CC BY
45
сектора российской науки, с учетом как стоящих перед государством задач, так и его финансовых возможностей, можно достигнуть развития конкурентоспособной системы воспроизводства знаний как предпосылки ускоренного развития российской экономики и общества.
Анализ существующего положения и результативности деятельности государственных академий наук - Российской академии наук и отраслевых академий наук - дает основание сформулировать следующие основные проблемы при определении правового положения Российской академии наук:
1. В настоящее время имеются существенные недостатки в законодательстве Российской Федерации, препятствующие четкому определению правового статуса Российской академии наук и комплексному правовому регулированию деятельности РАН.
2. Ограниченность выделяемых бюджетных ресурсов на развитие фундаментальных научных исследований сужает возможности по расширенному воспроизводству знаний и коммерциализации результатов научной и научно-технической деятельности.
3. При отсутствии в государственной политике реального приоритета бюджетного финансирования в пользу фундаментальных исследований науки, перевод Российской академии наук на новый механизм финансирования через субсидии может нанести непоправимый урон не только фундаментальной науке, но и созданию национальной инновационной системы и построению экономики знаний в России.
А.Ю. Белодед
К ВОПРОСУ О ХАРАКТЕРИСТИКЕ СТАТУСА АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ЕДИНИЦЫ С ОСОБЫМ СТАТУСОМ (АТЕОС)*
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в
* Статья рекомендована к печати кандидатом юридических наук, доцентом А.Н. Лебедевым.
Труды Института государства и права 103
Российской академии наук № 5/2008
ее составе нового субъекта Российской Федерации»1 (далее по тексту - ФКЗ «О порядке принятия...») определил понятие и процедуру образования «новых» субъектов РФ. В соответствии с Законом образование «нового» субъекта - это объединение двух или более граничащих между собой субъектов РФ (ч. 1 ст. 5), при этом образование «новых» субъектов в составе РФ может повлечь за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации, территории которых подлежат объединению (ч. 2 ст. 5 ФКЗ «О порядке принятия...»). С принятием базового концептуального ФКЗ «О порядке принятия...» был инициирован процесс образования новых субъектов РФ путем принятия «именных» федеральных конституционных законов об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ (ст. 12 ФКЗ «О порядке принятия...»).
Процесс образования «новых» субъектов РФ начался в 2003 г., причем проходил исключительно в результате объединения краев, областей и входящих в состав их территорий автономных округов.
В результате образования «новых» субъектов, объединившиеся с краями, областями «бывшие» автономные округа в соответствующих «именных» ФКЗ получили статус административно-территориальной единицы с особым статусом (далее по тексту -АТЕОС), правовое положение которой устанавливается Федеральными законами, уставом и законами нового субъекта РФ2.
1СЗ РФ. 2001. № 52. Ст. 4824.
2В соответствии с Федеральным конституционным законом от 14 октября 2005 г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» установлено, что в составе нового субъекта РФ в границах территорий Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа создаются административно-территориальные единицы с особым статусом; статус административно-территориальных единиц в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом устанавливается федеральными законами, уставом и законами нового субъекта Российской Федерации (ч. 1, 2 ст. 5 ФКЗ).
На 1 марта 2008 г. в составе Российской Федерации образованы 5 новых субъектов РФ (Пермский край, Красноярский край, Иркутская область, Забайкальский край, Камчатский край)3 и одновременно прекратили свое существование 9 субъектов РФ, в том числе три области (Читинская, Камчатская, Пермская) и шесть автономных округов (Агинский Бурятский, Коми-Пермяцкий, Корякский, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Эвенкийский, Усть-Ордынский Бурятский)4.
Поскольку в «именных» федеральных конституционных законах об образовании новых субъектов РФ в составе Российской
3См.: Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» (образован Пермский край) // СЗ РФ. 2004. № 16. Ст. 1644; Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» (образован Красноярский край) // СЗ РФ. 2005. № 42. Ст. 4212; Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа», (образован Камчатский край) // СЗ РФ. 2006. № 29. Ст. 3119; Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» (образована Иркутская область) // Российская газета. 2007. 11 янв.; Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» (образован Забайкальский край) // Российская газета 2007. 27 июля.
4На момент вступления в силу Конституции РФ (декабрь 1993 г.) в состав РФ входили 89 субъектов РФ, из них 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 10 автономных округов. На сегодняшний день территория РФ состоит из 21 республики, 9 краев, 46 областей, 2 городов федерального значения, 1 автономной области, 4 автономных округов.
