CC BY
47
А.Е. Михайлов
К ВОПРОСУ О КОНКРЕТИЗАЦИИ ПРЕДЕЛОВ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКЕ И ПРАКТИКЕ*
Статья посвящена исследованию конкретизации как одного из распространенных технико-юридических методов корректирующего воздействия на содержание и реализацию норм права. Высказываются конкретные предложения по приведению системы местного самоуправления современной России в соответствие со здравым смыслом и требованиями времени.
Ключевые слова: конкретизация, публичная власть, пределы власти, механизм ограничения власти, ответственность власти; местное самоуправление.
A.E. Mikhaylov
TO A SPECIFICATION OF LIMITS FOR ACTIVITY OF PUBLIC AUTHORITIES IN LAW AND PRACTICE
The article is devoted to specification research as one of widespread technical and legal methods of correcting influence over the content and implementation of legal rules. Specific proposals on adaptation of the system of local government of modern Russia to common sense and time requirements are being made.
Keywords: specification, public authorities, power limits, the mechanism of power restriction, authorities' responsibility; local government.
Для юридической науки и практики современной России обязательным является любой инструмент юридической техники, но с разработанной методологией и методикой его применения (например, конкретизация). Данный технико-юридический метод (прием) - один из наиболее распространенных в научной и практической сфере1. Другая особенность конкретизации - сложность корректирующего воздействия на структуру и осуществление юридических норм. К настоящему моменту большинство принципиальных аспектов данного феномена оказалось вне поля зрения российских правоведов. И хотя по заявленной проблематике проводились крупные научные форумы, в целом количество фундаментальных научных исследований остается незначительным2. При этом в юридической науке присутствует довольно широкий спектр суждений о понимании природы конкретизации права. Например, доказывается, что при конкретизации правовых норм происходит процесс осмысления юридической нормы, способствующий ее раскрытию. Не может быть толкования нормы права без ее конкретизации. То есть содержание разъясняемой юридической нормы мы видим в перечне высказываний конкретизирующего содержания3. Это цель процесса осмысления или процесса конкретизации. При этом не исключается получения как конкретных юридических норм, так и конкретных объяснений о структуре правовой нормы. Главное - происходит осмысление нормы права.
Взгляды авторов на конкретизацию норм права как акта толкования различные. Так, П.Е. Недбайло связывает конкретизацию норм с нормативными правовыми актами. По его мнению, интерпретационные акты «служат формой детали-
© Михайлов Анатолий Евгеньевич, 2015
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории государства и права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: aemihaylov@yandex.ru
86 *Публикация подготовлена в рамках поддержанного РГНФ научного проекта № 13-03-00352.
зации норм», конкретизирующие же нормы содержатся в нормативных актах4. С.С. Алексеев включил их в интерпретационные акты: «В отличие от толкования в строгом смысле при такой конкретизации не просто разъясняется смысл закона, а на его основе вырабатываются применительно к тем или иным своеобразным обстоятельствам более конкретные правила»5. Кроме того, применение закона, по мнению С.С. Алексеева, творческий процесс, в ходе которого подчас возникает необходимость конкретизировать содержание закона к данным своеобразным фактическим обстоятельствам. Нередко даже в конкретном решении юрисдикци-онного органа будто «спрятана» такого рода конкретизирующая «норма», которая может быть сформулирована в виде нормы в результате творческого обобщения»6.
