либо приравниваются друг к другу, либо считаются аналогичными и употребляются как синонимы. Мы считаем, что понятия «контроль» и «надзор» различны, как по сути, так и по содержанию. Контролирующие и надзорные органы имеют различные цели своей деятельности, задачи, функции и полномочия, а также несут разную ответственность. Контроль призван обеспечить не только соблюдение действующего законодательства, а также соблюдение дисциплины подконтрольными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными и другими некоммерческими объединениями, юридическими и физическими лицами. Контроль может
быть как государственным, так и негосударственным, в то время как надзор осуществляется исключительно государственными структурами [9]. Таким образом, можно сделать вывод, что контроль и надзор в области финансов не являются тождественными или аналогичными категориями, в то время как последний является частью контроля.
Н.И. Химичева верно полагает, что «финансовый контроль — это контроль за соблюдением законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использования государственных, муниципальных и иных денежных фондов (финансовых ресурсов) публичного характера в целях эффективного социально-экономического развития страны в целом и ее регионов» [10]. Согласно этому определению, как справедливо отмечает в своем диссертационном исследовании Ю.А. Плотникова: «значение финансового контроля выражается в том, что при его проведении проверяются, во-первых, соблюдение установленного в области финансовой деятельности правопорядка всеми органами государственной власти и местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами и, во-вторых, экономическая обоснованность и эффективность осуществляемых действий, соответствие их задачам государства и муниципальных образований. Таким образом, он служит важным способом обеспечения законности и целесообразности проводимой финансовой деятельности» [8].
Рассмотрев позиции ученых по определению понятия «финансовый контроль», его содержания, роли в деятельности государства, следует сказать о том, что это сложная, многогранная, многоаспектная категория. Различия в подходах к его определению обусловлены тем, что ученые рассматривают его сущность и содержание с разных точек зрения, в контексте разных областей науки, определяют разное предназначение финансового контроля в управлении общественными финансами. Более того, следует признать, что в научных исследованиях невозможно дать одно емкое и однозначное определение «финансового контроля», характеризующее это явление во всем его многообразии. Это очередной раз подчеркивает необходимость закрепления определения данного понятия в концепции развития финансового контроля на долгосрочную перспективу.
Учитывая мнения ученых по данному вопросу, полагаем, что под финансовым контролем следует понимать осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность федеральных и региональных органов власти, должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций, органов местного самоуправления, а также негосударственных органов, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, наделенных законом соответствующими полномочиями, по контролю за соблюдением законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использования всех финансовых ресурсов государства, объективной оценке экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности, выявлению новых резервов ее повышения, имеющую целевую направленность на выявление и предупреждение нарушений и преступлений в финансовой сфере [3].
Любая контрольная деятельность в сфере управления начинается с постановки цели и определения задач для ее реализации, поэтому считаем, что в концепции следует обозначить цель и задачи финансового контроля.
Важно сказать о том, что в научной литературе это направление исследований довольно глубоко и всесторонне проработано.
Так, например, Т.Е. Гварлиани и С.В. Черем-шанов под целью финансового контроля понимают «реализацию и содействие успешной финансовой политике государства и хозяйствующих субъектов, обеспечение эффективности процесса формирования, распределения и использования финансовых ресурсов во всех сферах и звеньях экономики страны» [4].
Е.С. Беляева считает, что «целями финансового контроля является выявление законного, рационального и эффективного использования финансовых ресурсов, определение количества и объема правонарушений в экономической сфере для их предупреждения
Опираясь на анализ мнений ученых в части определения цели финансового контроля, полагаем, что его целью является выявление законного, рационального, экономного и эффективного использования финансовых ресурсов, предупреждение зло-
употреблений в экономической сфере в интересах реализации и содействия успешной финансовой политики государства и экономических субъектов, обеспечение эффективности процесса формирования, распределения и использования финансовых ресурсов во всех сферах и звеньях экономики страны.
