CC BY
616
18. Там же. Ст. 2.
19. Федеральный закон от 05.07.2010 № 154-ФЗ «Консульский устав Российской Федерации» // Российская газета. 2010. № 147. Ст. 6.
20. Закон Российской Федерации от 11.02.1993 г. № 4462-1 «Основы законодательства Российской Федерации о нотариате» // Российская газета. 1993. № 49. Ст. 13.
21. Мартене Ф. О консулах и консульской юрисдикции на востоке / СПб.: Типография министерства путей сообщения, 1873. С. 504.
22. Федеральный закон от 05.07.2010 № 154-ФЗ «Консульский устав Российской Федерации» // Российская газета. 2010. № 147. Ст. 26.
23. Закон Российской Федерации от 11.02.1993 г. № 4462-1 «Основы законодательства Российской Федерации о нотариате» // Российская газета. 1993. № 49. Ст. 38.
УДК 614.255.14
Т. Е. Сучкова
К ВОПРОСУ О НАДЕЛЕНИИ ВРАЧА СТАТУСОМ ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА
В работе автором проводится анализ действующего законодательства Российской Федерации с точки зрения использования дефиниций «врач» и «должностное лицо». Раскрывая тему работы, автор обосновывает необходимость наделения врачей государственных и муниципальных медицинских учреждений статусом должностного лица.
The author analyses the current legislation of the Russian Federation from the point of view of using the definitions "doctor" and "official". The author proves the necessity of conferring the status of official persons on doctors of state and munici pal medical institutions.
Ключевые слова: медицинская деятельность, врач, юридически значимые действия, должностное лицо.
Keywords: medical activity, doctor, legally significant actions, official.
К числу конституционно охраняемых и защищаемых ценностей в Российской Федерации относится право на охрану здоровья и медицинскую помощь как неотъемлемое благо, принадлежащее человеку от рождения. Данное положение закреплено в ст. 41 Конституции [1] и является одним из важнейших элементов социальной политики государства, направленной на достижение благосостояния человека.
Понятие медицинской помощи закреплено в ст. 2 федерального закона № 323 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» [2], согласно которой под медицинской помощью понимается комплекс мероприятий,
© Сучкова Т. Е., 2012
направленных на поддержание и(или) восстановление здоровья и включающих в себя предоставление медицинских услуг [3], однако в научной литературе понятие медицинской помощи, как правило, более разнообразно по содержанию [4].
Исходя из данного определения, медицинскую помощь могут оказывать не только «специально подготовленные для этой цели лица» [5], но и лица, не являющиеся профессионалами в сфере медицины, т. е. ухаживающие за больными детьми матери (лечение простуды, ссадин и т. п.), оказывающие первую медицинскую помощь спасатели и пожарные и т. п. Однако такая «непрофессиональная» медицинская помощь не относится к медицинской деятельности, поскольку, согласно ст. 2 ФЗ № 323, медицинская деятельность - это профессиональная деятельность по оказанию медицинской помощи [6].
К лицам, имеющим право на осуществление медицинской деятельности в соответствии с действующим законодательством, относятся врачи всех специальностей, а также средний медицинский персонал: фельдшеры, акушерки, медицинские сестры. Однако ни в предыдущих, ни в действующих «Основах охраны здоровья граждан» дефиниций этих понятий нет.
Имеющееся в ФЗ № 323 понятие «медицинский работник» [7] значительно шире по содержанию. В него помимо лиц, непосредственно ведущих медицинскую деятельность, можно включить тех, кто, не всегда обладая медицинским образованием, способствует оказанию профессиональной медицинской помощи - это не только санитарки, медицинские регистраторы, нянечки или сестры-хозяйки, которых относят к младшему медицинскому персоналу, но и высококвалифицированные техники, обслуживающие сложные медицинские приборы или аппараты.
Итак, несмотря на доминирование понятия «врач» в действующем законодательстве [5] легального определения нет, хотя «понятие "врач" как раз общее понятие, поскольку оно обозначает всех представителей класса врачей» [8].
Имеющееся в законе понятие лечащего врача как врача, «на которого возложены функции по организации и непосредственному оказанию пациенту медицинской помощи в период наблюдения за ним и его лечения» [9], не решает этой проблемы, так как частное понятие в соответствии с законами логики не может раскрыть общее. По этой причине существование термина «лечащий врач» не может устранить имеющейся в законодательстве неясности по поводу содержания понятия «врач».
