CC BY
28
Канд. экон. наук Е. А. Мотосова
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ПРИРОДОРЕСУРСНЫХ ПЛАТЕЖЕЙ И НАЛОГОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Рассматриваются вопросы совершенствования системы природоресурсных платежей и налогов в целях повышения энергетической и экологической эффективности экономики. Анализируется современная ситуация и показаны направления платного природопользования в России с позиций экологической экономики.
Ключевые слова и словосочетания: плата за природные ресурсы, плата за негативное воздействие на окружающую среду, экологические налоги, экологическая экономика, энергетическая и экологическая эффективность производства, экологическая модернизация, экономический механизм охраны окружающей среды.
В последние годы в управлении природно-ресурсным комплексом России формировались и внедрялись в практику различные экономические методы регулирования. Центральное место в этом механизме занимают платежи (налоги, сборы) за пользование природными ресурсами и за загрязнение окружающей среды. Эти платежи являются бюджетообразующими.
В 2008 г., по данным государственного доклада «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2008 году», поступления в консолидированный бюджет страны от природно-ресурсных платежей, налогов и сборов составляли 1938,9 млрд. рублей, или около 12% всех налоговых и неналоговых доходов, в том числе поступления в федеральный бюджет - 1730,6 млрд. рублей, или 18,6% всех налоговых и неналоговых доходов1.
Следует отметить, что система экономического регулирования в сфере природопользования на платной основе стала формироваться в России на рубеже 1980-1990-х гг. В 1996-1998 гг. в ходе разработки и введения нового Налогового кодекса страны произошел перевод системы платежей за природные ресурсы из сферы ведения ресурсного законодательства в сферу налогового, в результате чего практически все виды платежей и сборов ресурсного характера оказались в ведении нало-
1 См.: Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2008 году». - М. : ООО «РППР РусКонсалтингГрупп», 2009.
гового регулирования. В связи с трансформацией природно-ресурсных платежей в налоги, с одной стороны, произошло отчуждение платы за природные ресурсы от их целевого назначения, были ликвидированы экологические и ресурсные фонды, а с другой - усилилась централизация собираемых средств в федеральном бюджете.
В дальнейшем в рамках проводимой правительством Российской Федерации налоговой реформы (2003-2005) практически все виды платежей, налогов и сборов в данной сфере претерпели заметные изменения. Принципиальной основой для такого реформирования был переход на рентный подход при определении размера платежа и обеспечении налогового бремени в отношении обрабатывающих отраслей и сферы услуг вследствие возрастания налоговой нагрузки на сырьевой сектор экономики.
Рассмотрим основные природно-ресурсные платежи и налоги в сфере природопользования с точки зрения их эволюции.
Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 126-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных актов законодательства Российской Федерации» ввел в действие главу 26 «Налог на добычу полезных ископаемых». Однако данный законодательный акт полностью отошел от рентного принципа налогообложения в добывающей промышленности.
В настоящее время в общем объеме поступлений платежей за пользование природными ресурсами в консолидированный бюджет Российской Федерации 98% составляет налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ). В табл. 1 показана динамика поступления платежей (сборов, налогов) за природопользование в России за 2005-2008 гг.
Одним из видов ресурсных налогов является плата за пользование водными объектами, которая взимается на основании федерального закона от 6 мая 1998 г. № 71-ФЗ «О плате за пользование водными объектами». В соответствии с положениями Водного кодекса Российской Федерации (федеральный закон от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ) экономические отношения при использовании водных ресурсов регулируются как водным налогом, так и платой за пользование водными объектами по договорам. Указанная плата была введена с 1 января 2007 г. и относится к неналоговой форме платежей федерального бюджета.
В последнее время Минприроды России уделяет большое внимание вопросам, связанным с введением рентных принципов в налогообложение недропользователей, для чего, в частности, была предложена дифференциация НДПИ в зависимости от природно-климатических условий хозяйствования и территориальных условий.