Федерации устанавливалось, что правовой статус АТЕОС должен регулироваться федеральными законами, то предполагалось, что через достаточно короткое время после принятия «именных» ФКЗ, федеральный законодатель примет базовый Федеральный закон «О правовом статусе АТЕОС» и, таким образом, процесс образования «новых» субъектов РФ и статус АТЕОС будут исчерпывающе урегулированы на федеральном уровне.
Однако базовый ФЗ «О правовом статусе АТЕОС» не был принят ни в 2003 г., ни в последующие годы.
Очевидно, что до принятия ФЗ «О правовом статусе АТЕОС» процесс образования «новых» субъектов РФ не мог быть начат, а в случае настойчивости заинтересованных субъектов РФ - прекращен на стадии согласования с Президентом РФ, что предусмотрено концептуальным ФКЗ «О порядке принятия...».
Так как ФЗ «О правовом статусе АТЕОС» все еще не принят, в государственно-правовой практике возникла проблема толкования правового положения АТЕОС. В частности, в отношении организации государственной власти, предметов ведения, системы правовых актов, бюджетных отношений на территории АТЕОС.
Особо отметим, что существующей проблемы можно было бы избежать при отсутствии базового ФЗ «О правовом статусе АТЕОС» как минимум тремя способами.
Во-первых, следовало при принятии «именных» ФКЗ об образовании нового субъекта РФ одновременно (в «пакете» с данным ФКЗ) принимать ФЗ «О правовом статусе АТЕОС» конкретного субъекта РФ, что не было сделано.
Во-вторых, предполагая затруднения федерального законодателя в определении концепции и содержания базового ФЗ «О правовом статусе АТЕОС», следовало инициировать запрос в Конституционный Суд РФ в целях получения официального толкования и соответствующих разъяснений с последующим их использованием в ФЗ «О правовом статусе АТЕОС». Возможен был и третий вариант - издание указа (указов) Президента РФ «О правовом положении АТЕОС», временно заменяющего базовый ФЗ «О правовом статусе АТЕОС» в отношении каждого АТЕОС после образования нового субъекта РФ.
Известно, что ни один из приведенных выше вариантов не был реализован.
Вследствие этого «новые» субъекты РФ, в составе которых учреждены АТЕОС, были вынуждены самостоятельно, исходя из собственного видения, определять правовое положение АТЕОС. При этом как у федерального законодателя, так и у «новых» субъектов РФ по-прежнему нет четкой позиции по принципиальному вопросу: какое правовое положение в политико-территориальной организации РФ занимают АТЕОС, т.е. являются ли они муниципальными образованиями, либо, если в основном исходить из названия административно-территориальными единицами по типу ЗАТО, либо в России учрежден новый институт территориальной организации государственной власти - административно-территориальная автономия.
Изучение законодательства «новых» субъектов РФ свидетельствует о том, что правовое положение АТЕОС регламентируется им неодинаково, что дает основания выделить следующие варианты определения правового статуса АТЕОС.
Первый вариант - рассмотрение АТЕОС в качестве муниципального образования в форме муниципального района. Первоначально вариант наделения АТЕОС статутом муниципального образования рассматривался органами государственной власти «первых, новых» образованных субъектов РФ - Пермского и Красноярского краев. Предполагалось, что АТЕОС Пермского края (Коми-Пермяцкий округ) получит статус муниципального района, а Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский округа (АТЕОС Красноярского края) - статус единого муниципального образования5.
5В новой редакции Устава Красноярского края от 10 июня 2008, АТЕОС получили следующие наименования: Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский районы - административно-территориальные единицы с особым статусом. (ст. 33 Устава). См.: Официальный портал Красноярского края www.krskstate.ru/docs/07doc/483.
Однако эта идея не получила дальнейшего развития, что, с точки зрения автора, является обоснованным. Очевидно, что АТЕОС не может быть муниципальным образованием, поскольку, во-первых, федеральным законодателем в «именных» ФКЗ было официально установлено, что бывшие автономные округа приобретают статус АТЕОС, а не муниципального образования.
