CC BY
27
К ВОПРОСУ О КОНЦЕПТУАЛЬНОМ ОБОСНОВАНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ
САРКИСЯН С.В.
Администрация морского порта Туапсе, руководитель финансово-экономической службы,
e-mail: S.Samvel60@mail.ru
Сложность миграции как объекта регулирования предполагает системность взаимодействия различных направлений государственной политики. Повышение эффективности реализации государственной миграционной политики напрямую связано с обоснованием детерминант стратегии регулирования миграционных потоков.
Ключевые слова: миграция, миграционная политика, мобильность населения России, демографическая ситуация
Коды классификатора JEL: J 61, J 68
Предположение о том, что кризисность демографического положения в России требует притока «внешней» рабочей силы при соблюдении национальных интересов не вызывает сомнения, но остаются открытыми вопросы: каковы должны быть масштабы, объемы миграционных потоков; государственная миграционная политика должна быть либеральной, протекционистской или селективной, если селективной, то какие
условия российского миграционного законодательства и механизма регулирования миграционных потоков ^
должны быть предпочтительны; как должна согласовываться общефедеральная миграционная политика с ^
особенностями геополитического, социально-экономического развития регионов РФ; каков должен быть ме- m ханизм взаимодействия государственной миграционной политики и других направлений государственного
социально-экономического регулирования или данное направление должно иметь определенную автоно- ^
мию. Вместе с тем, приведенный перечень проблем не является исчерпывающим. Z
Управленческие отношения складываются по поводу координации и субординации общественных свя- ш
зей, проявляя при этом двойственный характер. С одной стороны, они выступают как соединение частей в ;>
целое, как простая взаимосвязь субъекта и объекта управления. С другой стороны, управленческие отноше- О
ния носят различный характер в зависимости от общественной системы, поскольку опираются на власть и ^
устанавливают соподчинение, субординацию между индивидами [14, с.93-94]. □
Научное обоснование данной «двойственности» представляет собой основополагающий фактор эффек- □
О о
I—
ф
СП
тивной реализации одного из приоритетных направлений воздействия государства на систему общественной жизнедеятельности - миграционную политику. Соответственно целью написания данной статьи является определение концептуальных основ реализации государственной миграционной политики в современной российской экономике.
Государственная политика представляет собой совокупность ценностных целей, государственно-управ- о
ленческих мер, решений и действий, порядка реализации государственно-политических решений (постав- ф
ленных государственной властью целей) и системы государственного управления экономическим развитием §
страны [18, с. 41-42]. Государственная политика в содержательном аспекте может дифференцироваться по >
объекту регулирования, то есть как экономическая, правовая, административная, финансовая и др. о
По мнению Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования, экономичес- §
кая политика является частной, вполне самостоятельной политикой государства, однако в силу своей значимос- ф
ти для большинства сфер ответственности государства и интересов общества, экономическая политика входит ^
в состав направлений государственной политики наиболее высокого - второго уровня (рис. 1). При этом выде- а
ление направлений государственной политики высшего, первого уровня (внешняя и внутренняя) имеет скорее ^
не практический управленческий, а лишь классификационный смысл. Поэтому экономическая политика нахо- ^
дится в ряду наиболее интегративных практически реализуемых политик государства [18, с. 51-52]. о
С точки зрения уровня экономики, на который направлено воздействие экономической политики, приня- о
то различать микроэкономическую политику, направленную на повышение эффективности распределения 9
ресурсов, и макроэкономическую политику, цель которой состоит в обеспечении более полного использова- ^
ния ресурсов и ценовой стабильности. В зависимости от характера воздействия на динамику экономической ¡2
системы, различают стабилизационную и структурную политику. о
Сочетание эволюционных и волновых процессов является необходимым свойством развития любых ^
сложных систем, в том числе и экономики. Но длительные и глубокие спады, как и слишком быстрый рост ^
на пределе возможностей, чреваты негативными последствиями - как для экономики, так и для общества в £
целом. Это приводит к необходимости проведения государством стабилизационной политики, направленной ю на восстановление и поддержание объема производства на уровне, близком к потенциалу, то есть к условиям
полной занятости факторов производства при стабильных ценах. ^
Стабилизационная политика направлена на сглаживание краткосрочных колебаний в экономике, неза- ф
висимо от вызвавших их причин. В зависимости от направления желательных изменений в экономике она ^
может быть стимулирующей (экспансионистской) или сдерживающей (рестриктивной). о
По характеру самого процесса воздействия на экономику различают дискреционную (когда правительс- §
тво выбирает меры воздействия применительно к каждому конкретному случаю) и недискреционную поли- ^
тику (когда правительство неуклонно придерживается выбранной твердой линии экономической политики). К последней относят и действия так называемых «автоматических, или встроенных стабилизаторов», сглаживающих колебания экономики, таких как система государственных трансфертов, прогрессивное налогообложение и др.
