CC BY
50
2 019 ' 0 3
ВЛАСТЬ
101
СОКОЛОВ Вадим Вячеславович — кандидат исторических наук, доцент; доцент кафедры политологии и государственной политики Среднерусского института управления — филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (302028, Россия, г. Орел, б-р Победы, 5а; [email protected])
К ВОПРОСУ О КАТЕГОРИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОМ И ЗАРУБЕЖНОМ НАУЧНЫХ ДИСКУРСАХ
Аннотация. В данной статье рассматриваются категории, характеризующие проблематику эффективности в сфере управления. Автор анализирует такие понятия, как «политическое», «управление», «органы власти», «эффективность» в англосаксонской и отечественной политической науке. Понятие «эффективность» рассматривается и как универсальная управленческая категория, и как единица системы государственного управления. На основе проведенного анализа выявляется причинно-следственная связь между политическими условиями и повышением эффективности деятельности органов власти и управления в РФ.
Ключевые слова: политическое, управление, государственное управление, органы власти, эффективность
Направленность, динамика и результативность социально-экономического развития России и ее регионов поставила на повестку дня актуальный вопрос о совершенствовании системы государственного управления на федеральном и региональном уровнях. Фактически речь идет о выявлении условий и факторов, повышающих эффективность или создающих дополнительные проблемы в функционировании государственных институтов. Особый ракурс при рассмотрении данного вопроса - политические условия. И в этой связи важно, во-первых, определить ключевые понятия и категории при решении поставленной автором исследовательской задачи (понятия «политическое», «управление», «органы власти», «эффективность» и др.); во-вторых, выявить причинно-следственную связь между политическими условиями и повышением эффективности деятельности органов власти и управления в РФ.
Еще в 20-30-х гг. ХХ в. К. Шмитт, вводя в научный оборот понятие «политическое», определил, что эта категория имеет свои собственные критерии, своеобразный эффект которых «проявляется в противоположность различным относительно самостоятельным предметным областям человеческого мышления и действования, особенно в противоположность моральному, эстетическому, экономическому» [Шмитт 2016: 301]. Таким образом, для К. Шмитта понятие политического - это политическое действование. Причем, по мнению автора, в разрезе моральных различений это суть «доброе» и «злое», в эстетическом - «прекрасное» и «безобразное», в экономическом - «полезное» и «вредное» или «рентабельное» и «нерентабельное».
Стоит также отметить, что в традициях англосаксонской политической науки используется несколько понятий политического. С таким подходом согласны и ряд российских политологов (С.В. Патрушев, Л.Е. Филиппова). К примеру, «politics - политика как общественное явление, процесс; policy - политика как содержание, программа, направление (курс) действий; polity - политика как полития, форма, устройство или образ правления» [Конструирование современной... 2018: 11].
Таким образом, политические условия применительно к национальным государствам и их территориям (регионам) - это конкретная ситуация и политическое поле, в рамках которых функционируют субъекты политики (акторы). Их действования (по К. Шмитту) и определяют диспозиции и конструкции. При таком подходе функционирование политических акторов может быть (опять же по К. Шмитту) «добрым» и «злым» в рамках моральных различений и «полезным» и «вредным» - в экономическом плане.
Если рассматривать систему государственного управления в постсоветской России как на федеральном, так и на региональном уровнях, то стоит отметить следующее. С одной стороны, и в период 1990-х гг., и в период нулевых ее нельзя считать эффективной с точки зрения результатов социально-экономического развития страны, повлиявших на качество и уровень жизни населения. С другой стороны, ключевым аргументом в пользу предыдущего тезиса стоит считать перманентные реформы данной системы, осуществлявшиеся политическим руководством страны с целью повышения ее позитивной результативности.
Важно привести цифровые показатели того, что представляла и представляет собой эта система. В период позднего СССР и начала рыночных реформ в РФ (1985-1994 гг.) число чиновников как символа бюрократии сначала «упало с 8,7 до 6,8 государственных служащих на 1 000 человек. А с 2000 по 2014 год подскочило с 7,9 до 15,4 человека на 1 000 жителей»1. Имеет смысл привести и современные цифровые ориентиры российской системы управления как количественную характеристику. А они таковы: 2 146 тыс. работников органов власти в РФ распределены по 3 уровням управления - федеральному, региональному и местному.
Отечественный исследователь Г.Л. Купряшин, исследуя всю сложность системы госуправления и анализируя имеющиеся в РФ модели (модель рациональной бюрократии, новое государственное управление, сетевая модель), интерпретирует процесс повышения результативности государственной бюрократии в рамках более академичной категории - «модернизации государственного управления». Под ней профессор МГУ понимает «формирование нового институционального дизайна, основанного на политическом целеполагании, учитывающем интересы инициирующих данный процесс властных групп и реализуемых через систему норм» [Купряшин 2011: 3].
