CC BY
37Ж.А. ХАМЗИНА,
главный научный сотрудник Института законодательства РК,
доктор юридических наук, доцент
К ВОПРОСУ О КОДИФИКАЦИИ СОЦИАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
Аспектом, требующим особого внимания, как фактор, снижающий эффективность правового обеспечения гарантий реализации социальных прав граждан, является недостаточное качество нормативных правовых актов в данной области общественных отношений, огромная нормативная правовая база, их регламентирующая, имеющиеся противоречия в содержании нормативных правовых актов, составляющих социальное законодательство, отсутствие легально закрепленного единого подхода к управлению социальной сферой, проводимой социальной политики и принципов реализации социальных отношений.
Вместе с тем отсутствие единой концепции развития социального законодательства, закрепления единых принципов реализации социальных правоотношений и основных гарантий реализации социальных прав граждан снижает эффективность правовой регламентации социальных отношений, а также качество принимаемых нормативных правовых актов в социальной сфере. Основными недостатками социального законодательства на современном этапе видятся следующие положения:
- недостаточное обоснование предмета правового регулирования, то есть круга общественных отношений, складывающихся в социальной сфере, требующих правовой регламентации нормами социального законодательства;
- отсутствие единых законодательно закрепленных принципов поступательного развития социальных отношений и гарантий их реализации, что является необходимым условием для построения социального государства в Республике Казахстан. В Конституции Казахстана устанавливаются основополагающие принципы реализации социальных прав, проведения социальной политики, государственного управления в социальной сфере, построения системы социального законодательства, однако в системе права данные принципы должны иметь необходимые гарантии их реализации, конституционные принципы должны получить более развернутое закрепление в текущем законодательстве и точную формулировку применительно к конкретным группам социальных отношений;
- исходя из той особенности социальных отношений, что в подавляющем их большинстве в
качестве субъекта на стороне участника, обязанного предоставлять социальные блага, выступает государство в лице уполномоченных органов, а большинство социальных мероприятий финансируется из государственного бюджета, большое значение в этой связи приобретает метод централизованного правового воздействия на социальные общественные отношения. Вместе с тем мобильность, динамичность социального законодательства, меняющиеся формы предоставления и виды социальных благ, а также наличие нескольких государственных органов, в чью компетенцию входит разработка проектов, а также принятие нормативных правовых актов, составляющих социальное законодательство, не позволяют в своей совокупности осуществлять достаточную качественную регламентацию социальных отношений. Концентрацией эффективного правового воздействия на социальную сферу, полагаем, может стать единый кодифицированный нормативный правовой акт:
- требуют своего правового закрепления система и полномочия органов государственной власти, осуществляющих функции по управлению социальной сферой, предоставлению социальных благ, определению статуса лиц-получателей социальных благ;
- значительный объем нормативного правого материала в социальной сфере, большая часть из которого носит подзаконный характер, является препятствием для единообразного уяснения смысла и применения социальных норм;
- распространенность ведомственного нормотворчества в социальной сфере способствует принятию несогласованных актов в социальной сфере, созданию условий для так называемых «правовых вакуумов», когда либо отношения, которые должны быть законодательно урегулированы, остаются неопосредованы правом, либо в случаях принятия нормативного правового акта отсутствует практика создания необходимых организационных структур, необходимых для реализации норм права.
Полагаем, что вышеприведенные недостатки правового обеспечения обусловлены отсутствием системности построения общественных отношений в социальной сфере вследствие неприменения
Конституционное и административное праео
ОИ7
к актам социального законодательства таких способов упорядочения и структуризации, как кодификация законодательных актов. Более того, статья 3-1 Закона Республики Казахстан от 24 марта
1998 года N 213-1 «О нормативных правовых актах» [1] не относит социальные отношения к однородным общественным отношениям, регулируемым кодексами Республики Казахстан. А вместе с тем, как справедливо отмечает С.П. Мороз: «Кодифицированные законы (кодексы) в частности и кодификация в целом играют немаловажную роль в деле упорядочения действующего законодательства. Результатом обновления системы законодательства Республики Казахстан и изменения содержания самого права стало появление новых правовых образований как в системе законодательства, так и в системе права» [2, с. 27].