Российская государственная политика
П
л ь о (О
X *
а
г ш
о ь
00 □
□
ш
о
о
I— ф
1— ^
0 а ф
со ^
1
>
0
1 I Ф со 1— О
а о
о
0
1_
0
1_
о <3
со О 1— О О о.
о ф
о ф
т
0
1
о
о
Рис. 1. Структура основных направлений государственной политики
Структурная политика в отличие от стабилизационной в большей степени влияет на долгосрочную динамику экономики и связана с воздействием на совокупное предложение, а также предполагает меры государства, стимулирующие рост эффективности распределения ресурсов между конкурирующими областями их применения, повышение эффективности использования факторов производства [7, с.212-219].
В организационно-функциональном аспекте миграционная политика - это деятельность государственных органов и иных социальных институтов, исполнительной, законодательной и других ветвей власти по выработке стратегических и тактических целей, связанных с решением демографических, экономических проблем, а также выборе средств их достижения путем обеспечения иммигрантского контроля, приема мигрантов, их трудоустройства, адаптации и ограничения нежелательных мигрантов с учетом последствий данного явлений. Реализуется миграционная политика на стратегическом, тактическом и ведомственном уровнях. По мнению современных исследователей, которое мы разделяем, наибольшая эффективность миграционной политики может быть реализована только с позиции межведомственного подхода [10, с.135].
Межведомственный подход позволит обеспечить комплексность формирования и реализации государственной миграционной политики, то есть «даст возможность оптимизировать не решение частных задач, а построить общенормативную конструкцию принятия государственных решений» [17, с.176]. При этом реализация межведомственного подхода должна строиться, в частности, по мнению Якунина В., на политико-управленческих и аналитических принципах. «Базовым для формирования государственной политики является принцип учета всей совокупности общественных интересов и стремления к поиску их сбалансированности» [17, с.176]. Применительно к государственной миграционной политики материализация данного принципа предполагает обеспечение уровня социально-экономического благополучия системы общественной жизнедеятельности, отвечающего критериальным (пороговым) значениям национальной безопасности.
В свою очередь, отказ от конкретных нормативов обеспечения национальной безопасности в рамках системы мер государственной миграционной политики будет свидетельствовать о несоблюдении принципа целевой диверсификации. С другой стороны, соблюдение данного принципа потребует институционализации государственной миграционной политики, то есть согласования во времени и пространстве систем функционирования различных государственно-управленческих структур напрямую и косвенно обеспечивающих регулирование воздействие процессов миграции. Институционализация будет иметь своим следствием оптимизацию финансового обеспечения принимаемых управленческих решений в области миграции, то есть изначально задавать эффективную основу целеполагания.
По нашему мнению, одним из базовых факторов успешности межведомственной реализации государственной миграционной политики выступает сущностно-функциональное определение практических мер государства, выявление «поля» соподчиненности и субординированности государственного управленческого воздействия на миграционные процессы. Последнее предполагает необходимость концептуального определения прогностической, организационной, распорядительной, координирующей и контрольной функций государственной миграционной политики.
Прогностическая функция обеспечивается посредством планирования и заключается в обосновании направлений развития управляемой системы [14, с.95]. Эффективная реализация данной функции предполагает познание сущности миграционных процессов, выявлении субъективных и объективных причин миграционных потоков населения, а также определение системных корреляций миграционных и других направлений социально-экономической политики государства, определение влияния хозяйственной практики на реализацию государственных мер воздействия на миграционные процессы.