Во-вторых, площадь территорий АТЕОС в несколько раз больше, чем у муниципальных образований, более того, размеры территорий АТЕОС превосходят большинство европейских государств. Например, площадь Таймырского (Долгано-Ненецкого) района с особым статусом в составе Красноярского края составляет 862 100 км2, что почти в 4 раза больше площади Великобритании (244 820 км2), в шесть раз больше территории Греции (131 940 км2), более чем в два раза больше территории ФРГ (357 022 км2). Площадь территории Корякского округа 301 500 км2 (АТЕОС Камчатского края) сравнима с площадью территории Италии (301 230 км2) и превосходит территорию Белоруссии (207 600 км2) и Румынии (237 500 км2). Площадь территории Коми-Пермяцкого округа (32 770 км2) больше государств Албания (28 748 км2) и Бельгия (32 545 км2). АТЕОС не могут быть муниципальными образованиями в виде муниципальных районов или городских округов также и потому, что размер их площади в несколько раз превосходит общепринятый размер муниципального района и городского округа, предусмотренный ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции от 29 декабря 2006 г.).
В-третьих, состав населения АТЕОС специфичен - на данных территориях проживают коренные народности (коми-пермяки, долгане, буряты, коряки и др.), и одной из причин учреждения АТЕОС являлось сохранение их идентичности, национального языка, культуры, что в муниципальном образовании не находит своего развития.
В-четвертых, для АТЕОС в соответствии с «именными» Федеральными конституционными законами предусматривается особый порядок представительства населения данных территорий в законодательном (представительном) органе государ-
ственной власти субъекта РФ6, что существенно отличает АТЕОС от муниципальных образований, не имеющих представительства в государственных органах власти.
Вторым вариантом является рассмотрение АТЕОС в качестве административной территориальной автономии. Напомним, что в науке государственного права административная территориальная автономия - это одна из форм территориальной авто-номии7, существующей наряду с политической (государственной). И политическая (государственная), и административная территориальные автономии выступают одним из способов децентрализации государственной власти в государстве.
Статус политической (государственной) автономии шире, чем у административной территориальной, поскольку политическая территориальная автономия обладает такими внешними признаками государственности, как: учредительный акт (статут, самостоятельно разрабатываемый органами публичной власти автономии, определяющий основы организации власти на территории); наличие самостоятельно формируемых органов публичной власти (парламент, правительство); собственного бюджета; представительства населения автономии в законодательных (представительных) и исполнительных органах центральной власти; собственной системы правовых актов, куда входят
6Например, в Законодательном собрании Красноярского края интересы населения Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского районов с особым статусом представлены четырьмя депутатами, которые избираются по многомандатным избирательным округам. В этих целях на территории каждой административно-территориальной единицы с особым статусом образуется по одному многомандатному избирательному округу, в каждом из которых избирается по два депутата (см.: п. 2 ч. 3 ст. 11 ФКЗ от 14 октября 2005 г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа»).
7Территориальную автономию следует рассматривать как: 1) одну из разновидностей политико-территориального образования государства; 2) децентрализацию государственной власти; 3) средство защиты интересов и обеспечения прав национальных меньшинств, проживающих на данной территории.
«местные» законы и нормативные правовые акты органов исполнительной власти, решения населения, принятые на референдумах, и др.
Более того, полномочия политической территориальной автономии превосходят полномочия административной территориальной автономии. Например, политические территориальные автономии вправе устанавливать свое таможенное законодательство и таможенный тариф, иметь свою территорию налогового и акцизного обложения8, вправе участвовать в международных отношени-ях9, обладать исключительным правом пользования природными ресурсами в пределах своей территории10 и др.
На территории политической территориальной автономии, компактно проживают национальные меньшинства, использующие собственный язык наряду с государственным.
Правовой статус административной территориальной автономии, как уже было отмечено, несколько уже. Основы организации публичной власти на территории административной территориальной автономии по аналогии с политической территориальной автономией закрепляются в ее учредительном документе (уставе, положении и др.).
Административная территориальная автономия характеризуется в большей степени, чем политическая территориальная автономия, проживанием специфического состава населения, в связи с чем органы публичной власти административной территориальной автономии формируются по национальному признаку; как и в политической территориальной автономии, наряду с государственным языком используется язык национальных меньшинств. В отличие от политической территориальной авто-
8Примером являются Фарерские острова, свою налоговую систему имеют Азорские острова и остров Мадейра.
9Примером являются остров Гренландия, остров Мадейра, Азорские острова.
10Населению острова Гренландии принадлежит исключительное право пользования природными ресурсами острова, но поскольку добыча природных ресурсов составляет важный аспект жизни не только Гренландии, но и Дании, то вопросы эксплуатации ресурсов решаются на договорной основе между центральными властями и островом.
