CC BY
62
УДК 342.9 ББК 67.401
DOI 10.24411/2414-3995-2018-10030 © Я.Н. Недрага, 2018
Научная специальность 12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право
К ВОПРОСУ О ГАРМОНИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО И РЕГИОНАЛЬНОГО АДМИНИСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Ярослав Николаевич Недрага,
адъюнкт 3 курса ФПНПКиНК кафедры административного права, подполковник полиции Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12)
E-mail: yaroslav_nedraga@mail.ru Научный руководитель: В.Г. Татарян, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя
Аннотация. Проанализированы понятие и признаки гармонизации законодательных норм. Обозначены проблемы правоприменения и использование правовых норм Кодекса об административных правонарушениях РФ и административного законодательства субъектов РФ. Предложены рекомендации по гармонизации норм административного законодательства.
Ключевые слова: гармонизация законодательства, правовые нормы, административные, правоприменение ,правовая система, федеральное, региональное.
TO THE QUESTION OF HARMONIZATION FEDERAL AND REGIONAL ADMINISTRATIVE LAW
Yaroslav N. Nedraga,
Adjunct of the 3d year Faculty of training of scientific and pedagogical staff Department of administrative law, lieutenant colonel Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12)
Abstract. In this article an author analyzed concept and symptoms of harmonization of legislative rules. Also there were indicated problems of enforcement legal norms of Codex of administrative offenses of RF and administrative legislation of constituent entities within the RF. Different ideas were recommended to adapt norms of administrative legislation.
Keywords: harmonization of legislation, legal norms, administrative, law enforcement, law system, federal, regional.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Недрага Я.Н. К вопросу о гармонизации федерального и регионального административного законодательства. Вестник экономической безопасности. 2018;(4):152-7.
Рассмотрение имеющихся теоретико-практических вопросов связанных с наличием противоречий в рамках правовой системы административного права Российской Федерации, вопросы гармонизации законодательства об административных правонарушениях уровня «федерация-субъект», актуальность законодательных инициатив, согласованность вектора действия федеративного и регионального законодательства об административных правонарушениях, возможные пути решения имеющихся проблем является стрежневой линией исследования авторской статьи. Правоприменение и использование правовых норм Кодекса об административных правонарушениях РФ и административного законодательства субъектов РФ, противодействия противоправным административным деликтам имеют исключительно актуальный характер
при выявлении, предупреждении и профилактике правонарушений.
Понятие гармонизации законодательных норм подразумевает под собой процесс приведения к завершенности, единству, целостности и совершенству законов в соответствии с научными и методологическими основами, а также актуальностью изменений правовых отношений в обществе и интеграцией с другими сферами законодательства, о чем указывают многие исследователи при рассмотрении охраны различных общественных отношений [1, с. 28—31; 2, с. 91—97; 3, с. 119—124; 4, с. 277—285; 5, с. 16—17].
Разногласие внутри какого-либо права, либо несоответствия закона и мер ответственности, либо двух законов, взаимоисключающих наступление правонарушения, создает прецедент отсутствия
ответственности за нарушение норм права, тем самым, исключая принцип наказуемости правонарушений.
На основе анализа государственных статистических данных, мнениях ряда ученых и правоведов, изучения теоретических аспектов и вопросов практической юрисдикционой деятельности субъектов административного права и исследовании актов содержащих нормативно-правовые нормы об административных правонарушениях, считаю целесообразным рассмотреть основные проблемы в указанном сегменте юриспруденции и предложить возможные пути их решения.
При изучении мнений ряда ученых в ходе подготовки материалов статьи следует отметить следующие:
«Каждый новый закон, — обоснованно замечает М.А.Пшеничников, — являясь частью законодательства, должен гармонично вписаться в его систему. Поэтому необходимо решить вопрос о сроке введения закона в действие, устранить дублирование его другими нормативными актами, их противоречия, установить порядок применения отдельных положений закона» [6, с. 93—101].
Бачило И.Л. в своих трудах имеет следующую точку зрения: «Единство законодательной системы России состоит в согласованности и иерархической зависимости законодательства федерального уровня и субъектов Российской Федерации. Процесс гармонизации законодательства захватывает эти два организационных уровня нормотворчества и требует применения правил юридической техники в единых форматах, согласования законов по духу, целям и предметам ведения. Вопросы унификации, гармонизации, снятия противоречий между этими двумя уровнями законотворчества привлекают к себе заслуженное внимание» [7; 8].
Д.С. Милинчук считает: «Гармонизация права рассматривается как один из способов устранения коллизий в правовых нормах.... Однако процесс гармонизации обладает и отрицательным воздействием на право, которое проявляется в стирании национально-правовой самобытности» [9, с. 196—198].
