CC BY
72
ции информационной политики является пространство социальных коммуникаций, на котором, собственно, и формируется публичный дискурс. Однако стоит особо отметить, что сам факт присутствия политического актора в пространстве подобного рода еще не обеспечивает ему автоматической публичности. Публичность требует действий, что, в свою очередь, повышает социальный спрос на эффективные алгоритмы информационного управления и информационной конкуренции, так как «теоретическая бескрайность» информационного пространства на практике оказывается мнимой.
Библиографический список
1. Machlup, F The Production and Distribution of Knowledge in the United States [Текст] / F. Machlup. - Princeton, 1962.
2. Алексеева, Т. А. Предмет политической философии [Текст] / Т. А. Алексеева // Полис. -1992. - № 3.
3. Dijk, T. A. van. Introduction: Discourse Analysis as a New Cross-Discipline [Текст] / T. A. van Dijk // Handbook of Discourse Analysis. - Vol. 1 : Disciplines of Discourse. - Academic Press. - 1985.
4. Нисневич, Ю. А. Информационно-коммуникационная стабилизация политической системы [Текст] / Ю. А. Нисневич // Вестн. Рос. ун-та дружбы народов. - Сер. : Политология. - 2006. -№ 1 (6). - С. 68-80.
A.E. Shaparov
Russian Migration Policy
Administrative Risks
The article is devoted to the analysis of the national migration policy administrative risks. The author classifies potential risks and threats of the migration policy depending on the implementation of liberal or restrictive strategy in migration regulation. Strategic, system, geopolitical, political-culture and other risks of the state migration policy are characterized.
Key words and word-combinations: administrative risks; migration; migration policy.
Классифицируются потенциальные риски и угрозы миграционной политики в зависимости от реализации либеральной или ограничительной стратегии в регулировании миграции. Охарактеризованы стратегические, системные, геополитические, политико-культурные и другие риски государственной миграционной политики.
Ключевые слова и словосочетания: управленческие риски; миграция; миграционная политика.
УДК 321 ББК 66.2
А.Е. Шапаров
УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ РИСКИ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ
юбая сфера человеческой жизнедеятельности связана с рисками. Политическая сфера, в силу своего особого положения среди других важных социальных сфер, отличается масштабом и долговременными последствиями реализуемых решений. В течение XIX и особенно XX столетия государства увеличили свою способность контролировать и управлять движением людей, внедряя все более и более сложные технологии идентификации и контроля над иммиграцией, включая гражданство, паспорта, визы, наблюдение, объединенные базы данных и биометричес-
кие параметры. В большинстве развитых государств к исходу XX в. возобладали ограничительные тенденции в регулировании иммиграционных процессов.
С 1980-х годов в европейской иммиграционной политике укоренилось деление миграции на «востребованную» (wanted) и «нежелательную» (unwanted). Как справедливо замечает Ф. Дювель, характеризуя общемировые тенденции воздействия государств на миграционные процессы, «современная миграционная политика является главным образом «сдерживающей» и ограничительной, а не привлекающей и либеральной» [1, с. 79]. События 11 сентября 2001 г. в США лишь усилили возобладавшие ограничительные тенденции в иммиграционной политике развитых стран Запада. Ограничительные тенденции доминируют и в миграционной политике России.
Государственное управление везде имеет свои пределы. Управляющее воздействие государственной политики по своей природе сопряжено с риском. Не является исключением и национальная миграционная политика. По мнению российского социального философа Л.Е. Бляхера, новым структурообразующим принципом в условиях социального хаоса становятся риски: «В новых условиях риски теряют избирательность, угрожая не какому-то одному региону, слою или «группе риска», а всем и каждому одновременно. Риски становятся «рикошетными»: последствия принятого решения могут проявиться в любой, самой удаленной области социального пространства» [2, с. 190].
В процессе выработки и реализации государственной миграционной политики объективно возникают управленческие риски. В общей структуре рисков политико-управленческого воздействия на процессы территориальной мобильности целесообразно, с нашей точки зрения, выделить риски: стратегические, системных ошибок, рассогласованности целей, темпоральные, геополитические, имплементационные, политико-культурные.