В процессе организации происходит органическое соединение управляющей и управляемой систем, определяется последовательность осуществления и формы координации действий всех участников процесса управления [14, с.96]. Применительно к миграционной политики эффективность реализации данной функции заключается, прежде всего, в субъектно-региональной обоснованности макроэкономического миграционного регулирования, обосновании системы межрегионального взаимодействия государственных институтов в регулировании миграционных потоков.
Функция регулирования выступает в известном смысле в служебной роли по отношению к прогностической и организационной функциям. Регулирование призвано сохранять необходимую и достаточную для эффективного функционирования социальной системы меру ее упорядоченности [14, с.96]. В данном случае регулирующая функция миграционной политики в стратегическом плане должна состоять в обеспечении гомеостата демографического состояния регионов страны и территориальной мобильности населения.
Непосредственно с регулятивной связана координирующая функция, основное содержание которой состоит в том, чтобы устанавливать соответствие и обеспечивать взаимодействие всех элементов и управляющей и управляемой системы. Координирующая функция миграционной политики государства имеет несколько косвенный характер, так как напрямую зависит от реализации политики социально-экономического благополучия населения как на макроуровне, так и на уровне регионов.
С помощью контрольной функции обеспечивается непрерывность в сборе, передаче, хранении и переработке информации. Контрольными функциями наделены практически все органы управления, находящиеся в вертикальном соподчинении [14, с.97]. Формы и методы контроля задаются структурой и процессом управления миграционными потоками; возможности контроля детерминированы тем, насколько четко определены полномочия и ответственности различных институционально-организованных структур регулирования территориальной мобильности населения. П
В современный период в странах-экспортерах рабочей силы степень государственного участия в поощ- ^ рении миграции трудовых ресурсов определяется, прежде всего, прагматичностью, то есть находится в пря- о мой зависимости от того, насколько платежный баланс формируется за счет валютных переводов мигрантов. Так, те страны, для которых экспорт рабочей силы не является главной статьей валютного дохода (Австралия, Португалия, Италия, Марокко), не считают необходимым государственное вмешательство в процесс трудовой □ миграции из страны. В Турции, Индии, Бангладеш, где определенная часть трудовых ресурсов традиционно ^ отправляется на заработки в другие страны и экономика в значительной степени зависит от денежных пос- ^ туплений мигрантов, государство стремится сократить масштаб трудовой миграции. Есть также страны, где экспорт рабочей силы превратился в стабильную и доходную статью доходов. В Пакистане и Йемене, например, доходы от экспорта рабочей силы являются основной статьей платежного баланса. Соответственно, миг- (д рационная политика этих стран предусматривает комплекс мер, нацеленных на стимулирование временной □ трудовой миграции, и является важной частью государственной экономической стратегии [2]. ^
В зависимости от временного фактора в краткосрочной перспективе система мер государственной миграционной политики зависит от типа конъюнктуры рынка труда, в частности: 1) трудодефицитной, когда рынок труда испытывает недостаток предложения рабочей силы; 2) трудоизбыточной, когда на рынке труда имеется большое число безработных и, следовательно, избыток предложения рабочей силы; 3) равновесной, когда спрос на рабочую силу соответствует ее предложению [3]. ^
В долгосрочной перспективе государственная миграционная политика детерминирована демографичес- ® кой ситуаций страны и общим уровнем социально-экономического благополучия населения. Последнее, в ^ частности, отражено в Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации (утв. ^ Постановлением Правительства РФ № 256-р от 01.03.2003 г.). Концепция определяет целями регулирования ^ миграционных процессов в РФ обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического ^ развития страны, национальной безопасности Российской Федерации, удовлетворение потребностей расту- ш щей российской экономики в трудовых ресурсах, рациональное размещение населения на территории стра- £ ны, использование интеллектуального и трудового потенциала мигрантов для достижения благополучия и ^ процветания Российской Федерации. <
о
0
1_
0
1_
о о
ную политику московского региона как примера «региона-притяжения» можно определить как «политику со
I—
о о о.
