CC BY
19К ВОПРОСУ О НЕНАЛОГОВЫХ ДОХОДАХ БЮДЖЕТА,
ФОРМИРУЕМЫХ ЗА СЧЕТ ПРИРОДОРЕСУРСНЫХ ПЛАТЕЖЕЙ
ВЕРШИЛО Николай Дмитриевич,
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры земельного и экологического права Российской академии правосудия;
ГУЛЯЕВ Игорь Аркадьевич.
аспирант Саратовской государственной юридической академии. E-mail: prigos@mail.ru
Краткая аннотация: статья посвящается актуальной сегодня теме формирования доходной части бюджета РФ за счет природоресурсных платежей. В ней раскрывается цель взимания платы, определены виды таких платежей, приведена классификация и порядок их взимания. Сформулировано определение природоре-сурсных платежей и произведен анализ действующей нормативно-правовой базы и законопроекта в бюджетной политике на 2015 и последующие периоды 2016 и 2017 гг.
The article is devoted to an urgent theme of formation of budget revenue of RF at the expense of payment for use of nature resources. The article reveals the purpose of charging, ascertains types of payments and gives the ways of their charging. We gave the definition of payments for use of nature resources, analyzed a present regulatory and legal framework and a draft law in budgetary policy on 2015-2017 years.
Ключевые слова: природоресурсные платежи; экологический сбор; бюджетная политика; неналоговые доходы бюджета.
Payments for use of nature resources; ecological revenue; budgetary policy; non-tax revenues to budget.
В непростых экономических и политических условиях вопросу формирования доходной базы бюджетов бюджетной системы уделяется Правительством РФ большое внимание, поскольку если государство не будет обеспечено достаточными финансовыми ресурсами, то и не сможет выполнить взятые на себя как социальные, так и другие обязательства. При этом Российская Федерация обладает большим запасом природных ресурсов и платежи за их использование (налоговые и неналоговые), играют важную роль при планировании и исполнении бюджетов по доходам, поскольку в федеральном бюджете они составляют примерно
1
четвертую часть всех доходов , в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации - примерно десятую часть от всех доходов2. Поэтому, устанавливая принцип платности природопользования,3 законодатель обозначил цель их взимания: экономическое регулирование в области охраны окружающей среды и
1 Данные Министерства финансов по состоянию на 1 апреля 2013 г. - 24% составляют обязательные платежи за пользование природными ресурсами из них 20,2% - налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами, 3,8% - платежи при пользовании природными ресурсами // Электронный ресурс. Режим доступа: http://info.minfin.ru/fbdohod.php Дата доступа. 19 июня 2013 г.
2 Данные Министерства финансов по состоянию на 1 апреля 2013 г. - 8,9% - НДПИ // Электронный ресурс. Режим доступа: http:// http://info.minfin.ru/kons_doh_isp.php Дата доступа. 19 июня.
3 Подробнее о принципе платности природопользования см.: Петрова Т.В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. М.: Зерцало, 2000. С. 80-127.
природопользования, а также стимулирование рационального использования земель, лесов, вод, объектов животного мира, недр и охраны окружающей среды.
По действующему законодательству данный принцип распространяется на два вида платежей: за пользование природными ресурсами и за негативное
4
воздействие на окружающую среду .
Поэтому взимание природоресурсных платежей, для формирования неналоговых доходов бюджетов: во-первых, необходимо в целях повышения эффективности охраны окружающей среды и природопользования и, во-вторых, они призваны сыграть стимулирующую роль в защите окружающей среды.
«Природоресурсные платежи» категория, которая используется в законодательстве, но законодателем не определяется. Тем не менее, данная категория включает в себя различные виды платежей, как за пользование природными ресурсами, и платежи, которые на прямую не связаны с использованием природных ресурсов, а связаны с хозяйственной деятельность субъекта (как физического, так и юридического лица), то есть платежи, связанные с хозяйственной деятельностью субъекта, в результате которой оказывается определенное негативное воздействие на окружающую среду. По сущностному содержанию, по эти платежи различны, что обуславливается их предназначением. Так,
4 Бринчук М.М. Принципы экологического права. М.: Юрлитнформ, 2013. С. 99.
платежи, установленные лесными, воднымзаконода-тельством носят выраженный гражданско-правовой характер, так как осуществляются на основе договора. Платежи за негативное воздействие на окружающую среду имеют ярко выраженный публично-правовой характер, так как посредством них реализуется право граждан на благоприятную окружающую среду.