Согласно Конституции РФ ст. 11 и ст. 15; а также ч. 1 ст. 1.1 и ст. 1.3 КРФ об АП субъекты РФ имеют право устанавливать административное наказание за правонарушения, не внесенные в федеральный
кодекс. По мнению автора, существует необходимость гармонизации ряда законодательных актов на уровне субъектов и федерации, которые регламентируют вопросы в актуальных сферах жизни общества и государства.
Рассмотрим для примера несколько наиболее распространенных на практике «нерабочих» и «негармоничных» составов административных правонарушений, посягающих на общественные отношения в сферах: правопорядка и безопасности, несанкционированной торговли, незаконной реализации алкогольной продукции; нарушения тишины; незаконной миграции т.е. в тех сферах деятельности, которые непосредственно и опосредованно оказывают негативное влияние на человека, общество в целом и государственные интересы страны.
По официальным статистическим данным за 2017 год в дежурные части территориальных ОВД ГУ МВД по Московской области было зарегистрировано и впоследствии отработано сотрудниками полиции более 45 000 сообщений о нарушении тишины и покоя граждан. Разумно предположить, что полиция в соответствии с ст. 1 ФЗ «О полиции» предназначенная для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее также — граждане; лица), для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности, наделена необходимыми правами, обязанностями, полномочиями, компетенцией, ответственностью и должна является основным субъектом административного права в противодействии с деликтами тишины и покоя граждан. Практическая деятельность показывает обратное, система административного противодействия данным правонарушениям несовершенна, имеет существенные правоограничения и полноценной работоспособностью действия не обладает.
Статья 3.1 Кодекса МО об административных правонарушениях «Нарушения тишины и покоя граждан» предусматривает ответственность за нарушения тишины и покоя граждан. За 2017 год сотрудниками Административно-Технической инспекции из 45 тысяч сообщений о нарушениях тишины было составлено только 1 200 административных про-
токолов, всего 2,6% от общего числа заявленных нарушений. Статистические данные о количестве составленных административных протоколов по рассмаривамой статье КМО об АП красноречиво подтверждают логичность о слабом функционале данной нормы административного права.
Следующий пример — несанкционированная уличная торговля. Данная проблема имеет не меньшую социальную актуальность практически в каждом субъекте Российской Федерации. Несанкционированная уличная торговля, может осуществляться как возведением временных, легкосборных конструкций, так и непосредственно с торговых прилавков, автомобилей, прочих технических приспособлений. Предметом торговли может быть как продукция собственного приусадебного хозяйства, одежда, так и иные товары народного потребления. Несмотря, на наличие норм в законах и кодексах субъектов РФ предусматривающих, ответственность за торговлю в неустановленных местах, сотрудники полиции не имеет права пресечь незаконную торговлю в неустановленном месте ввиду того, что данная правовая норма вне полномочий и компетенции органов внутренних дел и находится в ведении органов исполнительной власти регионального уровня. Привлечение таких «правонарушителей» при наличии правоустанавливающих документов юридического лица или индивидуального предпринимателя по статьям Кодекса РФ об административных правонарушениях, предусматривающих ответственность в сфере предпринимательской деятельности невозможно в связи с отсутствием состава административного правонарушения.
Третий пример — законодательство об административных правонарушениях в области регулирования производства, оборота и ограничение потребления алкогольной и спиртосодержащей продукции. Актуальность проблемы в рассматриваемой сфере трудно переоценить.
По данным Росстата, в период 2017 года из-за отравлений алкоголем в России скончались 7 500 тысяч человек, в 2016 году погибло около 7 000 тысяч человек.
В период с 26 октября по 14 ноября 2005 года в результате употребления спиртных напитков, изготовленных из технической жидкости кустарным
способом, содержавших метиловый спирт, скончались 34 жителя Магадана.
Трагические события в Иркутске в конце 2016 года, когда 63 человека погибли и более 150 тяжело отравились суррогатным алкоголем, настоем боярышника, который свободно реализовывался в розничной аптечной сети города.