о
О о
I— ф
На региональном уровне (в частности, Московская городская программа) регулирования миграции так- о же исходит из установления баланса интересов не только города, но и самих мигрантов при приоритетности всех составляющих безопасности города (демографической, трудовой, интеллектуальной, технологической, общественной, санитарно-эпидемиологической и т.д.). В целом, региональную государственную миграцион-
после приема». К основным направлениям последней следует отнести: регулирование рынка труда; повышение уровня социального обеспечения; предоставление социальных льгот и гарантий; усиление социальной сплоченности; защита прав трудящихся-мигрантов и местных жителей в контексте трудоустройства.
Концепция регулирования миграционных процессов в РФ достаточно «автономно» рассматривает содержание и основные направления деятельности органов государственной власти в области управления миграционными процессами. В Концепции демографической политики в РФ (утв. Указом Президента РФ № 135 от т 09.10.2007 г.) привлечение мигрантов рассматривается наравне с повышением рождаемости, сокращением смертности населения, укреплением института семьи и возрождением духовно-нравственных традиций семейных отношений. При этом ни в государственных программных документах, ни в большинстве отечественных исследований миграционных процессов не актуализируются следующие проблемы:
1) высокий уровень безработицы, составляющий около 6 млн. человек (около 8% экономически актив- о ного населения) и мероприятия по его сокращению как фактор активизации незанятого трудоспособного населения. В некоторых регионах доля безработной молодежи в возрасте 21-29 лет достигает 35-40%, 15-20 0)
г ш
лет - 56-60%. Уровень безработицы среди сельской молодежи в 1992 г. составлял 6,7%, в 2002 г. - 17,2% [8, с. 69-70].
2) структурный дисбаланс национального рынка труда, сокращение которого может быть достигнуто за счет проведения грамотной и адекватной реалиям миграционной политики. Уровень межрегиональной вариации показателей напряженности на рынке труда (численность занятых на одну заявленную вакансию) составляет: Москва - 0,4, Калужская область и Краснодарский край - 0,7, Дагестан - 71,5, Ингушетия - 227,6.
Учитывая системность воздействия государственной миграционной политик на уровень социально-экономического благополучия населения страны, отдельно следует сказать о необходимости реализации ген-дерной составляющей процесса регулирования миграционных потоков.
За период 1960-2000 гг. доля женщин-мигрантов среди общего количества международных мигрантов увеличилась с 46,6% до 48,8%. При этом наибольший прирост наблюдался в Европе, Океании, Восточной и Юго-Восточной Азии, латинской Америке [1, с.21]. При этом женщины-мигранты усиливают неформально-институциональные связи между странами и регионами стран, усиливая свою позицию агента экономических отношений. Недостаточный учет данного фактора приводит к снижению эффективности не только государственной миграционной политики, но и реализации более широкого спектра социально-экономических стратегий государства, которые усиливают гендерное неравенство и, тем самым, стимулируют «проедание» национального человеческого капитала и препятствуют его пополнению извне.
В России к территориальной мобильности более склонны мужчины (27%), чем женщины (21%). Среди двадцатилетних наполовину больше желающих переехать в другую местность ради лучшей работы (40%), чем переобучиться (20%) [13, с.48]. Учитывая, что до 2012 г. прогнозируется ухудшение социально-демографической ситуации в сельских районах, государственная миграционная политика должна иметь селек-^ тивный характер и способствовать перераспределению миграционных потоков в регионы, испытывающие Ь потребность в работниках сельского хозяйства. Установление данного приоритета и его реализация имеет ^ комплексный характер, так как непосредственно связано с обеспечением национальной безопасности, в час-X тности, в продовольственном секторе и сокращением продуктовой импортозависимости.
