CC BY
112
А. И. Хамидуллина
К ВОПРОСУ О МЕХАНИЗМАХ РЕАЛИЗАЦИИ
ЯЗЫКОВОЙ ПОЛИТИКИ: ПРИМЕР «ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРОГРАММЫ ПО СОХРАНЕНИЮ, ИЗУЧЕНИЮ И РАЗВИТИЮ ЯЗЫКОВ НАРОДОВ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН»
Одним из действенных механизмов реализации декларируемых этнокультурных прав в субъектах РФ, на наш взгляд, являются государственные программы по сохранению, изучению, развитию языков народов. Подобные подзаконные акты представляют собой изложение стратегии развития этнокультурного потенциала народов РФ, государственной политики в национальной сфере. Государственная программа по сохранению, изучению и развитию языков народов Республики Татарстан была разработана до утверждения Концепции государственной национальной политики Республики Татарстан, поэтому в ней впервые были обозначены основные принципы этнокультурной политики республики. В настоящей статье рассмотрено отражение в отдельных подзаконных актах приоритетных направлений в языковом обустройстве республики.
Ключевые слова: государственная программа, национальный язык, национальные меньшинства, реализация этнокультурных прав, языковая политика.
A. Khamidullina
TO THE ISSUE OF MECHANISMS OF REALISATION OF LANGUAGE POLICY:
«THE STATE PROGRAM OF CONSERVATION, STUDY AND DEVELOPMENT OF FOLK LANGUAGES OF TATARSTAN REPUBLIC»
One of the most effective mechanisms for the implementation of the ethno-cultural rights declared in the subjects in the Russian Federation is the realization of state programs of conservation, study, development of folk languages. These regulations represent a statement of ethno-cultural capacity development strategy of the Russian people and state national policy. Before the Tatarstan State National Policy Concept was approved of, the State program of conservation, study and development of folk languages of Tatarstan Republic had been worked out. Therefore the basic principles of the country ethno-cultural policy were first designated in it. The paper regards how the priority directions in language arrangement of the republic are reflected in normative legal acts.
Keywords: the State program, National language, national minorities, exercising the ethno-cultural rights, the language policy.
В настоящее время существует широкая правовая база как на международном уровне, так и на государственном, являющаяся основой для регулирования межэтнического взаимодействия . Актуальным в этой связи является вопрос о соблюдении общепризнанных стандартов и правореализации декларируемых прав и свобод. Одним из наиболее действенных механизмов реализации декларируемых этнокультурных прав в субъектах РФ, на наш взгляд, являются государственные программы по сохранению, изучению, развитию языков народов. Подобные подзаконные акты представляют собой изложение стратегии развития этнокультурного потенциала народов РФ, государственной политики в национальной и языковой сфере. В процессе решения конкретных задач появляется возможность выявить пробелы в законодательстве, что позволяет впоследствии заполнить правовой вакуум в регламентации сферы межнациональных отношений, корректировать механизмы правореализации.
Согласно статье 7 закона РСФСР «О языках народов Российской Федерации» от 25 октября 1991 года «Правительство Российской Федерации разрабатывает федеральные целевые программы сохранения, изучения и развития языков народов Российской Федерации и осуществляет меры по реализации таких программ. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут разрабатывать соответствующие региональные целевые программы» [2, ст. 1740].
Основные направления этнокультурной политики как в Татарстане, так и в других республиках, четко прослеживаются в действующих государственных программах по сохранению и развитию языков. Актуальной проблемой в республиках в первую очередь является дисбаланс национально-русского двуязычия [6, 17], что находит отражение в постановке проблем в рамках реализации языковых программ. Представ-
ляется очевидным, что на практике сферы и объем применения русского языка несравненно шире, нежели языка титульного населения. Одной из главных причин является отсутствие практики паритетного применения обоих государственных языков в процессе законотворчества, в делопроизводстве в государственных, общественных и других учреждениях [17, с. 24]. Определенные сложности также вызваны существующими проблемами в национальном образовании.