Если говорить о задачах финансового контроля, то, по мнению Р.Е. Мешалкиной «задачи финансового контроля формулируется как предупреждение, выявление, и устранение негативных явлений в развитии производительных сил и производственных отношений» [6]. В данном случае перечень задач, возлагаемых на финансовый контроль, вряд ли можно назвать полным. Ведь предназначение финансового контроля заключается не только в предотвращении негативных явлений, но и в содействии реализации приоритетов развития государства и обеспечении его национальных интересов.
Н.И. Химичевой определены следующие задачи финансового контроля, такие как:
«а) проверка выполнения органами государственной власти и местного самоуправления функций по аккумуляции, распределению и использованию финансовых ресурсов соответственно своей компетенции;
б) проверка выполнения финансовых обязательств перед государством и органами местного самоуправления, организациями и гражданами;
в) проверка выполнения финансовых обязательств организациями и гражданами перед государством и органами местного самоуправления;
г) проверка законности и целесообразности (эффективности) использования государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями, организациями находящихся в их хозяйственном ведении или оперативном управлении денежных ресурсов (бюджетных и собственных средств, банковских ссуд, внебюджетных и других средств);
д) проверка соблюдения предприятиями, организациями, учреждениями установленных правил совершения финансовых операций, осуществления расчетов и хранения денежных средств;
е) предупреждение и устранение нарушений финансовой дисциплины» [10].
Полагаем, что приведенный Н.И. Химичевой перечень задач является полным, охватывающим все функции финансового контроля и направления
его проведения. Этот перечень всесторонне отражает сущность финансового контроля и его роль в деятельности государства и общества.
Очевидно, что цель финансового контроля заключается не только в достижении правопорядка, но и обеспечении законности. В связи с этим, можно согласиться с мнением Я.С. Клейменова, который считает, что «решению посредством финансового контроля подлежат следующие задачи: осуществление учета и анализа использования учреждениями, организациями денежных средств; проведение учета и анализа выполнения организациями и гражданами финансовых обязательств перед государством; выявление внутренних резервов и резервов производства; установление контроля над соблюдением правил выполнения финансовых операций, прочих расчетов, а также хранения денежных средств; обнаружение, предупреждение и устранение нарушений финансового законодательства и финансовой дисциплины» [5]. Однако, в данном случае представленные задачи в большей степени ориентированы на контроль внутри организаций и учреждений, но не государственный (муниципальный) контроль и общественный контроль.
В результате, исходя из заявленной цели и роли финансового контроля в развитии России, а также опираясь на анализ научных исследований по рассматриваемой проблематике, к задачам финансового контроля следует отнести:
• проведение анализа и учета выполнения организациями и гражданами финансовых обязательств перед государством;
• проверку выполнения органами государственной власти и местного самоуправления функций по аккумулированию, распределению и использованию финансовых ресурсов в рамках своей компетенции;
• проверку законности и целесообразности (эффективности) использования государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями, организациями находящихся в их хозяйственном ведении или оперативном управлении денежных ресурсов (бюджетных и собственных средств, банковских ссуд, внебюджетных и других средств);
• предупреждение, обнаружение и устранение нарушений финансового законодательства и финансовой дисциплины;
• содействие реализации социальной, экономической, финансово-кредитной, налоговой политики государства;
• обеспечение эффективного управления финансовыми ресурсами субъектов хозяйствования;
• защиту экономических интересов субъектов хозяйствования;
• обеспечение устойчивости экономической системы страны и содействие экономическому росту государства.
Важнейшим элементом концепции должны стать принципы финансового контроля, к которым следует отнести следующие [2].
1. Принципы, отражающие свойства финансового контроля, в том числе:
1.1. Принцип цели, предполагающий достижение определенного запланированного результата контрольной деятельности.
1.2. Принцип целостности, который обусловливает внутреннее единство системы финансового контроля.
1.3. Принцип структуированности, который означает, что система включает подсистемы.