1. Стратегические риски. К ним относятся венчурный характер этапов постановки и формулирования целей и направлений государственной миграционной политики. Как справедливо указывает А.И. Соловьев, «самыми рискогенными этапами и технологиями государственного управления выступают любые попытки опережающего отражения, планирования будущей деятельности, реализации намерений в условиях нарастающей неопределенности» [3, с. 286]. Ошибки на этапе формулирования целей крайне сложно, если вообще возможно, компенсировать на последующих этапах процесса принятия решений, предполагающих операционализацию целей и подцелей, разработку нормативно-правовых документов и реализацию на практике принятых решений. Стратегические просчеты на этапе целеполагания умножают имплементационные риски.
В сфере миграционной политики стратегические риски заключаются в выборе основополагающих подходов к регулированию миграции. Существуют три стратегических подхода в формировании национальной миграционной политики, из которых два основных - либеральный и заградительный, а третий -промежуточный, как правило тяготеющий к одному из главных. В настоящее время в России возобладал второй, заградительный, подход к организации миграционной политики. Казалось бы, его развитие находится в русле западной
иммиграционной политики, прошедшей путь от стремления к защите национальных рынков труда, особенно в части оплаты, до задач сохранения культурной и этнической однородности принимающего общества, сочетающей ужесточение контроля с периодическими легализациями мигрантов. Однако главной характеристикой проводимых ЕС и США миграционных политик является прагматизм, проявляющийся в том, что цели защиты национальных экономических и политических интересов на практике превалируют над декларативными гарантиями соблюдения прав человека и либеральными ценностями. Так, все больше преференций отдается мигрантам, чья квалификация не просто востребована на рынке труда принимающих стран, а подчас и не имеет альтернативы. Конкуренция государств за качественные трудовые и демографические ресурсы все больше определяет содержание миграционных политик ведущих стран мира.
Стратегические риски миграционной политики России заключаются прежде всего в определении приоритетных направлений и масштабов желательной миграции. На фоне демографической ситуации в стране, характеризуемой термином «депопуляция», понятной становится позиция многих отечественных ученых, являющихся сторонниками компенсации убыли населения через либерализацию иммиграции в Россию. В то же время реализация либеральной стратегии формирования государственной миграционной политики неминуемо приведет к изменению культурного и национального состава населения страны, следствием чего станет усиление рисков возникновения конфликтов и возрастание напряженности между старожильческим населением и новоселами.
Ученые из Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования выделяют следующие виды угроз реализации ультралибераль-ного варианта миграционной стратегии, предполагающего активное привлечение в страну мигрантов из стран Азиатско-Тихоокеанского региона: неконтролируемое воздействие на рынок труда; нарушение межэтнического баланса; самосегрегация мигрантов; учащение и обострение этнических конфликтов; криминализация общества; этнический сепаратизм; опасность потери Сибири и Дальнего Востока и другие [4, с. 570].
Предположим, что либеральная стратегия в формировании миграционной политики по привлечению в страну мигрантов, призванная восполнить естественную убыль российского общества, все же не перейдет в стадию активной реализации, оставшись лишь проектом и будущей возможностью, а вместо нее продолжит развитие заградительная тенденция. В этом случае Россия не сможет компенсировать продолжающуюся убыль населения за счет миграции и продолжит испытывать дефицит трудовых ресурсов, который будет лишь обостряться. Кроме того, распространение рестриктивных практик в рамках ограничительной стратегии формирования миграционной политики увеличивает геополитические и темпоральные риски, содержание которых будет охарактеризовано ниже.
Существуют угрозы подмены долговременных национальных приоритетов в выборе целей миграционной политики сиюминутными задачами, в результате лишь ограничивающими приток мигрантов в Россию. Если не принять полити-
ческих решений о том, каких именно стратегий в формировании миграционной политики следует придерживаться и какую модель миграционной политики реализовывать, невозможным станет перспективное программирование мероприятий государственной миграционной политики.
Отказ от выбора стратегий в формировании миграционной политики является контрпродуктивным в долговременном плане. Кроме того, действия, продиктованные конкретной политической ситуацией, вне рамок разработанной и обоснованной стратегии формирования миграционной политики, заставляют государство нести неоправданные социальные обязательства и не могут быть причислены к политике, отвечающей национальным интересам.