Важно также иметь в виду, что реформирование системы госуправления в РФ, в т.ч. в ходе осуществления административной реформы 2004-2008 гг., давшей старт становлению модели «нового государственного управления», происходило с учетом международного научно-теоретического и практического опыта и в аспекте ключевого параметра эффективности. И в этой связи имеет смысл обратиться к классической работе Г.Дж. Фредриксона «Путь к новому государственному управлению», в которой автор дает понимание государственного управления как эффективного, экономного и скоординированного управления имеющимися в его распоряжении службами.
Г.Дж. Фредриксон в своем исследовании отмечает, что «обоснование государственного управления почти всегда означает лучший (более эффективный и экономный) менеджмент. Миссия же нового государственного управления добавляет к этому социальную справедливость» [Фредриксон 2003: 424]. Следовательно, считает автор, если традиционная, классическая теория государственного управления отвечает на два вопроса: как произвести больше услуг
1 Зачем России столько чиновников? 150 лет назад в стране приходилось 2 бюрократа на 1000 душ населения, сегодня - 15. - Аргументы и факты. 2017. № 27. Июль. С. 6-7.
2 019' 0 3
ВЛАСТЬ
103
и обеспечить их высокое качество при эффективном распоряжении ресурсами, как сохранить прежний уровень услуг, тратя на это меньше денежных средств, то теория нового госуправления отвечает на более принципиальный вопрос: способствует ли государственная служба социальной справедливости?
Имеет смысл также сделать акцент и на том, что проблематика эффективности в сфере управления всегда занимала особое место в научных исследованиях. К примеру, экономист, социолог и политолог В. Парето уделял этому максимум внимания, концентрируя свои изыскания вокруг таких понятий и категорий, как «справедливо, похвально, желательно, нравственно необходимо» [Парето 2011: 34]. Такой подход в определении эффективности называют Парето-эффективностью. Таким образом, Парето-эффективность состоит в том, что общее (публичное) благо максимально при такой ситуации в экономике национальных государств, когда никто не может улучшить свое положение, не ухудшая положение другого. По направленности (условиям) это: 1) эффективность производства; 2) эффективность в структуре воспроизводства благ; 3) эффективность в распределении благ.
Последователи В. Парето, в частности даже либеральные исследователи, к примеру, М. Олсон, отмечали важность Парето-эффективности в сфере государственного управления. В ином случае в силу неэффективного госуправления возникают сильные побочные эффекты, «антиблага», приводящие к провалам рынка. М. Олсон в работе «Власть и процветание» называет их «экс-терналиями». Ученый полагает, что потребление этих побочных эффектов «в условиях laissezfairе (франц. - позвольте сделать, либеральный принцип в экономике) является источником социальной неэффективности» [Олсон 2012: 77].
Важно полагать, что дефиниция эффективности является универсальной управленческой категорией, характерной как для сферы бизнеса, так и для системы государственного управления. Именно поэтому при проведении административной реформы в РФ в середине нулевых годов, когда в стране внедрялась модель нового государственного управления, в содержательном компоненте данной реформы были задействованы управленческие технологии и понятия из сферы бизнеса (услуги, клиенты, качество и др.). В данном разрезе значимым аспектом является теория динамической эффективности.
Над теорией динамической эффективности работали Л. фон Мизес [Мизес 2013; 2018], Ф. фон Хайек [Хайек 2016] (австрийская школа). Весомый вклад в теорию динамической эффективности внес И. Кирцнер, который определил само понятие динамической эффективности как ценности и способности, стимулирующей бизнес (предпринимательство) порождать новое знание, о котором до этого никто не знал и которое полезно для всего общества. И. Кирцнер полагал, что аспект знания, который действительно критически важен для предпринимательства, это не столько содержательное знание рынка, сколько бдительность, знание о том, где искать [Кирцнер 2010: 71].
Еще один последователь австрийской школы М. Ротбард достаточно критично оценивал идеал «статистической эффективности», называл ее мифом и в рамках теории динамической эффективности считал ключевой задачей управления (менеджмента) институционализацию этического контекста. Данный исследователь отмечал, что «этические цели должны формулироваться осмысленно» [Ротбард 2016: 301], предлагал установить некие границы конечных этических суждений, при этом не становясь моралистом.
В целостном же виде теория динамической эффективности обобщена и дополнена в работе Х. Уэрты де Сото, который проследил взаимосвязь между творческим, координирующим потенциалом предпринимательства («согла-
сие на риски и опасности» [Уэрта 2011: 3]) и системой этических принципов общества. Ракурс его исследования - динамический аспект эффективности.
Эффективность системы государственного управления логично рассматривать и через изучение качества институтов. В этой связи для понимания сущности эффективности в неоинституциональном разрезе Д. Норт предложил в научном дискурсе идею «адаптивной эффективности». Д. Норт отмечает, что «институты - это "правила игры" в обществе или, выражаясь более формально, созданные человеком ограничительные рамки» [Норт 1997: 17], которые организуют взаимоотношения между людьми. Следовательно, согласно автору, такие институты (правила игры) задают структуру побудительных мотивов.