20 июля 1994 г. была утверждена Государственная программа РТ по сохранению, изучению и развитию языков народов РТ [4, с. 3-18]. Генеральной линией реализации программы стало расширение сферы распространения татарского языка, достижение баланса в функционировании татарского и русского языков в республике. Решение поставленных задач осуществлялось путем развития социальной инфраструктуры как за счет расширения сети учебных заведений, культурно-образовательных центров, так и качественных изменений — обновления и создания учебников, учебно-методических пособий для всех уровней образовательных учреждений, изучения государственных языков. Было предусмотрено техническое обеспечение реализации программы, внедрение информационных технологий в систему мер по обеспечению функционирования татарского языка и заложены основы создания единого информационного пространства татарского народа. Целесообразность запланированных мероприятий не вызывает сомнений, однако представляется более эффективным к перечислению всего комплекса мер добавить деление их на определенные этапы, реализуемые последовательно, ступенчатым методом. В частности, первоочередным этапом логично было бы выделить предусмотренную программой систему подготовки компетентных кадров и изучение языков.
Также интенсивно проходил процесс формирования механизма реализации культурно-языковых потребностей групп этнических меньшинств. Научно-методические конференции руководителей народного образования, учителей по вопросам функционирования языков народов РТ, открытие во внешкольных детских учреждениях кружков национально-прикладного искусства, по пропаганде и изучению языков, культур, традиций народов, проживающих в Татарстане, обеспечение комплектования библиотек республики всех типов книгами и материалами не только на государственных языках, но и на родном языке национальных меньшинств в местах их компактного проживания — безусловно, является положительным фактором в вопросе сохранения культуры и самобытности представителей различных этносов. В системе подготовки кадров предусматривался перевод школ для обучения на языке народов Республики Татарстан при условии комплектования учителями, владеющими методикой преподавания на данном языке.
Отдельный раздел программы, действующей с 1994 года, был посвящен проблеме сохранения и развития языков народов, компактно проживающих в Республике Татарстан. Основная линия, которая просматривается, однако, во всей программе, содержит в себе идею непрерывности национального образования: начиная с дошкольного обучения вплоть до среднего профессионального образования.
Впервые в программе была обозначена категория «национальные меньшинства»: «Обеспечить библиотеки в местах компактного проживания национальных меньшинств литературой на родном языке; обеспечить в местах компактного проживания национальных меньшинств написание указателей, вывесок и т. п. на государственных языках и на языке данного населения». Из текста документа можно сде-
лать вывод, что между формулировкой «народы Республики Татарстан» и «национальные меньшинства» ставится знак равенства (например, «Обеспечить народы Республики Татарстан разговорниками и словарями из соответствующих республик»). Подобные неточности на определенном этапе были характерны для правовых актов республики. К примеру, в Законе «О национально-культурных автономиях в РТ» от 11 апреля 2003 г. фактически отсутствовало разграничение между национальными меньшинствами, которые традиционно проживают на территории Татарстана, от этнических общин, которые появились вследствие миграционных процессов. Впоследствии в текст закона были внесены поправки, в частности, предусматривались следующие изменения: слова «определенная этническая общность» были дополнены уточнением «находящаяся в ситуации национального меньшинства». Однако ни в одном законодательном акте не указаны критерии, по которым этническая группа может определить себя как «этническую общность, находящуюся в ситуации национального меньшинства». На наш взгляд, в целях повышения эффективности того или иного правового акта в первую очередь необходимо провести четкую категоризацию его субъекта и объекта .
В тексте программы, однако, мы встречаем пример очерчивания круга лиц, в отношении которых планируется реализация тех или иных мероприятий: «Создать условия для расширения вновь созданного чувашского педагогического училища. Приобрести машинки, печатающие на чувашском, марийском, удмуртском, мордовском, башкирском и языках народов Республики Татарстан» [4, с. 18], что, на наш взгляд, делает программу более прозрачной, а ее результаты — более очевидными и прослеживаемыми.
В настоящее время в РТ действует новая «Государственная программа РТ по сохра-
нению, изучению и развитию государственных языков РТ и других языков в РТ на 2004-2013 годы» [1, с. 3-7]. Она стала продолжением Государственной программы Республики Татарстан по сохранению, изучению и развитию языков народов Республики Татарстан, утвержденной Постановлением Верховного Совета Республики Татарстан от 20 июля 1994 г. N 2186-ХП и разрабатывалась с учетом приобретенного опыта.