2. Риски системных ошибок. Монополизация государством процессов выработки политических решений в сфере формирования национальной миграционной политики, вытеснение из него разноуровневых контрагентов власти вследствие сопротивления властных структур возрастающей сложности политических коммуникаций объективно мультиплицируют риски системных ошибок в процессе принятия политических решений. Контрагентами государства при формировании национальной миграционной политики выступают политические и неполитические субъекты, преследующие собственные интересы. Важнейшими среди них являются международные организации, политические партии, бизнес-структуры, религиозные, образовательные, общественные организации и объединения мигрантов. Особое место занимают отечественные научные организации и экспертные сообщества, способные к выработке альтернативных концепций и политико-управленческих программ по формированию национальной миграционной политики.
Государство, в отличие от других институтов, действующих в политической сфере, принимает решения, исходя из общенациональных интересов. Оно способно направлять и синтезировать деятельность различных субъектов, переориентировать ее на достижение общественно значимых целей через механизм государственно-частного партнерства. Выработка совместной программы действий в рамках общественно значимой стратегии развития миграционной политики способна минимизировать неизбежные в процессе взаимодействия сложных субъектов конфликтные противоречия, разблокировать потенциал незадей-ствованных ресурсов, а также повысить эффективность проводимой политики. Использование формальных и неформальных норм, включение разноуровневых агентов в процесс принятия государственных решений в рамках рационально сформулированных целевых установок позволяет преодолевать банальное противопоставление властной и управленческой подсистем в организации государственной миграционной политики.
Выработка общих позиций на основе государственно-частного партнерства предполагает выстраивание долговременных взаимодействий на основе двусторонних и многосторонних связей, в которых государство встроено в процесс обмена ресурсами вместе с неправительственными организациями различного уровня. Контрагенты государства, при условии их включения в процесс принятия политических решений, приобретают качества субсистемных образований в системе государственного управления. Устранение государственной монопо-
лии на процесс принятия политических решений, по нашему мнению, объективно снижает риски системных ошибок при формировании национальной миграционной политики.
Основу взаимодействия в процессе выработки национальной миграционной политики институционализированных и неинституционализированных структур составляет наличие разделяемых участниками политического процесса целей, мотивирующих совместный характер деятельности. Примером такого взаимодействия является попытка создания по инициативе Общественного совета, функционирующего при ФМС России и объединяющего лидеров переселенческих организаций, региональных общественно-консультативных советов при УФМС в субъектах РФ, предпринятая во второй половине 2007 г. Поскольку в структуре современной миграции в Россию доминирующей стала трудовая миграция, то к процессу выработки и реализации миграционной политики следует активно привлекать ассоциации работодателей.
3. Риски рассогласованности целей. Формирование миграционной политики в условиях федеративного государства предполагает сложный характер процессов согласования - принятия политических решений и реализации национальной миграционной политики на федеральном, региональном и местном уровнях. При этом цели, сформулированные на общефедеральном уровне, не всегда находят поддержку у представителей региональных и местных элит. Так, в ряде центральных и южных регионов России к настоящему времени у значительной части местного населения возобладали ксенофобские, антииммигрантские настроения, разделяемые представителями региональной элиты, что находит воплощение в принятии заградительных законодательных актов, сегрегации населения по этническому признаку, отказах в регистрации по месту проживания. Эти действия выглядят вполне логичными и даже оправданными в рамках сложившейся социально-экономической ситуации конкретного региона. Однако, учитывая демографическую ситуацию в стране, распространение ограничительной практики формирования миграционной политики, оправданной в части центральных и южных регионов, на всю Россию приведет лишь к углублению негативных демографических тенденций.