Т а б л и ц а 1
Поступления сборов и платежей за пользование природными ресурсами и за негативное воздействие на окружающую среду в федеральный бюджет Российской Федерации*
Вид платежа (налоги, сборы) 2005 2006 2007 2008 2008 в % к 2005
1. Налог на добычу полезных ископаемых, млрд. руб. 908,7 1162,3 1197,4 1709,0 188,1
1.1. Налог на добычу нефти 801,4 1038,4 1070,9 1571,6 196,1
1.2. Налог на добычу газа горючего природного из всех видов месторождений углеводородного сырья 79,2 89,9 88,3 90,4 114,1
1.3. Налог на добычу газового конденсата из всех месторождений углеводородного сырья 5,3 7,5 7,5 8,8 166,0
1.4. Налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых 1,9 2,2 3,2 4,4 231,6
1.5. Налог на добычу прочих полезных ископаемых 20,0 22,3 19,9 24,9 124,5
1.6. Налог на добычу полезных ископаемых на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне страны, при добыче полезных ископаемых из недр за пределами территории Российской Федерации 1,0 1,9 2,2 2,9 290,0
1.7. Поступление в федеральный бюджет разовых платежей 45,0 61,0 48,5 94,2 209,3
1.8. Платежи от реализации экологической информации, млн. руб. 206,48 84,6 101,6 162,1 78,5
2. Платежи за пользование лесным фондом, млрд. руб. 11,4 14,8 14,2 17,8 156,1
2.1. Плата за использование лесов в части минимального размера арендной платы - - - 7,9 -
2.2. Плата за использование лесов в части минимального размера платы по договору купли-продажи лесных насаждений - - - 2,9 -
2.3. Прочие доходы лесного хозяйства 0,7 0,14 0,3 42,9
2.4. Платежи за пользование лесным фондом, взимаемые по минимальным ставкам платы за древесину, отпускаемую на корню 4,9 6,2 9,3 -
2.5. Плата за перевод лесных земель в нелесные и перевод земель лесного фонда в земли иных категорий (по обязательствам, возникшим до 1 января 2007 г.) 2,4 3,5 9,0 - -
3. Водный налог и плата за пользование водными объектами, млн. руб. 11587,3 14248,1 14835,2 2131,4 18,4
4. Сборы за пользование объектами животного мира и водных биологических ресурсов, млрд. руб. 6,7 8,1 8,4 2,3 34,3
5. Земельный налог, млрд. руб. 48,6 45,3 68,9 80,2 165,0
6. Плата за негативное воздействие на окружающую среду, млрд. руб. 13,1 13,8 16,9 19,1 145,8
* Составлено по данным государственных докладов «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации» за 2005-2008 гг.
В табл. 2 показаны виды природной ренты и практикуемые формы ее изъятия.
Т а б л и ц а 2
Виды природной ренты и практикуемые формы ее изъятия*
Вид ренты Разновидность ренты Практикуемые формы изъятия
Земельная Сельскохозяйственная и несельскохозяйственная (абсолютная и дифференциальная) Земельный налог, арендная плата
Горная Горная строительная и горная добычная (абсолютная, дифференциальная) Сбор на выдачу лицензий, налог на добычу, платежи за пользование недрами, акцизы
Водная Гидроэнергетическая и гидротранспортная, водопотребительская (абсолютная, дифференциальная) Налоги предприятий электроэнергетики, пароходств, гражданских флотов, водный налог, плата за воду, плата за сброс сточных вод
Лесная Лесная абсолютная и дифференциальная Попенная и лесная такса, лесные подати, платежи за пользование лесным фондом
Промысловая Промысловая абсолютная Налоги промысловых предприятий (например, рыбодобываю-щих), экспортные и импортные тарифы
Рекреационная (туристическая) Рекреационная (абсолютная и дифференциальная) Курортный сбор, плата за посещение особо охраняемых природных территорий, национальных парков
Экологическая Экологическая дифференциальная Плата и штрафы за негативное воздействие на окружающую среду, курортный сбор
* Составлено по: Лукьянчиков Н. Н., Потравный И. М. Экономика и организация природопользования : учебник. - 4-е изд., перераб. и доп. - М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2010; Приоритеты национальной экологической политики России / под ред. В. М. Захарова. - М. : Изд-во ЦЭПР, 2009.
В соответствии со стратегической задачей экологической модернизации экономики и на этой основе повышения ее энергетической и экологической эффективности в настоящее время в России осуществляется ряд мер по экологизации налоговой системы. Для этого с помощью дифференцированных налогов и платежей предполагается сделать цену продукции более адекватной по отношению к затратам, в том числе природных ресурсов и ущербов, наносимых окружающей среде.