Формулирование конкретизирующих норм путем их выведения из интерпретируемых не является единственным способом конкретизации в процессе интерпретации. Помимо этого, нормы права могут конкретизироваться в совокупности детальных суждений, утверждающих что-либо о значении нормы права. Эти суждения могут касаться различных содержательных элементов нормы права, относящихся либо к гипотезе, либо к диспозиции, либо к санкции. Это могут быть как суждения о субъекте нормы права, так и об отдельных элементах, признаках, чертах, сторонах, связях юридического факта, т.е. суждения об обстоятельствах, условиях, сфере действия нормы права. Кроме того, это могут быть суждения о юридических последствиях, установленных нормой права. Суждения указанного содержания, несмотря на то, что они уже что-нибудь утверждают о норме права, однако могут не удовлетворять интерпретатора, потому что в силу их недостаточной конкретности они еще не дают ответа на вопрос, вытекающий из необходимости
В
решения конкретного юридического дела, а потому нуждаются в детализации. т
н
В целях обеспечения краткости изложения материала следует отметить, что С по этому вопросу автор разделяет позицию В.В. Ершова о разграничении конкре- | тизации права и толкования (интерпретации) права: это не одно и то же, это не к синонимы7. Еще Н.А. Гредескул отмечал, что интерпретация есть толкование, г
о
процесс познания нормы права. Однако толкование имеет место в случае по- Д
а
знания «темного, неясного закона». Конкретизация же — «интеллектуальный, т
в
распознавательный процесс, который связан с любой нормой права»8. Также н необходимо разграничивать термины «конкретизация права» и «индивидуали-
т-> рр
зация права». В целом в юридической литературе последнего времени довольно д
и
часто употребляется термин «конкретизация права» в разнообразных вариациях с
к
и в различных смыслах: конкретизация права как актуализация права (Б.С. Эб- а зеев), конкретизация права как детализация правовых норм, необходимая для | эффективной их реализации (В.М. Баранов) и др.9 При этом, по нашему мнению, | следует отметить, что в практическом плане конкретизация права возможна № не только в правотворческой деятельности, но и в процессе правоприменения10. 1
о
Исходя из этого смысла, а также из существования конкретизации как ~ правовой категории, представляется возможным дать следующее определение 55 данного понятия: конкретизация юридических норм - это деятельность субъектов государственной власти и других компетентных органов, имеющая цель увеличения определенности, точности юридического регулирования правоотношений, обусловленная закономерностями перевода абстрактной структуры содержания норм права в конкретный уровень через приемы ограничения категорий, результат которой фиксируется в правовых актах11. Другими словами, под 87
конкретизацией мы понимаем деятельность компетентных инстанций по переводу, адаптации юридических норм в более конкретные правовые положения.
Однако представляется возможным трактовать конкретизацию и как либо выведение более конкретных норм (или высказываний иного рода, отражающих те или иные содержательные элементы нормы) из более общей и абстрактной нормы, либо подведение (сублимация) конкретного жизненного обстоятельства (реальной жизненной ситуации) под реализацию общей и абстрактной нормы12. С точки зрения Н.А. Власенко, это более убедительный подход в решении данного вопроса, предложенный в юридической науке13. Другими словами, конкретизацию в правовом регулировании можно охарактеризовать как его свойство, неотъемлемое качество. Предложенные дефиниции категории «конкретизация права», безусловно, могут совершенствоваться, уточняться по мере их использования. Тем не менее, думается, что главные, исходные критерии в них отмечены.
Таким образом, при немалой многозначности понятия «конкретизация», а также ее достаточно большой глубине погружения в юридическое пространство в целом конкретизация с методологических, теоретических позиций сегодня не в полной мере осмыслена правоведами. Источник коллизий, иногда и ошибок правоинтерпретационной практики в неразработанности обоснованной научной методики процесса конкретизации, а также, и это немаловажный факт в современной России, своего рода самоустранение правотворческих органов (например, из-за некомпетентности, дополненной низким профессионализмом) от данного процесса14. В результате этого конкретизация часто переходит в «эффективный» инструмент злоупотреблений. Президент РФ отметил, если «государство поддастся а соблазну простых решений, то верх возьмет бюрократическая реакция. Вместо ? прорыва мы можем получить стагнацию, а коррупция, безответственность и непро-3 фессионализм будут стремительно нарастать, возвращая нас на путь деградации экономического и интеллектуального потенциала нации и все большего отрыва
1 власти от интересов общества, нежелания госаппарата слышать запросы людей»15.
| Вышеизложенными фактами во многом объясняется значимость решения наго
| учной задачи изучения конкретизации права в целом и конкретизации пределов
| деятельности публичной власти в современной России в частности. Ведь достиг-
| нуть цель установления конкретных гуманных идей о личности, ее свободах
2 и правах на пути к государству социальному и демократическому, а значит на ° пути к правовому государству можно только с помощью регламентации правом « государственной власти и определения конкретных ограничений, пределов по-| литической власти государства. Актуальность конкретизации анализа в данной
0 области очевидна и связана, прежде всего, с оценкой развития российского
1 общества сегодня, усиливающаяся координирующим влиянием государства на
0
° общественную жизнь.