Промышленное незаконное производство, нелегальный импорт контрафактного алкоголя, незаконная реализация и продажа алкоголя домашней выработки приводит к спаиванию населения страны, росту уличной и семейно-бытовой преступности. Исключением являются субъекты РФ, где региональная власть принимает исчерпывающие меры по законодательному регулированию производства и торговлю алкоголем, а также фактическому исполнению и соблюдению законов федерального и регионального уровня.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в 14 главе содержит правовые нормы, предусматривающие ответственность за нарушения правил продажи этилового спирта алкогольной и спиртосодержащей продукции. Административный инструментарий Кодекса зачастую применяются в отношении нелегальных производителей и сбытчиков алкогольной продукции. В случае, когда факты незаконного производства и продажи алкоголя задокументированы и доказаны правонарушителю грозит штраф по ст. 14.1 и 14.2 КРФ об АП от 500 рублей до 2 500 рублей, по статьям 14.16—14.17 штрафные санкции варьируются от 30 000—100 000 в зависимости от квалификации правонарушения.
Анализируя нормотворческое законодательство об административных правонарушениях регионов России, целесообразно выделить несколько субъектов, активно регулирующих деятельность в рассматриваемой сфере и субъекты, где предпочтительно пользуются только нормами федерального законодательства.
Проведенным изучением регионального законодательства установлено, что ряд регионов страны ужесточили ограничения на продажу алкоголя. Законодатели некоторых субъектов РФ установили полный запрет на реализацию алкоголя в праздничные и выходные дни, либо в определенный период времени с учетом религиозной специфики. Рядом
областей, краев республик увеличен период времени, когда действует запрет на продажу алкоголя, который варьируется в различных субъектах РФ с 20 до 10 часов. Центральные регионы России Москва и Московская область фактически в данной системе правоотношений пользуются исключительно нормами федерального законодательства.
Необходимо отразить, что четкой системы профилактики и противодействия нарушениям в указанной области отношений на уровне «федерация — субъект», не выработано. Отсутствие соглашений между субъектами РФ и МВД РФ по составлению протоколов об административных правонарушениях, наделяющие последних необходимыми правовыми полномочиями, не позволяет субъектам административной юрисдикции должным образом противостоять административным правонарушениям в области регулирования производства, оборота и ограничение потребления алкогольной и спиртосодержащей продукции.
Рассмотрим четвертый пример-законодательство об административных правонарушениях в сфере вопросов миграции и миграционных процессов на территории Российской Федерации ее субъектов. Указанная отрасль права в целях надлежащего и своевременного регулирования общественных правоотношений, находится в стадии постоянного динамичного изменения и совершенствования. Существующая централизация законодательства об административных правонарушениях в руках органов федеральной власти фактически не предоставляет возможности развитию административно-правовой системы противодействия в сфере миграции, органам власти субъектов Российской Федерации. Эффективность миграционного законодательства субъектов Федерации в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан, осуществления трудовой деятельности или лиц без гражданства на территории субъектов РФ крайне низка.
В указанной сфере рядом ученых проводились исследования, в связи с этим целесообразно привести некоторые мнения при рассмотрении вопроса, связанного с гармонизацией административно-правовых норм, уровня «федерация-субьект», предусматривающих ответственность за правонарушения в данной области.
Актуальным считаю мнение Долговой Н.С.: «Эффективное решение проблем, связанных с незаконной миграцией, возможно только при наличии качественного миграционного законодательства, как на федеральном, так и на региональном уровнях, и существования оптимального механизма его реализации» [10].
Шатохин И.В. пишет: «Характер, направленность и эффективность мер, направленных на борьбу с административной миграционной деликатностью на территории, будут более значимыми, если при их разработке учитывать особенности воздействия объективных и субъективных факторов на данные правонарушения, в том числе в разрезе регионов, районов, городов» [11].
В целях выяснения проблемных вопросов в сфере миграционной политики государства, определения субъектов страны с наиболее высоким уровнем частной и трудовой миграции, состояния криминогенной обстановки, уровнем преступности, их влиянием на уровень жизни населения был проведен анализ статистических документов ФМС России и МВД Российской Федерации за последние несколько лет.
Согласно изученной ведомственной документации и автоматизированной системы аналитической отчетности ежегодно фиксируется около 50 миллионов пересечений государственной границы иностранными гражданами. Общий объем ежегодно прибывающих на территорию Российской Федерации иностранных граждан имеет постоянную тенденцию роста либо находятся в статичном отношении в сравнении с аналогичными периодами прежних лет. Тройка регионов лидеров по числу въезжающих иностранных граждан является неизменной: на первом месте по-прежнему остается Московская область, в которую въезжает более 20%, далее следует Санкт-Петербург и Ленинградская область 10% и Брянская область 8% от общероссийского показателя.
При исследовании статистических данных указанных регионов прослеживается прямая зависимость: ежегодный рост прибывающих мигрантов, прямо пропорционален росту совершенных ими преступлений и правонарушений. Простая арифметическая прогрессия административных деликтов, нарушений установленного порядка в сфере мигра-
ции и преступлений является возрастающей монотонной последовательностью роста числа прибывающих иностранных граждан.