Сам документ уже представляет собой не просто перечень программных мероприятий, но раскрывает проблемы, основные цели и задачи, механизмы реализации, заказчика и исполнителей.
В преамбуле программы в числе позитивных тенденций, достигнутых путем активной работы в сфере этнокультурной политики, были отмечены: начало формирования языкового законодательства республики; расширение рамок использования татарского языка [11, с. 77], в том числе в деятельности органов государственной власти; увеличение количества общеобразовательных учреждений с преподаванием на татарском языке и на языках представителей других народов, проживающих в Республике Татарстан; активизация изучения языков представителей других народов, проживающих в Республике Татарстан, в общеобразовательных учреждениях и сети воскресных школ, расширение применения этих языков в средствах массовой информации; начат научный анализ двуязычия, продолжено изучение взаимодействия государственных языков Республики Татарстан и других языков в Республике Татарстан. Подобные преобразования стали возможны в значительной степени, на наш взгляд, благодаря программно-целевому методу, работе над созданием эффективных механизмов для динамичного развития этнокультурной жизни.
Таким образом, было положено начало формирования социально-экономических,
этнокультурных и правовых основ, необходимых для сохранения максимально комфортного этнического фона. Однако существует еще ряд нерешенных проблем [12, с. 41-44]. По-прежнему остается открытым вопрос дисбаланса национально-русского двуязычия: «несмотря на провозглашение равноправного статуса татарского и русского языков как государственных, на практике сферы и объем функционирования татарского языка остаются ограниченными. В настоящее время еще не сложилась реальная практика применения татарского языка в процессе законотворчества, не определены принципы организации документооборота в условиях двуязычия в органах власти и государственных учреждениях» [1, с. 3].
Был обозначен перечень факторов, сдерживающих работу по реализации государственной программы. Несомненно, одним из наиболее важных факторов являются существующие пробелы в правовом регулировании языковой политики: описательно-декларативный характер отдельных статей Закона Республики Татарстан «О языках народов Республики Татарстан», несовершенство механизма реализации положений этого Закона и Государственной программы по сохранению, изучению и развитию языков народов Республики Татарстан, отсутствие дополнительных нормативных правовых актов в сфере языкового общения и санкций за нарушение законодательства о языках [1, с. 3].
Если обратиться к примеру федеральных программ, то они содержат очень важные пункты, в которых учитываются возможные варианты решения обозначенной проблемы, оценка преимуществ и рисков, возникающих при различных вариантах решения проблемы . Представляется целесообразным учет потенциальных сценариев развития ситуации. В национальной сфере их может быть, как минимум, два: 1) инерционный — ведет к усилению ассимиляци-
онных процессов, к возникновению потенциальной миграции; 2) активное воздействие на ситуацию с использованием программно-целевого метода [3, с. 9471].
Ныне действующая программа претерпела значительные изменения в сравнении с тем же документом, принятым в 1994 г., и изменения эти носят, несомненно, положительный характер. В частности, были раскрыты механизмы ее реализации: нормативно-правовое, организационно-структурное обеспечение, координация и организация научных исследований и др. Впервые в документах такого рода, действующих в республиках РФ, затронута тема привлечения в вопросы сохранения и развития национального языка семьи как социального института. Была обозначена необходимость усиления роли семьи, формулирования принципов национально-языкового воспитания в семье, определения ответственных и координирующих инстанций, которые сделали бы институт семьи одним из основных составляющих механизма реализации целей и задач программы. Также впервые планируется использовать подход к языковому регулированию через формирование общественного мнения, которое должно играть важную роль в обеспечении результативности программы.
Предусмотрена оценка эффективности программных мероприятий посредством регулярного проведения опроса общественного мнения в разных формах и в разных районах республики; ежегодных встреч руководителей исполнительных структур программы с учеными и представителями общественных организаций [1, с. 4]. Однако при реализации такого масштабного и долгосрочного проекта, на наш взгляд, требуется более полная система оценки, включающая комплекс методик и подходов как внутреннего, так и внешнего оценивания [7, с. 32-36]. Ее проведение должно осуществляться не только согласно
регламенту (к примеру, раз в год), но по мере возникновения незапланированных изменений. Подобный комплексный анализ предоставил бы: возможность общественного и профессионального контроля; объективную информацию о ходе реализации программы; мониторинг состояния социальных проблем, решаемых данной программой, что позволило бы своевременно вносить коррективы, способствующие росту ее действенности.