1.4. Принцип историзма, который означает, что при представлении знаний о действительности необходимо учитывать, что система в целом, ее элементы, части и компоненты имеют исторический характер.
2. Принципы, выражающие сущность единой системы финансового контроля и ее главные свойства и особенности.
2.1. Принцип законности, который заключается в том, что вся финансовая деятельность должна быть урегулирована законодательством. Соблюдение этого принципа обеспечивается возможностью применения к правонарушителям мер принуждения. При этом органы финансового контроля, их должностные лица при исполнении своих обязанностей должны соблюдать Конституцию Российской Федерации и российское законодательство.
2.2. Принцип системности предполагает наличие именно системы органов финансового контроля. При этом система как таковая означает создание единой структуры финансового контроля. Также реализация данного принципа означает, что при проведении контрольных мероприятий должны рассматриваться все стороны объекта
контроля и вся система его взаимосвязей и зависимостей по вертикали и горизонтали структуры управления.
2.3. Принцип соответствия, который означает, что содержание и организация финансового контроля, его цели и задачи должны соответствовать целям и задачам, стоящим перед государством и экономическими субъектами, а также целям и задачам, стоящим перед контролирующими органами, организациями и лицами.
2.4. Принцип эффективности финансового контроля, который проявляется в своевременности и полноте выявления отклонений от заданного, их причин и виновных лиц, а также оперативности в исправлении допущенных ошибок и обеспечении возмещения нанесенного материального ущерба.
2.5. Принцип плановости, который находит реализацию в том, что субъекты контроля проводят свою работу на основе намеченных планов проведения контрольных мероприятий.
2.6. Принцип непрерывности, который означает, что все объекты контроля (управляемая система) подлежат постоянно осуществляемому субъектами контроля (управляющей системой) предварительному оперативному и периодическому последующему контролю в установленные сроки, исходя из условий, характера и свойств их деятельности. Это обеспечивает постоянное наблюдение за ходом выполнения планов и заданий, принятие мер по корректировке деятельности по мере выявления отклонений от регламентированных значений (условий).
2.7. Принцип всеобщности, который гласит, что всякая социально-экономическая деятельность, совершаемая в государстве, должна системно и комплексно контролироваться в целях установления ее законности, соблюдения установленных сроков и целесообразности.
2.8. Принцип научности, который означает, что контроль осуществляется путем применения научно обоснованных приемов и методов установления степени соответствия практики управления ресурсами во всех сферах производства и распределения общественного продукта задачам экономической политики.
2.9. Принцип ответственности, который предполагает предусмотренную законодательством и
нормативными правовыми документами ответственность субъектов, проводящих финансовый контроль, за соблюдение законов и правовых актов, а также ответственность за достоверность информации финансового контроля.
Особенностью финансового контроля является то, что наряду с общими принципами контрольная деятельность строится и на специфических принципах, отраженных в Лимской декларации руководящих принципов организации контрольных органов
(ШТ^М).
3. К специфичным принципам финансового контроля следует отнести:
3.1. Принцип независимости, содержащий требования, в соответствии с которыми органы финансового контроля должны обладать функциональной, организационной, материальной, информационной и иной самостоятельностью от юридических и физических лиц, чью деятельность они проверяют. Статус органов финансового контроля должен быть закреплен на законодательном уровне. Особое значение для независимости контрольных органов имеет их финансовая самостоятельность и самостоятельный выбор методов и форм проведения финансового контроля, перечень которых должен быть установлен в нормативных правовых актах. Также данный принцип устанавливает недопустимость какого-либо материального, морального или силового воздействия на субъект контроля.
3.2. Принцип объективности подразумевает исключение предрасположенности и предвзятости, каких-либо особых мотивов (личных, политических и др.) в ходе осуществления контрольной деятельности, а также неукоснительное соблюдение контрольными органами норм действующего законодательства.