В России территориальная мобильность населения смещена в сторону городов и городских агломераций. Это относится не только к внешним миграционным потокам, но и внутренним, которые в совокупности «ослабляют» обеспеченность сельского хозяйства трудовыми ресурсами и усиливает диспропорциональность рынка труда городов. Так, с 1959 г. по 2002 г. доля городского населения в России увеличилась с 52,4% до ^ 73,3%. В 2006 г. доля городского населения в регионах, притягивающих мигрантов, составила: в Центральном I- федеральном округе - 80,3%, в Северо-Западном федеральном округе - 82,1%, в Южном федеральном округе 00 - 57,0% при среднероссийском значении - 72,9%. Ответной реакцией властей указанных регионов выступи-О ло ужесточение «пропускной» системы миграции по сравнению с федеральным значением. ¡=у По оценкам Московского центра Карнеги, «в сфере миграционной политики федеральные власти выстро-«а, или вертикаль, дающую возможность пресечения всяких поползновений субъектов Федерации на самостоя-0 тельную миграционную политику». С 2004 г. нормативно-правовое регулирование и обеспечение финансо-ф выми ресурсами миграционной политики становится прерогативой федерального центра. С другой стороны, ё реализация федеральной программы репатриации соотечественников наталкивается на сопротивление ре-о. гиональных властей, на которые возложено основное бремя финансирования [4].
ЕЕ Региональный компонент реализации государственной миграционной политики в России значим в силу х дифференциации территориальной организации населения, определенной географическими, геополитичес-ф кими, этнонациональными особенностями того или иного субъекта Федерации. Так, миграционные потоки
0 периода освоения Дальнего Востока в СССР имели искусственную основу. В результате Россия стоит на грани потери влияния в дальневосточных территориях. Обусловлено это тем, что искусственно созданный социум не основывался на глубоких социально-культурных связях. Сегодня, превратившись в зону сплошного ото тока трудоспособного русскоязычного населения, регион стал территорией массового притока выходцев из з Юго-Восточной Азии, в основном Китая, представляющих малообеспеченные, маргинальные слои китайского ^ общества [5].
Профессиональный и квалификационный уровень мигрантов как основа качества производимых мигрантами материальных благ, уровня создаваемой ими прибавочной стоимости. В данном случае Россия повторила опыт воздействия миграции на страны Западной Европы после Второй мировой войны, получив те же проблемы «вторжения» многочисленной когорты малообразованной и малоквалифицированной рабочей § силы. Так, 86% иммигрантов дальнего зарубежья являются выходцами Афганистана, среди стран ближнего
зарубежья лидируют Грузия (22%), Узбекистан (19%), Таджикистан (12%), Казахстан (10%). £ Индекс образования России и развивающихся стран составляет 0,95 и 0,72 соответственно. Развиваю-^ щиеся страны Восточной Азии имеют индекс образования - 0,84, страны Ближнего Востока - 0,66 [15, с.4]. В
1 Грузии в 1998 г. коэффициент охвата детей школьным обучением составлял 71,1% и был ниже, чем в 1995 г. и
0 1996 г. В условиях абсолютной бедности в 1996 г. в Грузии находилось 30,8% населения, в 2001 г. - около 50%. ш Доля людей с высшим образованием среди вынужденных переселенцев и беженцев в 2000 г. была более чем
1 в 12 раз ниже, чем в 1994 г., и составила немногим более 7,5 тыс. человек по сравнению с 93,4 тыс. человек о [11, с.136].
■т С другой стороны, работники с высшим образованием составляют около трети национального эмиграци-! онного потока. Около 40-50% от всех выехавших по контрактам за рубеж - россияне со средним специальным ° (профессиональным) образованием. С точки зрения профессионального состава наиболее востребованными 9 являются специальности, связанные с судоходством и рыболовством. Около четверти всех работающих по О контрактам за рубежом россиян - специалисты в технической сфере и области искусства и культуры. По
п
оценкам Международной организации труда (МОТ), в США работают около 130 тыс. российских специалистов высокой квалификации, около 50 тыс. российских специалистов и программистов трудятся в Германии [6, с. 32, 34].
Расширение масштабов трудовой миграции рассматривается сквозь призму заполнения ниши низкоквалифицированного труда как одной из составляющих укрепления национального образовательного, человеческого потенциала. Последнее, в свою очередь, требует финансовых ресурсов, которые могут быть значительно пополнены за счет легализации трудовых потоков мигрантов, антитеневизации их деятельности: в среднем около 70% мигрантов получают заработную плату неофициально. По данным выборочного исследования МОТ, 80% мигрантов работают, не имея письменного контракта с работодателями [16, с.469].