Таким образом, определение статуса врача согласно роду деятельности в современной юридической науке и практике остается на сегодняшний день открытым. В этом смысле трудно
не согласиться с точкой зрения А. В. Риффеля, который считает, что «в настоящий момент назрела необходимость в законе, который, во-первых, определил бы реальные права и обязанности врачей, а во-вторых, соответствовал бы уровню развития медицинской науки и закрепил положение врача в нашем обществе, содержал бы правовые механизмы точного и чёткого регулирования и определения прав и обязанностей врачей и других медицинских работников» [10].
К тому же в законе «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» не установлено соотношение по объему полномочий между врачом и должностным лицом.
Профессиональной функцией врачей, среднего медицинского персонала в силу полученного образования является непосредственно лечебная деятельность, поскольку «профессия - род трудовой деятельности человека, предмет его постоянных занятий, а также свидетельство наличия у него знаний и умений, опыта, позволяющих квалифицированно выполнять данный вид работ» [11].
Понятие профессии не является тождественным понятию должности: «должность - служебное положение работника, определяющее круг его полномочий и ответственности; может быть занимаемой постоянно и замещаемой, занимаемой временно, а также замещаемой периодически, по конкурсу» [12].
В советской административной науке под должностью понимался «официально установленный комплекс обязанностей и прав, определяющий место и роль служащего в органе, предприятии, учреждении организации» [13]. С этих позиций, по мнению В. С. Орлова, «врачи являются служащими тех или иных учреждений и занимают определенные должности» [14].
На сегодняшний день при определении служебных обязанностей врачей и среднего медицинского персонала правоприменителем также используется термин «должность». К примеру, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. № 191 врач - это должность [15], приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации (Минздравсоцразвития России) от 23 июля 2010 г. № 541н «Об утверждении Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих», раздел «Квалификационные характеристики должностей работников в сфере здравоохранения» [16], также использует такие категории, как «должность» и «должностные обязанности».
Таким образом, можно сделать вывод о том, что все медицинские работники, осуществляющие медицинскую деятельность в государственных и муниципальных медицинских учреждени-
ях, занимают определенную должность - «служебное место, связанное с исполнением определенных обязанностей» [17].
Однако «каждая должность сопровождается наделением лица, ее замещающего, определенным объемом служебных обязанностей, прав и полномочий» [18], и в зависимости от этих критериев все должности, существующие в бюджетных медицинских учреждениях, необходимо разделять на должности должностных лиц и должности иных служащих учреждения.
В принятом 21 ноября 2011 г. федеральном законе № 323-ф3 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» одним из основных принципов охраны здоровья декларируется «ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления, должностных лиц организаций за обеспечение прав граждан в сфере охраны здоровья» [19], то есть привлечение к ответственности должностных лиц в случае ненадлежащего исполнения ими своих должностных обязанностей признается законодателем одним из основных принципов в области охраны здоровья. Однако, поскольку понятие «должностное лицо» в законе отсутствует, необходимо определить, кого следует считать должностным лицом в сфере осуществления медицинской деятельности.
Исходя из существующих сегодня в юридической науке признаков должностного лица, можно сделать вывод, что должностным лицом следует считать работника, осуществляющего функции представителя власти либо выполняющего организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции. Иными словами, это субъект, наделенный властными полномочиями на постоянной, временной основе, или властная деятельность осуществляется по специальному полномочию.
«Медицинские и фармацевтические работники относятся к должностным лицам, если занимают руководящие должности, выполняя организационно-распорядительные функции (главный врач, зав. фармацевтическим предприятием, их заместители, зав. отделами, отделениями, лабораториями), а также лица, временно исполняющие эти обязанности, к которым относится дежурный врач, либо административно-хозяйственные функции (старшая медсестра)» [20].
Как лицо, обладающее правом осуществления властных полномочий, главный врач лечебного учреждения или заведующий отделением осуществляет подбор кадров, от него зависит применение мер дисциплинарного характера в отношении подчиненных ему по службе врачей и медицинских работников в целом. Безусловно, к должностным лицам следует отнести дежурного врача, которому властные полномочия предос-
тавляются на время дежурства. Старшая медсестра больницы ответственна, например, за учет и отпуск лекарственных средств, то есть ей переданы отдельные властные полномочия по осуществлению административно-хозяйственных функций в лечебном учреждении.