Претерпела изменения также структура программных мероприятий — при разделении был использован проблемный подход. В результате этого программные мероприятия были систематизированы и выделены в отдельные блоки: 1. Организационные меры по реализации программы (нормативно-правовое обеспечение, организационно-структурное обеспечение, научные исследования); 2. Функционирование татарского и русского языков в Республике Татарстан (делопроизводство, визуальная и аудиоинформация, потребительский рынок, информационные технологии, технические средства, учебно-воспитательная сфера, изучение государственных языков взрослым населением, формирование общественного мнения, повышение общественного статуса государственных языков); 3. Сохранение и развитие языков представителей других народов, проживающих в Республике Татарстан; 4. Сохранение и развитие татарского языка за пределами Республики Татарстан.
По-прежнему уделяется внимание развитию языков представителей других народов, проживающих в Республике Татарстан. Основной целью этого направления программы обозначено обеспечение сохранения и развития языков представителей других народов, проживающих в Республике Татарстан. Для достижения этой цели поставлен комплекс задач, включающий помощь в становлении национального образования, в развитии культурной среды и
научно-образовательных центров, целевое обучение кадров, создание единого этнокультурного пространства, создание условий для функционирования национальных языков в системе органов местного самоуправления в местах компактного проживания в Республике Татарстан представителей других народов; включение в межправительственные соглашения специальных пунктов, направленных на удовлетворение духовных потребностей, развитие языка и культуры представителей других народов, проживающих в Республике Татарстан.
Таким образом, государственными программами заложены основы для реализации этнокультурного потенциала народов Республики Татарстан. Однако, на наш взгляд, в многонациональном регионе, каковым является Татарстан, имеющиеся наработки в данной сфере необходимо оформить в отдельную государственную программу, посвященную этническим меньшинствам, что повысило бы эффективность проводимой работы в национальной сфере.
Поскольку рассматриваемый документ был разработан до утверждения Концепции
государственной национальной политики Республики Татарстан [5, ст. 1060], то в нем впервые были обозначены основные положения этнокультурной политики республики. Главные принципы государственной политики в области государственных языков РТ и других языков в РТ, согласно тексту программы, предполагают развитие и гармоничное взаимодействие языков, поддержание устойчивого баланса национально-языковых интересов многонационального народа Республики Татарстан, всех граждан, независимо от их этнической или языковой принадлежности [1, с. 3]. В пресс-релизе Министерства образования и науки Республики Татарстан, обнародованном в 2007 г., было обозначено, что в республике целенаправленно осуществляется политика развития сбалансированного татарско-русского двуязычия с его переходом к многоязычию. На сегодняшний день можно констатировать, что эта линия достаточно четко прослеживается в Государственной программе по сохранению, изучению и развитию языков народов Республики Татарстан.
ПРИМЕЧАНИЯ
* Описание историко-правового фона, сопровождавшего появление и развитие проблемы меньшинства, теории и практики международно-правовой защиты этнических меньшинств в Российской Федерации см., напр.: Тузмухамедов Р. А. Национальные меньшинства под защитой международного права // Государство и право. 1996. № 2. С. 109-117; Тузмухамедов Р. А. Национальное меньшинство: варианты законодательного (правового) определения // Панорама-Форум. 1995. № 3. С. 7-16; Губогло М. Н. Может ли двуглавый орел летать с одним крылом? Размышление о законотворчестве в сфере этногосудар-ственных отношений. М., 2000; Юрьев С. С. Правовой статус национальных меньшинств (теоретико-правовые аспекты). 2-е изд. М.: Эдиториал УРСС, 2000 и др.