номии в структуру собственных органов публичной власти административной территориальной автономии входят представительный и исполнительные органы власти; систему правовых актов административной территориальной автономии составляют нормативные акты органов исполнительной власти; на ее территории осуществляется представительство населения в законодательных (представительных) органах центральной власти. В отличие от политической территориальной автономии в состав органов публичной власти административной автономии входит представительный, а не законодательный орган, в системе правовых актов автономии отсутствуют «местные» законы.
В ведении административной территориальной автономии находятся вопросы исполнительно-распорядительного характера и вопросы местного значения, такие как: благоустройство, местный транспорт, общественные работы, дорожное хозяйство, образование и культура, собственный бюджет и др.
Заметим, перечисленные выше признаки административной территориальной автономии являются основными, но не исчерпывающими11.
Наиболее широко административная территориальная автономия применяется в Китайской Народной Республике, где национальные меньшинства хотя и составляют 8% населения, но в более чем миллиардной стране их численность превышает 90 млн человек. В соответствии с Конституцией КНР (ст. 4) в районах компактного проживания национальных меньшинств осуществляется национальная автономия, формируются органы самоуправления и др. На территории КНР создаются три вида автономных образований: автономный округ, автономный район, автономный уезд. Они могут быть сформированы: на основе одного компактно проживающего этноса (Тибетский автономный район, Ляньшальский национальный округ в провинции Сынчуань); нескольких совместно проживающих национальностей (автономный округ национальностей мяо и дун в провин-
пНаряду с базовыми признаками административной территориальной автономии существуют и факультативные (наличие собственной символики (флаг, герб, гимн), которая используются наряду с государственной, и др.).
ции Гуй-чжоу, Лунлиньский многоциональный автономный уезд в провинции Гуанси); одного национального меньшинства с включением в его состав меньших по размеру автономных образований иных национальных меньшинств (автономный район Внутренняя Монголия, Гуанси-Чжуанский автономный рай-он)12. Всего в Китае насчитывается более 150 автономных единиц трех ступеней13. Согласно Конституции КНР14 и закону Китайской Народной Республики о национальной районной автономии от 31 мая 1964 г., автономные образования принимают положения о статусе своей автономии и иные нормативные правовые акты, утверждаемые вышестоящими государственными органами; самостоятельно ведают внешнеэкономической деятельностью, вопросами науки, образования, культуры; используют один или несколько языков, а также письменность в районах национальной автономии и др.
Возвращаясь к исследованию статуса АТЕОС в «новых» субъектах РФ, можно сказать, что на сегодняшний день наиболее схоже со статусом административной территориальной автономии правовое положение АТЕОС Пермского края (Коми-Пермяцкого округа). Пермский край стал «первым» из новых образованных субъектов, попытавшихся в отсутствии федерального закона «О правовом положении АТЕОС» самостоятельно установить правовой статус АТЕОС путем принятия своего Основного закона15. В Уставе Пермского края от 19 апреля 2007 г. правовому положению Коми-Пермяцкого округа посвящена специальная глава VIII Особый статус Коми-Пермяцкого округа Пермского края.
12См.: Стародубцев В.П. Современные конституционные модели государственного устройства. Волгоград, 2005. С. 55.
13См.: Гудошников Л.М. Китайская Народная Республика: Конституция и законодательные акты. - М., 1984.
14Дубровин В.Н. Конституции зарубежных стран (конституция Китайской Народной Республики). М., 2003. С. 427.
15См.: Устав Пермского края от 19 апреля 2007 г. www.perm.ru/region/laws
В этой главе устанавливаются положения относительно особого статуса Коми-Пермяцкого округа. Он входит в состав Пермского края как административно-территориальная единица с особым статусом - округ. Территория Коми-Пермяцкого округа сохраняется в границах, в которых существовал Коми-Пермяцкий автономный округ до объединения с Пермской областью (ч. 1 ст. 35). В границах Коми-Пермяцкого округа находятся следующие шесть муниципальных районов: Гайнский, Ко-синский, Кочевский, Юрлинский, Кудымкарский, Юсьвинский и один городской округ - город Кудымкар (ч. 3, 4 ст. 35 Устава). Особый статус Коми-Пермяцкого округа определяется нормами Устава Пермского края. В части, не урегулированной Уставом, функционирование Коми-Пермяцкого округа как административно-территориальной единицы в составе Пермского края определяется законом Пермского края (ч. 1, 2 ст. 36). На территории Коми-Пермяцкого округа государственная власть организована следующим образом: в структуре исполнительных органов государственной власти Пермского края действует исполнительный орган государственной власти Пермского края - Министерство по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края (ч. 1 ст. 37, ч. 2 ст. 37, ч. 1, 2 ст. 41 Устава). Полномочия Министерства по делам Коми-Пермяцкого округа следующие: 1. Создание условий для экономического и социального развития округа, повышения уровня жизни населения; 2. Координация деятельности территориальных исполнительных органов государственной власти Пермского края, действующих на территории округа; 3. Координация взаимодействия органов государственной власти Пермского края с органами местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории округа; 4. Содействие реализации на территории округа федеральных и краевых целевых программ; 5. Решение иных вопросов, связанных с особым статусом Коми-Пермяцкого округа, в соответствии с законодательством Российской Федерации и Пермского края (ч. 1 ст. 40 Устава).