го
3 При этом, по нашему мнению, демократический режим в России предполагает
1 некий конфликт экономических, политических, нравственных, религиозных и | т.п. интересов, отражающих своеобразное положение различных социальных
групп в общественной жизни. Ведь сама по себе демократия — это поиск и выработка механизма согласия для разрешения конфликта интересов. Однако если при антидемократических режимах конфликт является скрытным, подавляемым властью, которая не терпит инакомыслия, при демократии этот конфликт открытый и упорядоченный, т.к. она предполагает широкое, добровольное и
88
решающее участие большинства населения в формировании общественного
согласия. Ее состояние во многом определяется уровнем местного самоуправления. Для нее все политические мнения и воззрения относительны, каждое из них имеет право на общественное внимание, уважение и возможное признание. Демократия — это постоянная коммуникация власти в обществе, это не столько стиль управления, сколько образ жизни, ограничивающий все формы проявления произвола. Она должна иметь конкретные механизмы постоянного и прямого действия, эффективные каналы диалога, общественного контроля, коммуникаций и «обратной связи»16.
Демократия вовсе не означает хаоса, а предполагает сильную государственную власть, учитывающую все многообразие сложившихся традиций и интересов в обществе. Эффективная процедура согласования мнений — основа демократии. Для нее, к сожалению, процедура бывает важнее результата. Формальные моменты иногда перекрывают или скрывают качество результата. Подлинно демократическое управление отражает не только позицию большинства, но и устанавливает гарантии для учета мнения оппозиционного меньшинства17.
В то же время всякая власть по своей природе неизбежно стремится к расширению своего влияния на других субъектов и другие отношения. Для подвластных это стремление выражается в ограничении их свободы и ущемлении законных интересов. В общественной жизни нет ничего опасней бесконтрольной власти. На этой основе, как указывал С.С. Алексеев, обостряются самые сильные человеческие эмоции: наслаждение властью, жажда власти, стремление, не считаясь ни с чем, владеть, удерживать и еще более усиливать власть18. Поэтому уже в первобытном обществе поведение властных структур весьма жестко регламентировалось ритуалами, различного рода табу и обычаями. С появлением государства идеи нормативного ограничения власти получают не только религиозное и философское, но и правовое обоснование. «Я вижу близкую гибель того государства, где закон не имеет силы и находится под чьей-либо властью. Там, где закон — владыка над правителями, ... я усматриваю спасение государства»19, — писал Платон.
С глубокой древности и по настоящее время ученые и общественные деятели занимались поиском таких форм и конструкций взаимодействия права и власти, которые сделали бы право властной силой, а государственную власть (благодаря надлежащей организационной поддержке и ограничению правом) справедливой20. По нашему мнению, положительная динамика деятельности государственной власти просто обязана находиться в конкретных пределах, за которые она не может выйти без потери своей легитимности21. Поэтому тема конкретизации пределов деятельности публичной власти предполагает высвечивание различных негативных «изнанок» государственного механизма, которые он старается скрыть. Подобные направления исследования не снимают самой проблемы, а лишь ее усугубляют.
Однако анализ развития цивилизации показывает, что наука определяет точные ограничения и запреты22. Конечно, пределы деятельности государственной власти формулируются и другими факторами: географическим положением государства, национальными устоями, историей страны, проблемами, связанными с глобализацией, и т.д. При этом практическая значимость конкретизации пределов деятельности публичной власти, в этом смысле, во-первых, остается за правом - примат права над государством. Во-вторых, установление демократических методов государственного властвования (ограничивается использование различного рода категоричных запретов и расширяется практика использования рекомендаций, поощрений и т.п.
стимулирующих норм). В-третьих, необходима разработка научно обоснованной, конкретизированной концепции ограничения публичной власти.
На основании вышеизложенного следует сделать вывод, что, исследуя вопрос конкретизации пределов деятельности публичной власти в современной России, необходимо использовать системный подход, который позволит конкретизировать и оценивать средства-запреты, средства-ограничения в синтезе связей и отношений между элементами системы23. В законодательстве современной России для обеспечения защиты гражданского общества, для гарантии режима законности следует предусмотреть именно систему ограничений государственной власти, где каждый элемент будет занимать отведенное ему место. Системность в ограничении государственной власти предполагает наличие нескольких конкретных элементов, действующих во взаимосвязи и и создающих условия для их согласованной работы по достижению поставленной цели. Только конкретизированное системное использование средств и способов правового ограничения власти государства способно противостоять противоправным деяниям чиновников: злоупотреблению правом, коррупции, бюрократизму и т.д.