** Рассмотрение вопросов терминологии в национальной сфере см. подробнее: Юрьев С. С. Правовой статус национальных меньшинств (теоретико-правовые аспекты). 2-е изд. М.: Эдиториал УРСС, 2000; Тузмухамедов Р. А. Национальное меньшинство: варианты законодательного (правового) определения // Панорама-Форум. 1995. № 3. С. 7-16; Пешперова И. Ю. Права национальных меньшинств и их защита в рамках организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). СПб.: Издательско-торговый дом «Летний сад», 2001; Смыслов М. Д. Международно-правовая защита меньшинств // Московский журнал международного права. 1993. № 1. С. 99-112; Тэпс Д. Соотношение понятий национальных меньшинств и коренных малочисленных народов // История государства и права. 2006. № 1. С. 7-9 и др.
*** Рекомендации ООН по разработке государственных программ изложены в статье Василенко И. Новые подходы к разработке государственных программ: рекомендации экспертов ООН // Проблемы теории практики управления. 2003. 6. С. 31-36.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Источники. Публикации. Юридические материалы
1. Закон Республики Татарстан от 11.10.2004 № 52-ЗРТ «Об утверждении государственной программы Республики Татарстан по сохранению, изучению и развитию государственных языков Республики Татарстан и других языков в Республике Татарстан на 2004-2013 годы»// Республика Татарстан. 2004, 23 октября.
2. Закон РСФСР «О языках народов Российской Федерации» от 25 октября 1991 года № 1807-1// «Ведомости СНД и ВС РСФСР». 12.12.1991. № 50. Ст. 1740.
3. Концепция федеральной целевой программы «Развитие социально-экономического и этнокультурного потенциала российских немцев на 2008-2012 годы» (утверждена распоряжением Правительства РФ от 29 августа 2007 г. № 1143-р) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007, 3 сентября. № 36. Ст. 4410.
4. Постановление ВС № 2186-XII от 20.07.1994 «Об утверждении государственной программы РТ по сохранению, изучению и развитию языков народов РТ» // Ведомости Верховного Совета Татарстана. 1994, август—сентябрь. № 8-9.
5. Указ Президента РТ № УП-312 от 03.07.2008 об утверждении «Концепции государственной национальной политики Республики Татарстан» // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов Республиканских органов исполнительной власти. 2008, 23 июля. Ст. 1060.
Исследовательская литература
6. Байрамова Л. К. Татарстан: языковая симметрия и асимметрия. Казань: Изд-во Казан. ун-та, 2001.
7. Василенко И. Новые подходы к разработке государственных программ: рекомендации экспертов ООН // Проблемы теории практики управления. 2003. № 6. С. 31-36.
8. Губогло М. Н. Может ли двуглавый орел летать с одним крылом? Размышление о законотворчестве в сфере этногосударственных отношений. М., 2000.
9. Пешперова И. Ю. Права национальных меньшинств и их защита в рамках организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). СПб.: Издательско-торговый дом «Летний сад», 2001.
10. Смыслов М. Д. Международно-правовая защита меньшинств // Московский журнал международного права. 1993. № 1.
11. Столярова Г. Р. Современная языковая ситуация в Республике Татарстан // Русский язык в тюр-ко-славянских этнокультурных взаимодействиях: (этнологические очерки) / Отв. ред. М. Н. Губогло. М.: Старый сад, 2005.
12. Титова Т. А. Закон «О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан» и защита прав национальных меньшинств в Республике Татарстан // Современное право. 2006. № 11. С. 41-44.
13. Тузмухамедов Р. А. Национальное меньшинство: варианты законодательного (правового) определения // Панорама-Форум. 1995. № 3.
14. Тузмухамедов Р. А. Национальные меньшинства под защитой международного права // Государство и право. 1996. № 2.
15. Тэпс Д. Соотношение понятий национальных меньшинств и коренных малочисленных народов // История государства и права. 2006. № 1.
16. Юрьев С. С. Правовой статус национальных меньшинств (теоретико-правовые аспекты). 2-е изд. М.: Эдиториал УРСС, 2000.
17. Язык и этнос на рубеже веков: Этносоциол. очерки о языковой ситуации в Республике Татарстан. Казань: Магариф, 2002.