Необходимость систематизации социального законодательства в виде разработки и принятия единого кодификационного нормативного правового акта в отечественной правовой науке нг являлась предметом дискуссии научной общественности, более того, не предпринимались попытки ни законодателем, ни уполномоченным государственным органом по проведению работы по приведению социального законодательства к каким-либо единым принципам, положениям, обеспечивающим его системность в рамках единого кодифицированного акта. Отсутствие данного подхода на государственном уровне привело к развитию социального законодательства без какой-либо системности, его изменения диктовались, в большинстве случаев, необходимостью сиюминутного уменьшения государственных расходов. Неразработанность принципов построения социального законодательства выразилась в принятии актов в данной сфере, заранее носящих декларативный характер, к невыполнению взятых на себя республикой международных обязательств по минимальным нормам социального обеспечения, обслуживания, к исключению «традиционных» оснований предоставления социальных благ из законодательства. Например, правоотношения по предоставлению пособий регулируются комплексом нормативных правовых актов, относящихся как к законам, так и подзаконным актам, важнейшими из них являются: Закон Республики Казахстан от 16 июня 1997 года N126-1 «О государственных социальных пособиях по инвалидности, по случаю потери кормильца и по возрасту в Республике Казахстан» [3], Закон Республики Казахстан от 13 июля
1999 г. N414-1 «О государственном специальном пособии лицам, работавшим на подземных и открытых горных работах, на работах с особо вредными и особо тяжелыми условиями труда» [4], Закон Рес-
публики Казахстан от 5 апреля 1999 года N 365-1 «О специальном государственном пособии в Республике Казахстан» [5] и др. Данные акты объединяются нами в одну группу по единственному основанию - предмету регулирования, который составляют общественные отношения по предоставлению пособий. Внутри этой совокупности актов практически отсутствует полнокровная взаимосвязь, взаимообусловленность, расположение актов в определенной логике относительно друг друга, что объясняется следующим. Проведение реформ в области обеспечения социальными пособиями, принятие соответствующих нормативных правовых актов происходило под влиянием относительно внешних факторов для данных однопорядковых отношений: проведением пенсионной реформы, что потребовало введение государственных социальных пособий, отмена социальных льгот, обусловившая введение специальных государственных пособий, прекращение существования системы обязательного социального страхования, повлекшее перевод бремени предоставления социальных пособий по временной нетрудоспособности на работодателя и т.д. Таким образом, как правило, принятие нормативного правового материала в области социальных пособий диктовалось не системными образованиями именно в данной сфере, а необходимостью заполнить правовые вакуумы, появлявшиеся после проведения тех или иных социальных преобразований.
На наш взгляд, одним из важных направлений решения вышеприведенных проблем состояния социального законодательства и регламентации социальных отношений, полагаем, должна стать систематизация, упорядочивание, унификация всех социальных норм в форме их кодификации, разработки и принятия единого нормативного правового акта в социальной сфере, важнейшей сфере общества и государства, Социального кодекса Республики Казахстан.
В целях представления полной ситуации по рассматриваемой проблеме, следует уточнить, что необходимость систематизации социально-обеспечительного законодательства, которое мы рассматриваем как составную часть социального законодательства, в виде разработки и принятия единого кодификационного нормативного правового акта обсуждается научной общественностью со времени обособления соответствующей отрасли права [6, с. 51], но и данные предложения не получили своего решения в законотворческом процессе.