В связи со 150-летием знаменитой земской реформы Александра II (2014 г.), по нашему мнению, следует обратить внимание на конкретизацию реформы системы местного самоуправления в России. С учетом изложенного, движимым желанием оказать практическую помощь правоприменителям в непростом деле конкретизации положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-Ф3)24, можно предложить следующую концеп-а цию рассматриваемого вопроса. Конкретизация задач по приведению местного ? самоуправления в соответствии со здравым смыслом, с требованием времени 3 (В.В. Путин) - это, с нашей точки зрения, прежде всего, перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной I власти субъектов РФ, а также законодательные меры по увеличению налоговых
1 доходов бюджетов муниципальных образований25.
го
| В частности, необходимо не только определить, но и конкретизировать меры
| по мониторингу федерального и регионального законодательства в части полно-
| мочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоу-
2 правления и в связи с применением положений Федерального закона от 27 мая ° 2014 г. № 136-Ф3; а также скорректировать Бюджетный и Налоговый кодексы РФ ж в связи с созданием городских округов с внутригородским делением, передачей | части функций от сельских поселений к муниципальным районам и обратно,
0 перераспределением полномочий между органами местного самоуправления и
1 органами государственной власти субъектов РФ.
0
° С учетом обязательного расширения доходной базы местных бюджетов сле-
го
3 дует конкретизировать и установить возможность введения местных сборов,
1 например, за право размещения объектов торговли в целях благоустройства | соответствующих территорий, за выдачу лицензии на добычу общераспространенных полезных ископаемых, за право использования местной символики, курортного сбора, сбора за право использования участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, сбора за право размещения мусорных полигонов и объектов мусоропереработки. Конкретизируя возможные меры по увеличению налоговых доходов бюджетов муниципальных
90 образований, можно предложить перераспределение налоговых доходов между
уровнями бюджетной системы в пользу местных бюджетов, в т.ч. передачу местным бюджетам поступлений в связи с применением упрощенной системы налогообложения, введение местного транспортного налога в отношении физических лиц, увеличение поступлений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, не менее 40% (в XIX в. до 60% всех собираемых с территорий платежей оставалось в распоряжении земства, т.е. городов и уездов, по 20% уходило в госказну и губернию26).
Подобная конкретизация объема полномочий муниципальных образований весьма актуальна, если признать, что местное самоуправление - это еще и публичная власть, то у власти должны быть все ее атрибуты, в т.ч. и налоговые, т.к. нищую власть никто уважать не станет. Финансы и ресурсы необходимо направлять вниз, на места, инвестируя в социальные объекты, дороги и др. Вкладывая средства в провинцию и развивая дееспособную местную власть, мы не просто решаем бухгалтерскую задачу, а делаем всю нашу страну, а не только столицу местом, привлекательным для жизни и работы.
1 См.: Гамидов М.Ш. Конкретизация норм права: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2010. С. 3-4.
2 См.: Конкретизация законодательства как технико-юридический прием нормотворческой, интерпретационной, правоприменительной практики: материалы Международного симпозиума (Геленджик, 27-28 сентября 2007 г.) / под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2008. 21-25 апреля 2014 г. в Москве состоялась IX Международная научно-практическая конференция «Конкретизация права: теоретические и практические проблемы».
3 См.: Тодыка Ю.Н. Толкование Конституции и законов Украины: теория и практика. Харьков, 2003. С. 38.
4 См.: Недбайло П.Е. Применение советских правовых норм. М., 1960. С. 90.
5Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. М., 1981-1982. С. 110.
6 Там же. С. 111.
7 См.: Ершов В.В. Конкретизация Конституции России: теоретические и практические проблемы // Российское правосудие. 2013. № 12. С. 7-8.
8 Цит. по: Черданцев А.Ф. Правовое регулирование и конкретизация права // Применение советского права: сборник статей. Свердловск, 1974. С. 25; см. также: Залоило М.В. Развитие отечественной юридической мысли о конкретизации в праве // Журнал российского права. 2011. № 6. С. 41-43.
9 В частности, В.К. Самигуллин отмечает: «Конкретизация права — это свойство правового регулирования, проявляющееся в детализации содержания централизованных юридических предписаний определенными, допускаемыми законодателем средствами (например, локальными нормами права, правоположениями, индивидуальными актами), с тем чтобы обеспечить оптимальное (эффективное) регулирование общественных отношений с учетом их качественной специфики» (Самигуллин В.К. Конкретизация права и локальное нормативное регулирование // Применение норм советского права: сборник статей. Свердловск, 1974. С. 119).