В свою очередь, анализ мирового опыта позволяет выделить, как минимум, три основных концепции государственной миграционной политики в отношении решения проблемы «утечки умов», а именно:
1) концепция «активного регулирования», основная идея которой состоит в принципиальной возможности и целесообразности государственного регулирования «утечки умов» при помощи различных инструментов и механизмов. Эта концепция предполагает активное сочетание внутригосударственных и международных правовых актов и соглашений, регулирующих, прежде всего, программы возвращения мигрантов;
2) концепция «невмешательства», в основе которой лежит положение о принципиальной невозможности государственного влияния на процесс межгосударственной миграции высококвалифицированных кадров, как несовместимой с полной реализацией прав и свобод человека в современной интегрирующемся мире. Любые методы регулирования считаются их ограничением и поэтому недопустимы. Этой концепции придерживаются в основном страны-получатели кадров;
3) концепция «ориентации на перспективу», в основе которой лежит положение о том, что проблемы регулирования интеллектуальной миграции могут быть решены только в перспективе и наднациональной уровне при соблюдении интересов личности и государства-страны происхождения эмигранта. Данная кон- ^ цепция, по существу, является составной частью концепции нового мирового порядка, идея которого состоит Ь в построении мирового сообщества, интегрирующего все виды деятельности общества на наднациональной щ основе [9, с. 72-73]. X
Функционально-ролевая сложность государственного целеполагания, а также природа человека обус- ^Г ловливают непростой состав и характер неинституциональных (неформально-институциональных - С.С.) ^ компонентов. Тем самым реальный процесс выработки и реализации государственных целей предстает как сложное сочетание разнообразных и разнокачественных чувственных и интеллектуальных потоков, создающих невероятные состояния сознания управленцев, индивидуальных и групповых решений [17, с.50]. о
Подтверждением слабой научной обоснованности современной государственной миграционной политики в России является приумножение неформально-институциональных связей мигрантов, приводящее к Ш усилению нелегальной миграции и распространению принудительного труда. Так, по оценкам экспертов, в □ российском законодательстве о правовом положении мигрантов в сфере труда отсутствуют какие-либо нор- Ш мы, предоставляющие право самому работнику воздействовать на работодателя с целью заключения с ним О надлежащем трудового договора с соблюдением всех правил, установленных государством. Следовательно, о сам трудящийся-мигрант в законодательстве не представлен вообще как активная сторона процесса труда с ш определенным кругом прав и обязанностей, то есть не наделен правосубъектностью [12, с.50]. ^
Таким образом, исходя из концепции целостности государственного социально-экономического регули- о. рования системы общественной жизнедеятельности, можно заключить следующее. т
Миграционная политика государства как система управленческого воздействия на перемещение людей л через границы тех или иных территорий предполагает необходимость учета максимально возможного числа 0 взаимосвязей, возникающих в результате взаимодействия макроэкономической, структурной, стабилизаци- о онной, недискреционной политик государства. х
К числу базовых факторов, определяющих повышение эффективности формирования и практической $ реализации национальной государственной миграционной политики, относятся: о
- межведомственность государственно-управленческого процесса выработки стратегии воздействия на миграционные потоки и ее тактического воплощения; ^
- установление нормативов обеспечения национальной безопасности в рамках системы мер государственной миграционной политики;
- субъектно-региональная обоснованность макроэкономического миграционного регулирования;
- обеспечение устойчивости соотношения демографического состояния регионов и территориальной мобильности населения; ^
- усиление внимания к неформально-институциональным факторам миграционных процессов и их ре- ^ гулированию; о
- отраслевая и региональная дифференциация режима «препятствия-стимулирования» миграционных ^ процессов; х
- стратегическая ориентация государственной миграционной политики на воспроизводство националь- о ного человеческого капитала. ®
ЛИТЕРАТУРА §
1. Баруа Н., Чолевински Р. Руководство по разработке эффективной политик в области трудовой миграции ю в странах происхождения и назначения. М., 2006. |
2. Иванцов В.Г. Международная трудовая миграция. М.: Изд-во МГУ, 2005. о
3. Метелев С.Е. Международная трудовая миграция и регулирование миграционных процессов. Омск, о 2006. (1)
о
0
1_
0
1_
о о