Таким образом, «под должностным лицом в сфере медицинской деятельности следует понимать лицо, обладающее властными полномочиями в сфере медицинской деятельности, осуществляющее организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в органах управления здравоохранением, лечебно-профилактических, санитарно-гигиенических и других учреждениях государственной и муниципальной систем здравоохранения» [21].
Тем не менее правовой статус врача, который осуществляет только прием пациентов, на сегодняшний день недостаточно четко определен действующим законодательством и требует более внимательного рассмотрения и доработки.
Общепризнанным сегодня является постулат о том, что врач, не наделенный полномочиями представителя власти, а также не выполняющий организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, свойственных должности руководителя, не имеет статуса должностного лица, поэтому «в российской судебной практике при рассмотрении профессиональных преступлений, совершенных медицинскими работниками, не используется понятие "должностное лицо"» [22]. Более того, в юридической литературе ставится вопрос о необходимости разграничения «сугубо профессиональных функций медицинского работника и его функций в качестве должностного лица» [23].
При отсутствии законодательно закрепленного понятия в правовой науке «профессиональные обязанности медицинских работников» обозначены достаточно неопределенно, как неразрывно связанные с оказанием медицинской помощи [24], тогда как должностные обязанности медицинских работников содержатся в Приказе Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации (Минздравсоцраз-вития России) от 23 июля 2010 г. № 541н [25].
В соответствии с данными должностными обязанностями, по мнению В. А. Латышева, «врач государственной поликлиники, больницы или санатория имеет право отдавать обязательные распоряжения, связанные с профессиональной деятельностью (лечением), среднему и низшему медицинскому персоналу, выписывать лекарства, содержащие наркотические или сильнодействующие средства, на специально оформляемых рецептных бланках» [26].
Итак, в соответствии с данным приказом среди обязанностей врача государственного или
муниципального медицинского учреждения обозначена обязанность давать указания находящемуся в подчинении работнику среднего медицинского персонала (медицинской сестре, акушерке), то есть можно говорить о наличии в деятельности врача определенных организационно-распорядительных функций, а значит, о возможности наделения врачей, осуществляющих медицинскую деятельность, статусом должностного лица.
Подобная точка зрения, согласно которой любого врача необходимо признать должностным лицом, сформировалась в правовой науке уже достаточно давно. В частности, А. К. Квици-ния считает, что «любой врач, работающий в медицинском учреждении, является должностным лицом, а чисто профессиональная деятельность хотя и не порождает прямо юридических последствий и не связана с организационно-распорядительными функциями, однако неотделима от статуса советского медицинского работника» [27].
Однако, соглашаясь с тем, что любого врача, работающего в медицинском учреждении, следует признать должностным лицом, необходимо, на наш взгляд, скорректировать аргументы, послужившие основанием для данного вывода.
Не останавливаясь на утверждении о «неотделимости» профессиональной деятельности врача от «статуса советского медицинского работника» в силу его идеологизированности, считаем невозможным согласиться с мнением А. К. Кви-цинии, согласно которому профессиональная деятельность врача «не порождает прямо юридических последствий».
Применительно к врачебной деятельности следует обратить внимание на тот факт, что в специальной литературе высказывались мнения о том, что врачи наряду с другими «служащими, осуществляющими специальные функции», относятся к должностным лицам, так как «совершают действия, которые влекут правовые последствия» [28].
В частности, в отличие от врача, занимающегося частной практикой, врач, работающий в бюджетном медицинском учреждении, имеет право при осуществлении экспертизы временной нетрудоспособности выдать в соответствии с Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации (Мин-здравсоцразвития России) от 29 июня 2011 г. № 624н [29] листок временной нетрудоспособности.
Это действие врача, с точки зрения Н. Е. Крыловой и Н. В. Павловой, «влечет за собой юридически значимые последствия как для самого пациента, так и для других физических и юридических лиц (работодателей, МСЭК и др.)» [30]. Более того, по мнению А. В. Кузнецова, «врачи
государственных учреждений здравоохранения -больниц выполняют публичную деятельность, выдавая больничные листы и являясь самым важным звеном в системе обязательного медицинского страхования и, что самое главное, реализуя конституционное право граждан на охрану здоровья» [31].