В правовой науке существуют различные точки зрения на расширение сфер принятия кодифи-
цированных нормативных правовых актов, на отнесение к предмету регламентации норм кодексов различных областей общественных отношений. Приведем характерные высказывания, определяющие содержание различных позиций. М.К. Сулейменов указывает: «Должен быть исключительно закрытый перечень кодексов. Придание кодексам более высокой силы по сравнению с обычными законами имеет смысл только при жестком ограничении их количества. Такое ограничение недавно было введено, но, к сожалению, круг отношений, регулируемых кодексами, оказался слишком широким» [7, с. 60].
А.К. Котов высказывал мнение о нецелесообразности ограничения количества кодексов до четырех, ... поскольку это искусственно лишило бы «права на кодификацию» другие отрасли и массивы казахстанского законодательства, кроме гражданского и уголовного. ... Исследователь отмечал тенденцию увеличения количества кодексов за последние годы. Эта тенденция вполне естественна в развивающейся системе действующего права. Когда непрерывно и, главное, обоснованно ведется кодификация правительственных, ведомственных и местных актов, устраняется множественность и многоэтажность правил и предписаний, а формы права, проходя еще не одну экспертизу на соответствие нормам Конституции, консолидируются, повышаются в уровне и усиливаются приданием прямой силы закона. Одновременно тем самым сужается пространство ведомственного и должностного усмотрения в правоприменении и нейтрализуются коррупциогенные факторы» [8, с. 140-141].
М.Т. Баймаханов отмечал, что кодифицированное право решает перспективные, фундаментальные задачи регулирования, а его акты, в первую очередь, кодексы выступают как акты долговременного действия, как акты этапные, сводные. Массив законодательства, подвергшийся кодификации, характеризуется высокой степенью внедрения в него апробированного опыта юридического нормирования, и в этой части он превосходит остальные сферы законодательства. ... Чем больше в правовой системе государства тех массивов законодательства, которые прошли процедуру кодификации и завершились принятием кодексов, тем выше качество всей данной системы. Бояться значительного числа принимаемых в государстве кодексов, устанавливать для них строгий лимит не стоит. Хотя и повальная всеобщая «кодексомания» также вряд ли оправдана [8, с. 138-139].
Д. Абжанов полагает, что предпосылками кодификации законодательства являются: значи-
тельный объем нормативно-правового материала, необходимость разграничения методов воздействия на круг регулируемых отношений и выявление соотношения между нормами смежных правовых отраслей в регламентации отношений, появление в практике новых институтов, правовых механизмов и категорий [9, с. 46-47].
При некоторой полярности существующих мнений истина видится как всегда где-то посередине. Полагаем, что верно отмечает М.К. Сулейменов необходимость согласиться с мнением А.С. Пиголкина о всеобщей кодификации как генеральной линии совершенствования законодательства [7, с. 62]. Однако представляется, что логическим итогом непрерывного процесса кодификации как формы систематизации законодательства, являющейся одной из целей законотворческого процесса, должна быть разработка и принятие кодифицированных актов, объединяющих нормы базовых, сложившихся отраслей и подотраслей законодательства.
На наш взгляд, одним из примеров бессистемного реформирования законодательства является реформа социального законодательства, начавшаяся с момента обретения Республикой Казахстан независимости, продолжающаяся и сегодня. Отмена одних форм социальной защиты, определение иных происходило без единой концепции формирования в Республике Казахстан социального государства. Анализ принятых в первые годы независимости нормативных правовых актов показывает отсутствие четкого понимания у его разработчиков целей и задач социального государства, что привело к резкому падению уровня жизни людей, отсутствию должного и достаточного уровня социальной защиты, обеспечения. В последующем были приняты Концепции социальной защиты.