Неналоговые доходы, формируемые за счет природоресурсных платежей в структуре доходов, составляют около 5% всех неналоговых доходов1, при том, что общий объем неналоговых доходов составляют 46%2 всех доходов бюджетов. Несмотря на то, что налоговые платежи превалируют и имеют свой целью - фискальную - то есть обеспечение финансовыми ресурсами государство и муниципальные образования, в последнее время неналоговые доходы и налоговые доходы практически равны соответственно 46% и 54%3. Также стоит отметить, что по данным Единого портала бюджетной системы неналоговые доходы, формируемые за счет природоресурсных платежей в структуре неналоговых доходов занимают третье место по объему поступлений после доходов от внешнеэкономической деятельности (82%) и доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности (6%). Но, как указал Президент России на заседании Совета Безопасности 20 ноября 2013 г.: «по экспертным оценкам, не менее 15 процентов территории России находится в неудовлетворительном экологическом состоянии. Если сказать честно, мы по процентам к ВВП достаточно мало тратим денег на все эти мероприятия... - 0,8%. Это ни в какое сравнение не идёт со странами с развитой экономикой. Напомню, что ещё в 2002 г. была принята Экологическая доктрина России. Однако за эти годы так и не сформирована законодательная база для эффективного управления охраной окружающей среды. В том числе отсутствует полноценный механизм «экологических платежей» со стороны бизнеса и других структур за использование природных ресурсов. Весь цивилизованный мир идёт именно по этому пути. За счёт таких платежей мобилизуются ресурсы для охраны и вос-
4
становления природной среды» .
1 Данные Единого портала бюджетной системы. Электрон. ресурс. Режим доступа: http://budget.gov.ru/budget/income_types? budgetLevel=0&budgetType=-
3&curDate=01.11.2013&incomeType=1 Дата доступа 14 фев. 2014.
2 Там же.
3 Там же.
4 Выступление Президента РФ 20 ноября 2013 г. на заседание
Совета Безопасности, посвящённое обеспечению национальной
В основных направлениях бюджетной политики на 2015 г. и на плановый период 2016 и 2017 гг.5 одной из главных задач являться подготовка новой редакции Бюджетного кодекса, которая должна подвести итоги проведенных бюджетных реформ, консолидировать в единую систему многочисленные принятые федеральные законы и разработанные законопроекты о внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ.
Так, в разработанном варианте законопроекта, подготовленным Правительством РФ меняется порядок формирования неналоговых доходов, в том числе за счет природоресурсных платежей. Согласно п. 3 ст. 34 законопроекта доходы бюджетов от платежей, не являющихся налогами и сборами, безвозмездными поступлениями, относятся к неналоговым доходам бюджетов. А также группируется определенная часть природоресурсныхплатежей. В законопроекте неналоговые доходы федерального бюджета, в том числе от природоресурсных платежей составляет определенная группа неналоговых платежей, которая именуется платежи от вовлечения в хозяйственный оборот природных ресурсов. К ним согласно ст. 55 законопроекта отнесены:
а) разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, предусмотренных в лицензии, в случае, когда участки недр, предоставленные в пользование, не содержат месторождения природных алмазов, не являются участками недр местного значения;
б) регулярные платежи за пользование недрами при пользовании недрами:
- на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации и за пределами Российской Федерации на территориях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации;
- на территории Российской Федерации (за исключением регулярных платежей за пользование недрами при выполнении соглашений о разделе продукции в виде углеводородного сырья) - по нормативу 40 процентов;
- при выполнении соглашений о разделе продукции в виде:
- углеводородного сырья (газ горючий природный - по нормативу 100 процентов;
безопасности в сфере охраны окружающей среды и природопользования // Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.kremlin.ru/news/19655 Дата доступа 14 февраля 2014 г. 5 СПС «Консультант-плюс».
- углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного) - по нормативу 95 процентов;
в) сборы за участие в конкурсе (аукционе) на право пользования участками недр (за исключением участков недр местного значения);
г) плата за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности;
д) плата за использование лесов, расположенных на землях, находящихся в федеральной собственности, за исключением платы за использование лесов, находящихся на землях лесного фонда, которые поступают в части минимального размера арендной платы и минимального размера платы по договору купли-продажи лесных насаждений;
е) плата, полученная по результатам конкурса на право заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка, состоящего из акватории водного объекта, находящегося в федеральной собственности;
ж) плата от продажи на аукционе права на заключение договора о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов и (или) договора пользования водными биологическими ресурсами;
з) плата за пользование водными биологическими ресурсами по межправительственным соглашениям;
и) средства, полученные от продажи права на заключение охотхозяйственных соглашений.