Разработка научных подходов к развитию системы экологических налогов и платежей в нашей стране в 1980-е гг. предполагала установление повышенных налогов для экологически опасных продуктов, технологий и видов деятельности и налоговые льготы для использования экологически чистых продуктов и видов деятельности. В последнее время объектом экологического налогообложения все в больше мере
становится использование продуктов, товаров и видов деятельности, отличающихся улучшенными показателями энергоэффективности. Здесь государство дает только первоначальный толчок, с помощью налогов воздействуя на цены, а все остальное в основном должны делать рыночные механизмы и регуляторы: воздействовать на поведение производителя и потребителя, на спрос и предложение продукции в зависимости от степени ее экологичности и энергетической эффективности и пр.
В реструктуризации налоговой системы в рамках экологической экономики можно выделить два важных аспекта: увеличение удельного веса природных налогов и создание налоговых стимулов для рационального использования и экономии природных ресурсов, энергии и др. С этой целью необходимо изменить пропорции и увеличить удельный вес налогов в природоэксплуатирущем секторе экономики в общей сумме налогов. Это будет способствовать адекватному отражению природного капитала в российской экономике, более рациональному использованию природных ресурсов, изъятию природной ренты в пользу общества и ее граждан.
Как показывает анализ, современные системы налогов в мире и в России сосредоточены прежде всего на взимании налогов с населения, с прибыли, добавочной стоимости и пр., т. е. на труд и капитал. При сохранении общей суммы налогов (фискальная нейтральность) целесообразно изменение пропорций в пользу увеличения удельного веса налогов, связанных с природопользованием (различного рода налогов и платежей в виде платы за право пользования природными ресурсами, налогов на экологически неблагоприятную деятельность, приводящую к загрязнению окружающей среды). Кроме того, экологизация налоговой системы должна способствовать ведению структурно-технологической политики, в частности, сдвигу от использования первичных природных ресурсов и материалов к вторичным материалам и отходам, в чем состоит принцип ресурсосбережения экономики.
В настоящее время основным принципом проводимой реформы экологического налогообложения в странах ЕС является перенос акцента с так называемых экономических благ (заработная плата, доход, имущество) на экологические антиблага (загрязненная среда обитания, отходы и т. д.). В Европе широко облагается налогами экологически деструктивная деятельность, в том числе выбросы парниковых газов (углерода), серы, добыча угля, отчуждение земель, продажа электричества и средств передвижения. Также вводятся налоги за потребление воды сверх установленных нормативов, за перевод сельскохозяйственных земель в несельскохозяйственное использование, за вырубку деревьев, использование пестицидов. Еще более существенные сдвиги в
налогообложении могут произойти в ближайшие годы в связи с борьбой с изменением климата путем введения климатического и энергетического налогообложения. Примерами являются недавно введенные в ЕС налоги на выбросы углекислого газа (CO2) (углеродный налог), сборы за изменение климата и др. Экологические налоги в ЕС составляют порядка 6,5% от всех налоговых поступлений, из которых 2,6% составляют налоги на загрязнения и природные ресурсы.
Важным элементом налогового регулирования в России для изменения экспортной политики в направлении сокращения удельного веса первичных природных ресурсов являются различного рода налоги, экспортные пошлины, лицензирование и др. Следует отметить, что значительная часть загрязнения окружающей среды и истощения природных ресурсов происходит от неадекватного рыночного ценообразования («провалы» рынка) на товары и услуги, производимые и потребляемые человеком в связи с недостаточным пониманием истощимости и ассимиляционной способности экосистем, их ценности, нечеткого определения прав собственности на них и их элементы. Так, доля платы за загрязнение в составе консолидированного бюджета России составляет десятые доли процента, тогда как в некоторых развитых странах она достигает 10%. По мнению отдельных авторов, необходимо изменить макроэкономическую структуру ВНП, в котором существенную долю должна занять ассимиляционная природная рента, отражающая объем затрат на предотвращение, ликвидацию и компенсацию экономического ущерба.
Список литературы
1. Моткин Г. А. Экономическая теория природопользования и охраны окружающей среды (Лекции теоретической систематики). - М. : ИД «Тиссо», 2009.
2. Порфиръев Б. Н. Экономическое измерение гармонии человека и природы. - М. : Анкил, 2010.
3. Стенографический отчет о заседании Президиума Государственного совета по вопросам совершенствования государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды. Москва, 27 мая 2010 года // www.kremlin.ru
4. Указ Президента РФ от 4 июня 2008 г. № 889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики».
5. Ringel M., Dirk T. G. Ruebelke. Internationale Finanzhilfen zur Anpassung an den Klimawandel // Zeitschrift fuer Umweltpolitik & Umweltrecht. - 2010. - N 1.