Так, в качестве примера первого казуса можно привести ситуацию с назначением страховых выплат по утрате трудоспособности. И.В. Межибовс-кая пишет: «Однако и в данном случае не обошлось без казуса. Так, в соответствии с пунктом 5 статьи 21 Закона Республики Казахстан «Об обязательном социальном страховании» размер ежемесячных социальных выплат на случай утраты трудоспособности определяется путем умножения среднемесячного размера дохода за последние двадцать четыре месяца, учтенного в качестве объекта социальных отчислений, за минусом восьмидесяти процентов от минимальной заработной платы. Порядок исчисления социальных выплат регламентируется и рядом других статей. Однако учитывая, что данный закон был введен в действие
Конституционное и административное право
тп
лишь с 01.01.2005 года, требование законодательного акта, устанавливающее порядок учета среднемесячного дохода за предшествующий двухлетний период в полном объеме, стало возможным применить лишь с 01.01.2007 года. Таким образом, с момента введения в действие данного Закона мы столкнулись с правовой аномалией, при которой нормы законодательного акта, введенного в действие с 01.01.2005 года, фактически не должны были действовать в течение двухлетнего срока. В этой связи порядок, установленный Министерством труда и социальной защиты населения, в течение двух лет находился в противоречии с законодательным актом» [10, с. 82-83].
В качестве примера несоответствия практики и состояния законодательства является возможным описать ситуацию с назначением пенсионных выплат в качестве страховых аннуитетов. С 1 января 2003 года в пенсионную систему Казахстана был введен институт страхового аннуитета как одной из форм получения пенсионных выплат из накопительных пенсионных фондов. При этом, в соответствии с пунктами 3, 4 статьи 31-1 Закона РК «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан», лица, имеющие право на пенсионные выплаты по выслуге лет до достижения пенсионного возраста, а также достигшие пятидесятилетнего возраста получатели пенсии за счет добровольных профессиональных пенсионных взносов могут получать пенсию исключительно за счет страхового аннуитета. Однако в Казахстане до начала 2005 года не существовало фактически ни одной организации, которая бы занималась данным видом страхования, и указанные граждане (в особенности проблема остро стояла в отношении военнослужащих) не могли воспользоваться своим правом на пенсионное обеспечение. Только с созданием АО «Компания по страхованию жизни «Государственная аннуитетная компания» с сетью региональных представительств в 2005 году указанная организационная проблема была решена, граждане смогли воспользоваться гарантированным конституционным правом на пенсионное обеспечение.
Таким образом, одним из факторов, определяющим необходимость и востребованность кодификации социального законодательства, выступает потребность четкого закрепления между уровнями бюджетной системы ответственности за финансирование социальных мер и мероприятий. В Социальном кодексе должны быть определены базовые положения правового регулирования социальных отношений, дол-
жны получить конкретизацию и закрепление конституционные социальные права личности и механизм их реализации, должны быть упорядочены процедуры возникновения социальных прав и их защиты, требует своего безотлагательного решения вопрос о создании государственных структур контроля и надзора в социальной сфере. Структура кодифицированного акта требует разработки общей и особенной частей Социального кодекса. В особенной части социальные нормы должны быть сгруппированы по видам социальных отношений и субъективному критерию их участников.
Разработка и принятие единого Социального кодекса Республики Казахстан позволит, полагаем, решить ряд важнейших задач, обусловливающих эффективность проводимой социальной политики:
- создание единой системы социальной защиты, включающей в себя государственные и негосударственные механизмы;
- обеспечение согласования социальных нормативных правовых актов, в ряде случаев разно-отраслевой принадлежности, прямо либо опосредованно регламентирующих социальные и тесно связанные с ними отношения, процедуры реализации социальных прав;
- внедрение унифицированной терминологии в социальное законодательство;
- перевод значительного массива норм социального законодательства из подзаконных актов в единый нормативный правовой акт; устранение блан-кетности и декларативности социальных норм;
- упорядочивание форм и видов социальной защиты населения; четкое определение полномочий государственных органов в реализации социальных отношений;
- упорядочивание механизмов гарантий реализации социальных прав; четкое закрепление за уровнями государственного бюджета ответственности по финансированию предоставления социальных благ;
- повышение информированности населения о своих социальных правах и возможностях их реализации;
- упорядочивание и разработка социальных стандартов;
- внедрение новых форм и видов социальной защиты, обеспечивающих эффективность современной социальной политики;
- повышение значения неправительственных организаций, субъектов социального партнерства в социальной сфере;
- создание механизмов контроля и надзора за практикой реализации социальных отношений, социальных прав;
- имплементация общепризнанных международных социальных стандартов в национальное законодательство.