Кроме того, анализ норм законопроекта показывает, что неналоговые доходы теперь, как и налоговые доходы будут формироваться за счет обязательных платежей к которым согласно п. 1 ст. 35 законопроекта отнесены утилизационный сбор, экологический сбор и плата за негативное воздействие на окружающую среду.
Экологический сбор - новый вид неналоговых доходов, который был введен с 1 января 2015 г1. Экологический сбор - это сбор, который уплачивается производителями, импортерами товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств.
Согласно п. 10 ст. 24.5 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» средства, поступившие в федеральный бюджет в счет уплаты экологического сбора, расходуются посредством реализации государственных программ Российской Федерации в форме предоставления субсидий субъек-
1 О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации. Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ // СЗ РФ. 2015. № 1 (ч. 1). Ст. 11.
там Российской Федерации на софинансирование утвержденных в установленном порядке региональных программ в области обращения с отходами и территориальных схем обращения с отходами, на покрытие расходов на сбор, транспортирование, обработку, утилизацию отходов от использования товаров, на покрытие дефицита средств, поступающих в счет оплаты населением услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами, на выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для строительства объектов, используемых для обработки, утилизации отходов, объектов обезвреживания отходов, на строительство и оснащение таких объектов.
Таким образом, законодатель устанавливает строго определенную цель для данного вида сбора.
Действующим Бюджетным кодексом РФ установлен открытый перечень неналоговых доходов, поскольку ст. 39 Бюджетного кодекса РФ установлено, что неналоговые доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным законодательством и законодательством об иных обязательных платежах. «Природо-ресурсные платежи» в качестве неналоговых доходов не названы, несмотря на то, что такой вид платежа как плата за негативное воздействие на окружающую среду формирует доходную базу всех бюджетов бюджетной системы, в отличие от такого дохода, как средства самообложения граждан. Данный вид дохода установлен только для местного бюджета, поскольку правовую основу таких доходов составляет Конституция РФ, бюджетное законодательство, Федеральные законы от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законы субъектов Российской Федерации и нормативно-правовые акты представительных (законодательных) органов местного самоуправления. Тогда получается, исходя из мысли законодателя, что прибыль Центрального Банка РФ также должна была бы быть включена в состав неналоговых доходов, в ст. 41 БК РФ «Виды доходов бюджета». Поэтому представляется, что в п. 3 ст. 42 БК РФ необходимо внести изменения, согласно которым в абз. 5 п. 3 слова «средства самообложения граждан» заменить словами «плата за негативное воздействие на окружающую среду».
Анализируя гл. 6, 7, 8, 9 БК РФ можно прийти к выводу о том, что неналоговым доходам бюджетов, формируемых за счет природоресурсных платежей, относятся: платежи за пользование лесами, платежи за пользование водными объектами, платежи за пользование водными биологическими ресурсами по меж-
правительственным соглашениям, плата за негативное воздействие на окружающую среду, разовые платежи за пользование недрами, доходы от продажи или сдачи в аренду земельных участков.
Данные платежи, формируемые в неналоговые доходы бюджета можно исходя из анализа бюджетного и экологического законодательства, классифицировать по следующим основаниям.
1. Неналоговые доходы, формируемые за счет природоресурсных платежей, взимаемых в зависимости от вида природопользования и охраны окружающей среды.
В соответствии с данным основанием платежи можно разделить на две группы: ресурсные платежи и экологические платежи. К первой группе относятся следующие виды платежей: платы за использование лесов, платы за пользование водными объектами, платы за пользование водными биологическими ресурсами по межправительственным соглашениям, разовые платежи за пользование недрами, доходы от продажи или сдачи в аренду земельных участков.
Вторую группу платежей состаляет плата за негативное воздействие на окружающую среду: плата за допустимые выбросы (сбросы) в водные объекты, в атмосферный воздух, за размещение отходов в подземные горизонты; плата за свернормативные выбросы (сбросы) в водные объекты, в атмосферный воздух, за размещение отходов в подземные горизонты.