3.3. Принцип компетентности представляет собой наличие закрепленных прав, обязанностей, полномочий контрольных органов. Финансово-контрольные органы должны действовать только в рамках своих компетенций, установленных законодательно, не превышать и не занижать их. Должностные лица органов финансового контроля должны обладать профессиональными навыками в тех сферах деятельности, которые подлежат проверке. Знание законодательства, способность разбираться в сложных финансовых операциях и анализировать
финансово-хозяйственную деятельность, безошибочно определять правильность ведения бухгалтерского учета и отчетности, и т. п. способствуют обеспечению эффективности и качеству проводимых контрольных мероприятий. Профессиональная компетентность должна быть тесно взаимосвязана с добросовестностью должностных лиц органов финансового контроля, в противном случае даже идеально организованный финансовый контроль не принесет должных результатов.
3.4. Принцип гласности предопределяет, что результаты финансового контроля должны быть общедоступны (в пределах установленного законодательством порядка и норм). Представление отчетов о работе контрольных органов в вышестоящие органы и публикация результатов проверок в открытой печати позволяют информировать общество о реальном положении дел в государстве. В то же время не все результаты финансовых проверок могут быть немедленно опубликованы, если проверяемая деятельность является секретной, либо предстоит дальнейшее разбирательство, выявление причин нарушений и наказание виновных.
Таким образом, обобщая сказанное, отметим, что в современных условиях финансовому контролю отводится ключевая роль при проведении экономической политики российского государства и реализации стратегических приоритетов его социально-экономического развития. К настоящему времени накопилось достаточно большое количество проблем в области финансового контроля, нерешенность которых во многом является следствием отсутствия законодательно закрепленной концепции его развития. В связи с этим полагаем, что в ближайшей перспективе разработке и принятию Концепции развития финансового контроля в Российской Федерации на долгосрочную перспективу должно уделяться повышенное внимание со стороны всех заинтересованных сторон, в том числе со стороны органов государственной власти и гражданского общества.
Литература
1. Указ Президента Российской Федерации от 13.05.2017 г. № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года».
2. Бобошко В.И. Контроль и ревизия [Электронный ресурс]: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Экономическая безопасность», «Бухгалтерский учет, анализ и аудит» и «Финансы и кредит» / В.И. Бобошко. Электрон. текстовые данные. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013. 978-5-238-02379-3. Режим доступа: http:// www.iprbookshop.ru/20963.html.
3. Быковская Ю.В. Обеспечение национальной безопасности Российской Федерации посредством финансового контроля // Роль бухгалтерского учета, контроля и аудита в обеспечении экономической безопасности России. Сборник научных трудов. М., 2017.
4. Гварлиани Т.Е., Черемшанов С.В. Исследование методологии финансового контроля // Аудит и финансовый анализ. 2003. № 4. URL: http://www.auditfin.eom/fin/2003/4/fin_2003_41_ rus_01_01_Gvarliany/fin_2003_41_rus_01_01_ Gvarliany.asp.
5. Клейменов Я.С. Административно-правовой механизм финансового контроля. Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2010.
6. Мешалкина Р.Е. Теоретические вопросы государственного финансового контроля // Финансы. 2003. № 12.
7. Овчарова Е.В. Финансовый контроль в Российской Федерации: учебное пособие / Овча-рова Е.В. М.: Зерцало-М, 2013. URL:http://www. iprbookshop.ru/21039.
8. Плотникова Ю.А. Правовые основы финансового контроля представительных (законодательных) органов государственной власти в Российской Федерации. Дисс. . канд. юрид. наук. М., 2008.
9. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы: Монография / Л.Л. Арзуманова, О.В. Бол-тинова, О.Ю. Бубнова и др.; отв. ред. Е.Ю. Грачева. М.: НОРМА, ИНФРА-М, 2013. // СПС «Консуль-тант+».
10. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2008.
11. Чернявский В.С. Государственный финансовый контроль — проблемы эффективности // Право и политика, 2004. № 6.