REFERENCES
1. Zakon Respubliki Tatarstan ot 11. 10. 2004 N 52-ZRT «Ob utverzhdenii gosudarstvennoj programmy Respubliki Tatarstan po sohraneniju, izucheniju i razvitiju gosudarstvennyh jazykov Respubliki Tatarstan i drugih jazykov v Respublike Tatarstan na 2004-2013 gody»// Respublika Tatarstan. 2004, 23 oktjabrja.
2. Zakon RSFSR «O jazykah narodov Rossijskoj Federacii» ot 25 oktjabrja 1991 goda № 1807-1 // «Vedomosti SND i VS RSFSR». 12.12.1991. N 50. St. 1740.
3. Koncepcija federal'noj celevoj programmy «Razvitie social'no-jekonomicheskogo i jetnokul'turnogo potenciala rossijskih nemcev na 2008-2012 gody» (utverzhdena rasporjazheniem Pravitel'stva RF ot 29 avgusta 2007 g. № 1143-r). // Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. 2007, 3 sentjabrja. № 36. St. 4410.
4. Postanovlenie VS N 2186-XII ot 20. 07. 1994 «Ob utverzhdenii gosudarstvennoj programmy RT po sohraneniju, izucheniju i razvitiju jazykov narodov RT» // Vedomosti Verhovnogo Soveta Tatarstana. — av-gust-sentjabr' 1994. — № 8-9. — S. 3-18
5. Ukaz Prezidenta RT № UP-312 ot 03.07.2008 ob utverzhdenii «Koncepcii gosudarstvennoj nacional'noj politiki Respubliki Tatarstan» // Sbornik postanovlenij i rasporjazhenij Kabineta Ministrov Respubliki Tatar-stan i normativnyh aktov Respublikanskih organov ispolnitel'noj vlasti. 2008, 23 ijulja. St. 1060.
6. Bajramova L. K Tatarstan: jazykovaja simmetrija i asimmetrija. / L. K. Bajramova — Kazan': Izd-vo Kazan. un-ta, 2001. -267 s.
7. Vasilenko I. Novye podhody k razrabotke gosudarstvennyh programm: rekomendacii jekspertov OON // Problemy teorii praktiki upravlenija. 2003. № 6.
8. Guboglo M. N. Mozhet li dvuglavyj orel letat' s odnim krylom? Razmyshlenie o zakonotvorchestve v sfere jetnogosudarstvennyh otnoshenij. M., 2000.
9. Peshperova I. Ju. Prava nacional'nyh men'shinstv i ih zashchita v ramkah organizacii po bezopasnosti i sotrudnichestvu v Evrope (OBSE). SPb.: Izdatel'sko-torgovyj dom «Letnij sad», 2001.
10. Smyslov M. D. Mezhdunarodno-pravovaja zawita men'shinstv // Moskovskij zhurnal mezhdunarodnogo prava. 1993. № 1.
11. Stoljarova G. R. Sovremennaja jazykovaja situacija v Respublike Tatarstan // Russkij jazyk v tjurko-slavjanskih jetnokul'turnyh vzaimodejstvijah: (etnologicheskie ocherki) / Otv. red. M. N. Guboglo. M.: Staryj sad, 2005.
12. Titova T. A. Zakon «O gosudarstvennyh jazykah Respubliki Tatarstan i drugih jazykah v Respublike Tatarstan» i zashchita prav nacional'nyh men'shinstv v Respublike Tatarstan // Sovremennoe pravo. 2006. № 11.
13. TuzmuhamedovR. A. Nacional'noe men'shinstvo: varianty zakonodatel'nogo (pravovogo) opredelenija // Panorama-Forum. 1995. № 3.
14. TuzmuhamedovR. A. Nacional'nye men'shinstva pod zashchitoj mezhdunarodnogo prava // Gosudarstvo i pravo. 1996. № 2.
15. Tjeps D. Sootnoshenie ponjatij nacional'nyh men'shinstv i korennyh malochislennyh narodov // Istorija gosudarstva i prava. 2006. № 1/
16. Jur'ev S. S. Pravovoj status nacional'nyh men'shinstv (teoretiko-pravovye aspekty). 2-e izd. M.: Jedito-rial URSS, 2000.
17. Jazyk i jetnos na rubezhe vekov: Jetnosociol. ocherki o jazykovoj situacii v Respublike Tatarstan. Kazan': Magarif, 2002.