10 Данную проблему исследовал и Н.Н. Вопленко. См., например: Вопленко Н.Н. Официальное толкование и конкретизация советских правовых норм // Вопросы теории государства и права. Саратов, 1971. Вып 2. С. 173.
11 См.: ШмелеваГ.Г. Конкретизация юридических норм в правовом регулировании. Львов, 1988. С. 23.
12 См.: Черданцев А.Ф. Указ. раб. С. 16, 19.
13 См.: Власенко Н.А. Конкретизация в праве: методологические основы исследования // Журнал российского права. 2014. № 7. С. 62.
14 См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 20 июля 2010 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности подпункта «з» пункта 2 Перечня видов заработной платы и иного дохода, из которых производится удержание алиментов на несовершеннолетних детей, в связи с жалобой гражданина Л.Р. Амаякяна» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 31, ст. 4297.
15 Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации (25 апреля 2005 г.) // Российская газета. 2005. 26 апр.
16 Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. 2012. 6 февр.
17 См.: Кулапов В.Л. Проблемы теории государства и права: учебное пособие. Саратов, 2006. С. 105.
18 См.: Алексеев С.С. Философия права. М., 1997. С. 67.
19 Платон. Законы: книга четвертая // Соч.: в 4 т. М., 1994. Т. 4. С. 167-168.
20 См.: Кулапов В.Л. Проблемы теории государства и права: учебное пособие. Саратов, 2006. С. 76.
21 См.: Милушева Т.В. Пределы и ограничения государственной власти (теоретико-правовое исследование): автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2012. С. 3.
22 См.: Кара-Мурза С.Г. Советская цивилизация. М., 2013. С. 37-38.
23 См.: Малько А.В., Вырлеева-Балаева О.С. Правовые ограничения государственной власти: понятие и система // Конституционное и муниципальное право. М., 2010. № 10. С. 16.
24 См.: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от от 27 мая 2014 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822; Российская газета (федеральный выпуск). 2014. 30 мая.
25 См.: Заседание Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 9 июля 2014 года. URL: http: // www.komitet4.km.duma.gov. ru/site.xp/053049048124049052055055.html (дата обращения: 05.10.2014).
26 См.: Казаков В.В. Местное самоуправление как институциональный фактор развития системы многоуровневой власти в современном государстве (на примере России и Евросоюза): дис. ... канд. полит. наук. М., 2009. С. 157.
А.С. Родионова
ФОРМИРОВАНИЕ КОНЦЕПЦИИ НАКАЗАТЕЛЬНОЙ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье обосновывается необходимость совершенствования модели установления правовых наказаний с помощью формирования концепции наказательной государственно-правовой политики; приводится примерная структура проекта концепции.
Ключевые слова: карательно-правовая политика, правоохранительная политика, концепция наказательной политики.
A.S. Rodionova
THE CONCEPT OF PUNITIVE LEGAL POLICY IN THE RUSSIAN FEDERATION
This article reveals the need to improve the model of establishing legal punishment by forming the concept of the punitive state-legal policy and represented an approximate structure of the draft concept
Keywords: punitive legal policy, law enforcement policy, the concept of punitive policy.
На сегодняшний день с учетом массового характера нарушений прав человека в современной России, высокого уровня преступности, системного характера коррупции во всех структурах власти, недостаточной эффективности системы правосудия и слабости институтов гражданского общества особое значение имеет разработка концептуальных теоретических основ формирования и реализации карательно-правовой (наказательной) политики государства. Также требует своего разрешения проблема приведения российской наказательной политики в соответствие с международными стандартами.
Учитывая практику установления и реализации всей системы правового наказания, включая уголовную, административную, дисциплинарную и гражданско-правовую подсистемы, можно констатировать, что она, безусловно, нуждается в дальнейшем повышении уровня ее согласованности, в более четкой координации между ее подсистемами и в устранении потенциальной возможности дублирования правового наказания. Комплексный и системный подход к установлению наказаний в законодательстве, научная разработка единой карательной правовой (наказательной) политики в России в перспективе могут выступить весьма значимыми средствами повышения эффективности их действия.
© Родионова Анна Сергеевна, 2015
Кандидат юридических наук, преподаватель кафедры теории государства и права (Саратовская госу-92 дарственная юридическая академия)