Еще один ракурс в проблематике анализа эффективности предложил в своем исследовании Х. Лейбенстайн, введя в научный оборот понятие аллокативной эффективности (^-эффективность). Речь идет о системе управления, при которой особое внимание уделяется удачному размещению ресурсов (продуктов) в интересах общего (публичного) блага. Основным элементом ^-эффективности в исследовании Х. Лейбенстайна является мотивация, поскольку «ни отдельные люди, ни фирмы не работают так хорошо и не ведут поиск так эффективно, как могли бы» [Лейбенстайн 1999: 496]. Данный ученый в своем исследовании выделяет следующие виды мотивации: 1) внутриорганизационную моти-вационную эффективность; 2) внешнюю мотивационную эффективность и 3) эффективность нерыночных ресурсов.
Резюмируя, следует отметить, что категория эффективности, находясь в междисциплинарном измерении, со всей очевидностью применима к деятельности органов власти и управления. На основе имеющихся исследований в отечественном и зарубежном научном дискурсах разработан основательный методологический фундамент для практикоориентированных методик замера эффективности деятельности органов власти и управления.
Список литературы
Кирцнер И. 2010. Конкуренция и предпринимательство (пер. с англ. А.В. Ку-ряева, Д.А. Бабушкина; под ред. А.В. Куряева). М.; Челябинск: Социум. 282 с.
Конструирование современной политики в России: институциональные проблемы (отв. ред. С.В. Патрушев, Л.Е. Филиппова). 2018. М.: Политическая энциклопедия. 262 с.
Купряшин Г.Л. 2011. Институциональный дизайн и концептуальные ориентиры модернизации государственного управления. - Государственное управление. Электронный вестник. Вып. 26. С. 1-14.
Лейбенстайн Х. 1999. Аллокативная эффективность в сравнении с «х-эффективностью». - Вехи экономической мысли. Т. 2. Теория фирмы. СПб: Экономическая школа. С. 477-506.
Мизес фон Л. 2013. Теория и история: интерпретация социально-экономической эволюции (пер. с англ. А.В. Куряева). М.; Челябинск: Социум. 368 с.
Мизес фон Л. 2018. Человеческая деятельность: трактат по экономической теории (пер. А.В. Куряева с 3-го испр. англ. изд.). М.; Челябинск: Социум. 878 с.
Норт Д. 1997. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики (пер. с англ. А.Н. Нестеренко; предисл. и науч. ред. Б.З. Мильнера). М.: Фонд экономической книги «Начала». 180 с.
Олсон М. 2012. Власть и процветание. Перерастая коммунистические и капиталистические диктатуры. М.: Новое издательство. 212 с.
Парето В. 2011. Трансформация демократии (пер. с итал. М. Юсима). М.: ИД «Территория будущего». 208 с.
2019'03
ВЛАСТЬ
105
Ротбард М. 2016. Власть и рынок: государство и экономика (пер с англ. Б. Пинскера, под ред. Г. Сапова). М.; Челябинск: Социум. 418 с.
Уэрта де Сото Х. 2011. Социально-экономическая теория динамической эффективности (пер с англ. В. Кошкина, под ред. А. Куряева). Челябинск: Социум. 409 с.
Фредриксон Г. Дж. 2003. Путь к новому государственному управлению. -Классики теории государственного управления: американская школа (под ред. Дж. Шафритца, А. Хайда). М.: Изд-во МГУ. С. 423-441.
Хайек фон Ф. 2016. Право, законодательство и свобода: современное понимание либеральных принципов справедливости и политики (пер. с англ. Б. Пинскера, А. Кустарева, под ред. А. Куряева). М.; Челябинск: ИРИСЭН; Социум. 644 с.
Шмитт К. 2016. Понятие политического (пер. с нем., под ред. А.Ф. Филиппова). СПб: Наука. 568 с.
SOKOLOV Vadim Vyacheslavovich, Cand.Sci. (Hist.), Associate Professor; Associate Professor of the Chair of Political Science and State Policy, Central Russian Institute of Management — Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA) (5a Pobedy Blv, Orel, Russia, 302028; [email protected])
ON THE ISSUE OF THE CATEGORY OF EFFICIENCY IN ACTIVITY OF BODIES OF AUTHORITY AND MANAGEMENT IN RUSSIAN AND FOREIGN SCIENTIFIC DISCOURSES
Abstract. The article discusses the categories that characterize management efficiency issues. The author analyzes such concepts as political, management, authorities, efficiency in Anglo-Saxon and Russian political science. The concept of efficiency is considered both as a universal managerial category, and as a unit of the public administration system. On the base of the analysis performed, the author reveals a causal relationship between political conditions and an increase in the effectiveness of activities of the authorities and administration in the Russian Federation. Keywords: political, management, government, authorities, efficiency