Помимо этого, Министерство по делам Коми-Пермяцкого округа участвует в разработке и реализации государственных целевых программ по сохранению этнической самобытности, развитию национального (родного) языка и национальной куль-
туры; возрождает и развивает художественные народные промыслы и ремесла; создает условия для деятельности средств массовой информации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, в целях обеспечения права представителей коми-пермяцкого народа получать и распространять информацию на национальном (родном) языке; способствует созданию и деятельности краевых государственных образовательных учреждений, учреждений культуры, обеспечивающих сохранение и развитие этнической идентичности коми-пермяцкого народа, и обеспечивает их функционирование в соответствии с законодательством Российской Федерации и Пермского края (ч. 3 ст. 42 Устава).
Министр по делам Коми-Пермяцкого округа в пределах своей компетенции: 1. Представляет Коми-Пермяцкий округ в отношениях с территориальными органами федеральных органов государственной власти, органами государственной власти Пермского края, органами местного самоуправления; 2. Рассматривает и вносит губернатору Пермского края предложения о совершенствовании государственного управления на территории округа; 3. Вправе присутствовать на заседаниях Законодательного Собрания Пермского края с правом совещательного голоса; 4. Осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации и Пермского края (ч. 4 ст. 41 Устава).
Организация местного самоуправления в муниципальных образованиях, образованных на территории Коми-Пермяцкого округа, структура органов местного самоуправления, порядок их формирования и деятельности определяются уставами соответствующих муниципальных образований в соответствии с федеральным законом с учетом особенностей, установленных Федеральным конституционным законом от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» (ч. 1 ст. 39).
В целях обеспечения представительства населения Коми-Пермяцкого округа в законодательный (представительный) орган государственной власти Пермского края избираются по
два депутата по одномандатным избирательным округам, которые образуются на территории Коми-Пермяцкого округа на основе средней нормы представительства избирателей, определенной как частное от деления числа избирателей, зарегистрированных на территории Коми-Пермяцкого округа, на число одномандатных избирательных округов16.
На территории Коми-Пермяцкого округа находятся основные, исторически сложившиеся места проживания коми-пермяцкого народа. Органы государственной власти Пермского края создают условия для сохранения и развития языка, духовной культуры и иных составляющих этнической самобытности коми-пермяцкого народа. В официальных сферах общения на территории Коми-Пермяцкого округа наряду с русским может использоваться коми-пермяцкий язык.
Финансирование Коми-Пермяцкого округа выделяется в краевых программах.
Таким образом, на основании Устава Пермского края Коми-Пермяцкий округ - это политико-территориальное образование с особым статусом, на территории которого проживает нацио-
17
нальное меньшинство , интересы которого представлены в законодательном (представительном) и исполнительном органах государственной власти субъекта РФ, в территориальных органах федеральных органов государственной власти и в органах местного самоуправления, управление которым осуществляется Министерством по делам Коми-Пермяцкого округа во главе с министром Пермского края.
Анализ Устава Пермского края позволяет утверждать, что статус АТЕОС Пермского края наиболее близок по форме к административной территориальной автономии и является оптимальным и универсальным для образовавшихся в настоящее время административно-территориальных единиц с особым статусом.
Во всех АТЕОС проживают национальные меньшинства, интересы которых должно учитывать государство в лице орга-
16СЗ РФ. 2006. № 16. Ст. 1644.
17Численность коми-пермяков согласно переписи населения 2002 г. составила на территории АТЕОС 59% (125 тыс.).
нов публичной власти автономии, которые координируют и осуществляют управление этими территориями.
Модель правового положения АТЕОС Пермского края была взята за образец властями Красноярского края. В Основном законе Красноярского края от 10 июня 2008 г. в разделе III Территориальное устройство края18 правовому статусу АТЕОС посвящено несколько статей.