4. Темпоральные риски. Разработка и реализация любой политики имеет свои временные рамки. Для миграционной политики они заключаются в том, что Россия все еще имеет уникальный шанс привлечь мигрантов из государств -республик бывшего СССР, способных благодаря недавнему общему прошлому быстро и с наименьшими социальными издержками интегрироваться в принимающий социум. Значительная часть потенциальных мигрантов, которые хотели вернуться на родину в 1990-е годы, в настоящее время либо сумели приспособиться к новым условиям жизни в своей стране, либо переориентировались на другие страны. Причинами послужили и недостаточная эффективность, а порой и ошибки миграционной политики (когда, например, городским, квалифицированным мигрантам предлагалось поднимать сельские, покинутые местными жителями территории), и общая социально-экономическая ситуация в России. Более того, способность относительно безболезненно интегрировать значительное количество мигрантов зависит от численности принимающего об-
щества. Западный опыт иммиграционной политики свидетельствует, что превышение 10-15%-ного порога численности мигрантов создает угрозу конфликтов на территории принимающего сообщества.
Таким образом, у России есть уникальный, но ограниченный по времени шанс компенсировать депопуляцию населения за счет культурно и этнически близких мигрантов, способных быстро адаптироваться к условиям страны пребывания. По данным ученых из Центра проблемного анализа и государственноуправленческого проектирования, «общий миграционный потенциал русских и титульных народов с территории стран СНГ в среднесрочной перспективе может составлять не более 3-4 млн человек, в ежегодном исчислении это может выразиться примерно в 350-400 тыс. человек» [5, с. 155]. Упустить такой шанс для страны с сокращающимся населением означает неизбежность в недалекой временной перспективе столкнуться с необходимостью интегрировать мигрантов с иной культурой, языком, в условиях снижающейся численности и старения местного населения и, как следствие, возрастающей потребности в трудовых ресурсах [4].
5. Геополитические риски. Проявившиеся в конце XX в. тенденции в отношении территориальной социальной мобильности привели к деформации социально-территориального каркаса России. С.Н. Градировский очень точно ставит диагноз: «Депопуляция опасно сочетается с таким явлением, как «западный дрейф», который есть процесс массового перемещения населения страны по оси с востока на запад, как в рамках страны, так и в части транзита и эмиграции (эмиграция за 13 лет межпереписного периода - 1989-2002 -составила 5,4 млн чел.)» [6].
Причинами негативных изменений в социально-территориальной структуре России являются процессы возвратной миграции из регионов Севера, Сибири, Дальнего Востока, а также чрезмерная миграционная нагрузка на некоторые российские регионы. Пространственные риски, являясь частью геополитических рисков, заключаются, во-первых, в том, что неудачи проводимой государством политики в преодолении «западного дрейфа» в территориальной социальной мобильности в недалекой перспективе могут привести де-факто к утрате контроля над значительной частью территории страны, на которой сосредоточены колоссальные природные ресурсы. Во-вторых, избыточное миграционное давление на социальную и экономическую сферы центральных и южных регионов России имеет своим следствием усиление конфликтогенности и рост ксенофобских и националистических настроений важных в плане политической стабильности территорий. В-третьих, возрастают угрозы замещения местного населения мигрантами на приграничных территориях. В-четвертых, утрата русского населения в Уральском, Сибирском и Дальневосточном федеральных округах и рост моноэтничности в некоторых национально-территориальных субъектах Федерации влекут угрозу деформации государственно-цивилизационного каркаса России.
6. Имплементационные риски. Имеются в виду риски реализации политики в сфере регулирования социальной мобильности. Эффективная государственная политика в сфере регулирования миграции населения возможна лишь на сис-
темной основе, предполагающей комплексное взаимодействие многочисленных политических акторов, находящихся на разных уровнях власти, неправительственных организаций и бизнес-структур. Реальность же такова, что достижение взаимодействия даже на уровне правительственных структур уже представляет собой труднорешаемую задачу. Необходимо определение единого политического центра - правительственного органа, отвечающего за координацию действий министерств и ведомств федерального и регионального подчинения по проведению национальной миграционной политики. По нашему мнению, таким политическим центром должно стать Министерство регионального развития РФ, в чью компетенцию необходимо включить осуществление стратегических функций по регулированию процессов квотирования, расселения и интеграции мигрантов.
7. Политико-культурные риски. Процессы территориальной мобильности оказывают влияние на культурную конфигурацию, ценности, нормы и образцы поведения общества. Происходящие изменения могут либо укреплять целостность и единство общества, либо вести к дезинтеграции, обособлению и конфронтации социальных групп и общностей. Политико-культурные риски заключаются в усилении дезинтеграционных тенденций, утрате идентичности базовых социальных групп, насаждении ценностей, чуждых российскому обществу.