Помимо этого в обязанности врача входит ведение медицинской документации в установленном порядке [32], то есть заполнение амбулаторных и стационарных карт пациента, ведение статистической отчетности, выдача справок для детских дошкольных и школьных учреждений, оформление рецептов и т. д.
Такой широкий перечень действий врача, являясь частью его профессиональной деятельности, также влечет наступление правовых последствий, что, по мнению А. В. Кузнецова, позволяет сказать: «Врач государственного и муниципального здравоохранения - это такой же чиновник, большая часть работы которого состоит в заполнении больничных листов, рецептов и документов медицинского страхования» [33].
Итак, на основании вышесказанного можно сделать вывод, что не только «отдельные медицинские работники являются должностными лицами в силу своего статуса, поскольку руководят определенным участком, отделением, подразделением медицинского учреждения (главный врач, заведующий отделением, их заместители)»
[34], по мнению В. С. Орлова, необходимо говорить о возможности признания врачей должностными лицами «не в связи с их профессией, а в связи с исполнением обязанностей по службе»
[35].
Таким образом, следует на законодательном уровне закрепить статус должностных лиц за всеми врачами, работающими в государственных и муниципальных медицинских учреждениях.
Примечания
1. Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. 25 дек.
2. Федеральный закон Российской Федерации от 21 ноября 2011 г. № 323-ф3 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // С3 РФ. 2011. № 48. Ст. 6724.
3. Там же
4. Тихомиров А. В. Организационные начала публичного регулирования рынка медицинских услуг. М., 2001. С. 33-35; Ковалевский М. А. Конституционно-правовой режим платной медицинской помощи // Менеджмент качества в сфере здравоохранения и социального развития. 2008. № 4. С. 3-24; Дроздова А. В. Понятие медицинской услуги как гражданско-правовой категории // Сибирский юридический вестник. 2004. № 3. С. 15-19; Сер Ю. Д. Основы медицинского права России. М., 2011. С. 5. URL: http://book.tr200.net/ about.ph
5. Сер Ю. Д. Основы медицинского права России. С. 5.
6. Федеральный закон Российской Федерации от 21 ноября 2011 г. № 323-Ф3 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // С3 РФ. 2011. № 48. Ст. 6724.
7. Там же.
8. Моисеев В. И. Философия и методология науки. URL: info@sbiblio.com
9. Федеральный закон Российской Федерации от 21 ноября 2011 г. № 323-Ф3 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // С3 РФ. 2011. № 48. Ст. 6724.
10. Риффель А. В. Избранные вопросы медицинского права. URL: http://www.rae.ru/monographs/24
11. Райзберг Б. А, Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. 6-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2010. С. 336.
12. Там же. С. 115.
13. Административное право. Общая и особенная части: учеб. / под ред. А. П. Коренева. М.: МВШМ МВД СССР, 1986. С.75.
14. Орлов В. С. Субъект преступления по советскому уголовному праву. М., 1958. С. 260.
15. 12. Постановление Правительства РФ от 3 апреля 2006 года № 191 «Об утверждении Перечня должностей, подлежащих обязательному страхованию медицинских, фармацевтических и иных работников государственной и муниципальной систем здравоохранения, занятие которых связано с угрозой жизни и здоровью этих работников» // С3 РФ. 2006. № 15. Ст. 1621.
16. Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации (Минзд-равсоцразвития России) от 23 июля 2010 г. № 541н «Об утверждении Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих», раздел «Квалификационные характеристики должностей работников в сфере здравоохранения» // Российская газета Федеральный выпуск. 2010. 27 сент.
17. Ожегов С. И. Словарь русского языка: ок. 53 000 слов / под общ. ред. Л. И. Скворцова. 24-е изд., испр. М.: ООО «Изд-во Оникс»: ООО «Изд-во "Мир и Образование"», 2008. С. 220.
18. Козлов Ю. М. Административное право: учеб. М.: Юристъ, 2001. С. 108.
19. Федеральный закон Российской Федерации от 21 ноября 2011 г. № 323-Ф3 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // С3 РФ. 2011. № 48. Ст. 6724.
20. Акопов В. И., Маслов Е. Н. Страдания Гиппократа. Ростов н/Д: изд-во «Приазовский край», 2006. URL: http://www.m-pravda.ru.
21. Стеценко Г. С. Медицинское право: учеб. СПб., 2004. С. 320.