В Уставе Красноярского края бывшие Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа приобрели статус районов - административно-территориальных единиц с особым статусом, которым гарантируется учет интересов населения органами государственной власти края в соответствии с федеральным законодательством, настоящим Уставом и законами края (ч. 1 ст. 33 Устава). Территория административно-территориальных единиц с особым статусом сохраняется неизменной в границах, существующих на момент принятия Устава (ч. 3 ст. 33).
Вопросы образования, упразднения, разделения, выделения, придания и изменения статуса, установления и изменения границ АТЕОС решаются путем принятия законов края, по представлению или при наличии заключения губернатора края (ч. 1 ст. 34). Существенной особенностью АТЕОС Красноярского края является национальный состав, представленный народностями: долгане, ненцы, энцы и эвенки19.
Муниципально-территориальное деление на территориях АТЕОС — территориях бывших Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов устанавливается законом края с учетом предписаний федерального конституционного закона (ч. 4 ст. 31 Устава). Представительство населения Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского районов в законодательном (представительном) органе власти Краснояр-
18См.: Устав Красноярского края от 10 июня 2008 г. www.krskstate.ru /docs/0/doc/483 (последнее посещение - 10 августа 2008 г.).
19По переписи населения 2002 г. численность долган составила 13,9%, ненцев 7,7%, энцев 0,5 %, эвенков 0,8 %.
ского края осуществляется следующим образом: два депутата избираются по двухмандатному избирательному округу, который образуется на территории административно-территориальной единицы с особым статусом — территории Таймырского Долгано-Ненецкого района, два депутата избираются по двухмандатному избирательному округу, который образуется на территории административно-территориальной единицы с особым статусом — территории Эвенкийского района (ч. 1 ст. 59 Устава).
На территориях АТЕОС Красноярского края могут создаваться территориальные органы исполнительной власти края (ст. 114 Устава).
Однако не совсем понятно, каким образом осуществляется управление на территориях АТЕОС Красноярского края, какие органы государственной власти действуют в Таймырском (Долгано-Ненецком) и Эвенкийском районах, эти положения не закреплены в Основном законе Красноярского края.
В заключение отметим, что, несмотря на учреждение в 2003г. АТЕОС, правовое положение данной политико-территориальной единицы является до сих пор неопределенным, что позволяет утверждать о пробельности в этой части конституционного законодательства.
В этой связи автор предлагает следующую концепцию ФЗ «О правовом статусе АТЕОС» в котором следует: 1. Определить АТЕОС как административную территориальную автономию, построенную по национальному признаку; 2. Разработать на уровне субъекта РФ специальные «именные» законы, регулирующие статус конкретной административной территориальной автономии, причем предварительно проект закона должен быть представлен населению, проживающему на данной территории; 3. Определить исполнительный орган государственной власти административной территориальной автономии (например, администрация совместно с руководителем, возглавляющим данный орган публичной власти), формирование которого будет осуществляться органами государственной власти субъекта РФ
по национальному признаку20; 4. Установить фиксированную квоту представительства населения административной территориальной автономии в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ в зависимости от площади территории и количества населения, проживающего в административной территориальной автономии; 5. Определить круг полномочий административной территориальной автономии, который не должен дублировать полномочия субъекта РФ и Российской Федерации; 6. Наделить правом разработки нормативных правовых актов (по вопросам, находящимся в компетенции административной территориальной автономии) органы государственной власти автономии с дальнейшим их утверждением органами государственной власти субъекта РФ; 7. Создать должность уполномоченного по правам малочисленных коренных народов, проживающих на территории административной территориальной автономии, в целях их представительства в федеральных органах государственной власти; 8. Установить порядок взаимоотношений между административной территориальной автономией и муниципальными образованиями, находящимися в пределах границ автономии; 9. Установить, что органом государственной власти административной территориальной автономии разрабатывается собственный бюджет с дальнейшим утверждением органами государственной власти субъекта РФ; 10. Поручить органам государственной власти административной территориальной автономии совместно с органами государственной власти субъекта РФ способствовать развитию самобытной культуры народностей, их национального языка, народных промыслов и художественных ремесел.
20Заметим, что попытка создания такого органа предпринята в АТЕОС Иркутской области (Усть-Ордынском Бурятском округе). На основании Положения об администрации Усть-Ордынского Бурятского округа от 20 августа 2007 г. № 157-па, образована администрация Усть-Ордынского Бурятского округа, являющаяся исполнительным органом государственной власти Иркутской области, осуществляющим функции по управлению в области национального образования и национально-культурного развития АТЕОС.