Резюмируя изложенное, констатируем, что принятие Социального кодекса Республики Казахстан позволит создать впервые в истории на-
шего государства единую структуру правового регулирования и государственного управления социальной сферой, отвечающей современным приоритетам социальной политики Казахстана в рамках поступательного становления социальной государственности.
Использованная литература
1. Закон Республики Казахстан от 24 марта 1998 года N 213-1 «О нормативных правовых актах». Газета «Казахстанская правда» от 28 марта 1998 г.
2. Мороз С.П. Проблемы кодификации законодательства Республики Казахстан // Юрист. - 2004. - №10. - С. 25-27.
3. Закон Республики Казахстан от 16 июня 1997 года N 126-1 «О государственных социальных пособиях по инвалидности, по случаю потери кормильца и по возрасту в Республике Казахстан». Ведомости Парламента РК, 1997 г., N 11, ст. 154.
4. Закон Республики Казахстан от 13 июля 1999 г. N 414-I «О государственном специальном пособии лицам, работавшим на подземных и открытых горных работах, на работах с особо вредными и особо тяжелыми условиями труда». Газета «Казахстанская правда» N 189-190 от 6 августа 1999 г.
5. Закон Республики Казахстан от 5 апреля 1999 года N 365-1 «О специальном государственном пособии в Республике Казахстан». Газета «Казахстанская правда» от 7 апреля 1999 года N 64.
6. Сазонов В.С. Основные вехи развития советского пенсионного обеспечения / В сб. науч. трудов «Вопросы социального обеспечения». - Вып. 1/ Под. ред. Я. Фогеля. - М.: 1968. - С. 37-52.
7. Сулейменов М.К. Гражданский кодекс в иерархии нормативных правовых актов // Вестник Института законодательства Республики Казахстан. - 2006. - №2. - С. 56-62.
8. Проблемы иерархии нормативных правовых актов в контексте кодификации законодательства Республики Казахстан // Вестник Института законодательства Республики Казахстан. - 2006. - № 2. - С. 136-146.
9. Абжанов А. О кодификации банковского законодательства Республики Казахстан и необходимости принятия банковского кодекса // Юрист. - 2008. - №11. - С. 44-48.
10. Межибовская И.В. Некоторые аспекты совершенствования системы социальной защиты населения в Республике Казахстан / Мат-лы межд. научно-практ. конф. «Концепция совершенствования конституционного законодательства государственного и общественного устройства Республики Казахстан» (12 апреля 2007 года). - С. 80-83 / На сайте: http: // www. instzak. Kz / ? module = articles & catID = 22 & doc ID = 782&item=22lang=ru.
Мацалада К^азацстан Республикасында элеуметтЫ Kodexcmi цабылдау б1здщ мемлекеттщ тарихында алгаш рет элеуметтЫ саланы цщыцтыц реттеу жэне мемлекеттЫ басцарудыц бipыцгай цурылымын жасау мумктдтн тугызатыны туралы тужырым дэлeлдeнeдi, ол К,азац-стан элеуметтт саясатыныц элеуметтЫ мемлекеттшктщ цалыптасу шeцбepiндeгi цазipгi замангы басымдылыцтарына сай кeлeдi.
В статье обосновывается вывод о том, что принятие Социального кодекса Республики Казахстан позволит создать впервые в истории нашего государства единую структуру правового регулирования и государственного управления социальной сферой, отвечающей современным приоритетам социальной политики Казахстана в рамках поступательного становления социальной государственности
In article the conclusion that acceptance of the Social code of Republic Kazakhstan will allow to create for the first time in history our state uniform structure of legal regulation and the government the social sphere answering to modern priorities of social policy of Kazakhstan within the limits of forward formation of social statehood is proved.