2. Неналоговые доходы в зависимости от порядка администрирования платежей за природные ресурсы:
■ платежи, администрируемые одним органом управления в области охраны окружающей среды и природопользования (к этой группе относится плата за пользование водными объектами, объектами животного мира, плата за пользование землей (за исключением земельного налога);
■ платежи, администрируемые одновременно несколькими органами государственного управления-администраторами доходов бюджетов;
■ платежи, администрируемые Федеральной налоговой службой.
3. Неналоговые доходы бюджетов бюджетной системы, в зависимости от порядка зачисления в них природоресурсных платежей:
-зачисляемые только в федеральный бюджет;
- зачисляемые в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ; зачисляемые во все бюджеты бюджетной системы РФ.
Правовую основу для формирования неналоговых доходов за счет природоресурсных платежей составляет обширный массив, как законодательных актов, так и подзаконных: Лесной кодекс РФ1, Водный кодекс РФ2, Земельный кодекс РФ3, Федеральный закон «Об охране окружающей среды»4, Закон РФ «О недрах»5, Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»6, Федеральный закон «О животном мире»7, Бюджетный кодекс РФ, Постановление Правительства РФ от 12 июня 2003 г. № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, в том числе через централизованные системы водоотведения, размещение отходов производства и по-требления»8, Постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия»9 и др.
Полагаем, важным отметить, что виды природоресурсных платежей установлены экологическим и земельным законодательством, а порядок формирования неналоговых доходов бюджетов за их счет - финансовым (бюджетным) законодательством. Следовательно, такие неналоговые доходы регулируются как нормами финансового (бюджетного) права, так и экологического, земельного, а в отдельных случаях и гражданского права.
1 СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278; 2008. № 30. Ст. 3599, 3616; 2009. № 11. Ст. 1261; № 52. Ст. 6441; 2011. № 1. Ст. 54; № 30. Ст. 4590; № 48. Ст. 6732; 2012. № 26. Ст. 3446; 2013. № 52. Ст. 6961, 6971, 6980; 2014. № 11. Ст. 1092.
2 СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381; 2008. № 29. Ст. 3418; .2013. № 52 (ч. 1). Ст. 6961.
3 СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147; 2005. № 30. Ст. 3122; 2006. № 50. Ст. 5279; 2008. № 30. Ст. 3597; 2009. № 30. Ст. 3735; 2011. № 1. Ст. 47; № 25. Ст. 3531 ; 2013. № 27. Ст. 3440, 3477; № 52 (ч. 1). Ст. 7011.
4 СЗ РФ.2002. № 2. Ст. 133; 2004. № 35. Ст. 3607; 2006; № 1. Ст. 10; № 52. Ст. 5498; 2011., № 1. Ст. 54; № 30. Ст. 4590, 4591; № 48. Ст. 6732; 2012. № 26. Ст. 3446; 2013. № 30. Ст. 4059; 2014. № 11. Ст. 1092.
5 ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. № 16. Ст. 834; СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823; 1999. № 7. Ст. 879; 2000. № 2. Ст. 141; 2001. №33. Ст. 3429 2002. № 22. Ст. 2026; 2004. № 35. Ст. 3607; 2006. № 17. Ст. 1778 2008. № 18. Ст. 1941; № 29. Ст. 3418, 3420; 2009. № 1. Ст. 17 2010. № 21. Ст. 2527; 2011. № 15. Ст. 2025; № 30. ст. 4570, 4590; № 49. Ст. 7042; 2012. № 53. Ст. 7648; 2013. № 19. Ст. 2312; № 30. Ст. 4060; № 52 (ч. 1). Ст. 6973.
6 О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов. Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ // СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. 1). Ст. 5270.
7 СЗ РФ. 2003. № 25. Ст. 2528; 2005. № 28. Ст. 2876; 2009. № 3. Ст. 407; 2013. № 20. Ст. 2489;2014. № 2 (ч. 1). Ст. 100.
8 СЗ РФ. 2003. №.25. Ст. 2528; 2005. № 28. Ст. 2876; 2009. № 3. Ст. 407; 2014. № 2. Ст. 100.
9 САПП. 1992. № 10. Ст. 726; СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 190; 2001. № 26. Ст. 2678; 2012. № 11. Ст. 1309; 2013. № 20. Ст. 2489; 2014. № 2. Ст. 100.