Интеграция мигрантов в социально-культурную ткань общества может идти либо путем ассимиляции, либо через взаимное сосуществование культур. Как отмечает С.В. Рязанцев, если в части экономической и экологической интеграции между ассимиляцией и взаимным сосуществованием культур отсутствуют принципиальные отличия, то в части культурной, социально-психологической, религиозной и гражданской интеграции обнаруживается целый ряд расхождений. Так, религиозная интеграция в случае ассимиляции предусматривает принятие религии нового общества, а в случае взаимного сосуществования сохраняет возможность исповедовать прежнюю религию; культурная интеграция, в случае ассимиляции предполагающая отказ от национальных традиций, в случае взаимного сосуществования культур сохраняет возможность развивать национальную культуру и искусство; гражданская интеграция, в случае ассимиляции предусматривающая полное отождествление мигрантов с коренным населением, в случае взаимного сосуществования культур сохраняет возможность этнической идентификации [7, с. 194-195].
Эффективная миграционная политика в идеале должна способствовать процессам культурной аккумуляции, под которыми понимается обновление элементов существующей культуры, заимствование образцов из других культур, возникновение новых образцов культуры. На практике Россия исторически находится в группе стран, проводящих политику сосуществования культур, таких, как Великобритания, Бельгия, Австралия, Швеция, Нидерланды.
Подводя итоги, отметим, что государственно-управленческие риски связаны с факторами неопределенности, оказывающими влияние на политико-организационную составляющую деятельности при реализации государственной миграционной политики. Неопределенность, в свою очередь, является следствием
отсутствия долговременной национальной стратегии в выработке и осуществлении национальной миграционной политики. Эффективная стратегия миграционной политики может быть выработана и реализовываться как самостоятельная дифференцированная часть государственной демографической политики, разрабатываемой национально ориентированными элитами с учетом интересов разноуровневых неполитических субъектов, представляющих многонациональный народ России.
В целях повышения эффективности государственной миграционной политики необходим системный, селективный подход к проблемам миграции, включающий регулирование нормативной базой всего комплекса миграционных потоков. Необходимость совершенствования нормативно-правовой базы миграционной политики требует скорейшей выработки законодательных актов, касающихся вынужденной миграции, трудовой миграции, незаконной иммиграции, внутренней социально-экономической миграции, репатриации. Разработка законодательства должна осуществляться на основе практических наработок, использования опыта центральных и южных регионов России, с учетом возникающих объективных изменений в практике управления процессами миграции.
Государственная миграционная политика способна стать эффективным инструментом для парирования рисков и угроз, излучаемых демографической ситуацией. Задача национальной миграционной политики видится в институционализации порождаемых рисков, в противостоянии тенденциям хаотизации социального пространства в условиях трансформационного характера современного российского общества.
Библиографический список
1. Дювель, Ф. Пространственная мобильность населения: индикаторы, категории и типологии [Текст] / Ф. Дювель // Методология и методы изучения миграционных процессов / под ред. Ж. Зайончковской, И. Молодиковой, В. Мукомеля. - М., 2007.
2. Бляхер, Л. Е. Нестабильные социальные состояния [Текст] / Л. Е. Бляхер. - М., 2005.
3. Соловьев, А. И. Принятие государственных решений [Текст] / А. И. Соловьев. - М., 2006.
4. Государственная политика вывода России из демографического кризиса [Текст] / под общ. ред. С. С. Сулакшина. - М., 2007.
5. Шкаратан, О. И. Трансформация социальной сферы: социальная политика [Текст] / О. И. Шкаратан // Мир России. - 2001. - № 2.
6. Градировский, С. Н. Обоснование создания комиссии по изучению и развитию человеческих ресурсов / С. Н. Градировский // http://www.arcЫpelag.ru/authors/gradirovsky/?library=1556
7. Рязанцев, С. В. Современный демографический и миграционный портрет Северного Кавказа [Текст] / С. В. Рязанцев. - Ставрополь, 2003.