22. Сучков А. В. О предмете доказывания по профессиональным преступлениям, совершенным медицинскими работниками // Медицинское право. 2011. № 3. С. 31-35.
23. Крылова Н. Е., Павлова Н. В. Субъект преступлений, совершаемых в сфере медицинской деятельности // Современное право. 2006. № 4. С. 77-82.
24. Кибальник А. Г., Старостина Я. В. Актуальные проблемы уголовной ответственности медицинских работников. URL: http://sartraccc.ru/i.php?oper= read_file&filename=Pub/kibalnik(16-10-07).htm
25. Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации (Минзд-
равсоцразвития России) от 23 июля 2010 г. № 541н «Об утверждении Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих», раздел «Квалификационные характеристики должностей работников в сфере здравоохранения» // Российская газета Федеральный выпуск. 2010. 27 сент.
26. Латышев В. А. Понятие должностного лица. URL: http:// www.latyshev-va.ru/ materials/ page537/ index.html
27. Квициния А. К. Взяточничество и борьба с ним. Сухуми, 1980. С. 154.
28. Административное право. Общая и особенная части: учеб. / под ред. А. П. Коренева. М.: МВШМ МВД СССР, 1986. С.75.
29. Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации (Минзд-равсоцразвития России) от 29 июня 2011 г. № 624н «Об утверждении Порядка выдачи листков нетрудоспособности» // Российская газета. 2011. 8 июля.
30. Крылова Н. Е., Павлова Н. В. Субъект преступлений, совершаемых в сфере медицин-ской деятельности // Современное право. 2006. № 4. С. 77-82.
31. Кузнецов А. В. Государственная служба и служащие государственных научных, образовательных и медицинских учреждений. URL: http://polygonv.narod. ru/projekts/3/index.html
32. Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации (Минзд-равсоцразвития России) от 29 июня 2011 г. № 624н «Об утверждении Порядка выдачи листков нетрудоспособности» // Российская газета. 2011. 8 июля.
33. Кузнецов А. В. Государственная служба и служащие государственных научных, образовательных и медицинских учреждений. URL: http://polygonv.narod. ru/projekts/3/index.html
34. Крылова Н. Е., Павлова Н. В. Субъект преступлений, совершаемых в сфере медицинской деятельности // Современное право. 2006. № 4. С. 77-82.
35. Орлов В. С. Субъект преступления по советскому уголовному праву. М., 1958. С. 260.
УДК 340
И. Д. Хомяков
ПРОБЛЕМЫ ПОНЯТИЯ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА КАК ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА
Исследуя понятие «охрана общественного порядка», автор приходит к выводу, что эта деятельность государства является формой реализации правоохранительной функции государства.
Investigating the concept "public order protection", the author comes to the conclusion that this activity is the form of realisation of law-enforcement function of the state.
Ключевые слова: общественный порядок, охрана общественного порядка, правопорядок, правоохранительная деятельность, функции государства.
Keywords: public order, public order protection, law and order, law-enforcement activity, state functions.
Существует научная позиция, в соответствии с которой первоначально появилось понятие «общее благо», которое было идентично понятию «общий правопорядок» [1]. Этой позиции придерживается А. В. Сумин, который приходит к выводу, что взгляды древнегреческих и древнеримских юристов, например Аристотеля и Цицерона, на «общее благо» и «общий правопорядок» содержательно наиболее приближены к сегодняшнему пониманию общественного порядка [2]. Важность понятия общественного порядка подтверждается использованием его в Конституции РСФСР от 11 мая 1925 г. Согласно ст. 64, регламентирующей компетенцию исполнительных комитетов Советской власти, «обеспечение в пределах данной территории революционной законности и охраны государственного порядка и общественной безопасности» являлось одним из важных направлений их деятельности [3]. Рассматривая развитие исследуемого понятия в России, можно констатировать, что с конца XIX в. понятие «общественный порядок» вытесняет из оборота свои синонимы, такие как «общее благо» и «общий порядок», и получает окончательное закрепление в 1950-1960-х гг. [4] В середине XX в. государство охране общественного порядка уделяло огромное внимание. Так, 17 августа 1962 г. постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по улучшению деятельности советской милиции» МВД РСФСР и другие республиканские министерства, а также учреждения в краях, областях и городах были пе-
© Хомяков И. Д., 2012