При наличии объективной необходимости гармонизации законодательства, процессов миграции на уровне регионов, в руках органов государственной власти имеются только инструменты административного законодательства федерального уровня; органы исполнительной и законодательной власти субъектов РФ остаются в целом безучастными к имеющимся проблемам в миграционном процессе.
Осуществление контроля и надзора в сфере миграции, борьба с административными деликтами в области нарушения тишины, несанкционированной торговли, противодействие правонарушениям на рынке алкогольной продукции являются приоритетными задачами правоохранительных органов государственной власти во взаимодействии исполнительными органами власти регионального уровня и администрациями муниципальных образований. Задачи административного закона четко определены статьей 1.2 КРФ об АП, к сожалению, рассмотренные нами примеры противоправных деяний, не нашли четкого формата границ в задачах противодействия ни в законодательной системе административного права федерального, ни регионального уровня.
Резюмируя, автором предлагается к обсуждению несколько предложений гармонизации норм административного законодательства:
1. Пересмотр границ полномочий субъектов права в региональном законодательстве по составлению и рассмотрению административных протоколов, предусматривающих ответственность за нарушения тишины, торговлю в неустановленных местах и иных правонарушениях прямо или косвенно связанных с нарушениями общественного порядка.
2. Предложить форму упрощенного сбора административных материалов в случаях очевидности совершенного деликта, предусматривающего ответственность за нарушения общественного порядка, нарушения тишины, несанкционированной торговли либо предложить алгоритм вынесения постановления о назначении наказания на месте совершения противоправного деяния в региональном и федеральном законодательстве об административных правонарушениях.
3. Включить в зависимости от уровня алкоголизации в законодательство об административных правонарушениях субъектов РФ нормы, предусматривающие ответственность, за нарушения правил оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции, в том числе продукции домашней выработки.
4. Пересмотреть и гармонизировать свод федерального и регионального законодательства об административных правонарушениях в сфере миграции особенно субъектах РФ с высоким уровнем прибытия, регистрации и легитимизации иностранных граждан. Кодексы и законы субъектов дополнить правовыми нормами, предусматривающими ответственность иностранных граждан за нарушение правил въезда и выезда, нарушения режима пребывания, правил постановки и снятия с миграционного учета и за нарушения правил трудовой деятельности с учетом специфики конкретного региона.
5. Расширить спектр задач административного закона и квалифицировать в нем самостоятельными положениями противодействия административным правонарушениям в сфере несанкционированной торговли, миграции и рынка алкогольной продукции.
Гармонизация законодательства об административных правонарушениях на уровне «федерция — субьект» — необходимый, важный и трудоемкий процесс, имеющий высокий уровень значимости в современном правовом поле России.
По мнению автора, гармоничность норм законодательных актов, четкое определение границ полномочий органов исполнительной власти по противодействию административным деликтам, определение и закрепление возможностей органов государственной власти действий по законам субъектов РФ, выработка конкретного механизма работы нормативно правовых актов на уровне «федерация-субъект», гармонизация правовых норм в системе права всех уровней позволит реально переломить ситуацию по противодействию правонарушениям в основных сферах жизнедеятельности.
Литература
1. Осокин Р.Б. Проблемы привлечения правоохранительными органами к административной от-
ветственности за нарушения норм избирательного законодательства и способы их преодоления // Конституция. Выборы. Государство: сборник материалов Всероссийской научно-практической Чичерен-ской конференции. Тамбов, 2007.
2. Осокин Р.Б. Отграничение жестокого обращения с животными от преступлений и правонарушений, смежных с ним по составу // Вестник Московского университета МВД России. 2014. № 2.
3. Сасина Е.Н. Некоторые проблемы разграничения административной и уголовной ответственности по фактам незаконной миграции // Армия и общество. 2014. № 1 (38).
4. Акименко П.А, Осокин Р.Б. Проблемы разграничения уголовной и административной ответственности за противоправные деяния в сфере миграционных правоотношений // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2016. № 1 (24).
5. Илюшин А.В. Разграничение административной и уголовной ответственности: проблемы теории и практики // Правовые проблемы укрепления российской государственности: сборник статей по
итогам Всероссийской научно-практической конференции. Томск, 2016.
6. ПшеничниковМ.А. Методологические предпосылки исследования гармонизации российского законодательства // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2010. № 2 (13).
7. Бачило И.Л. Информационное право: учебник / под ред. Б.Н. Топорнина. СПб., 2001.
8. Бачило И.Л. Информационное право : учебник. 3-е изд. М., 2015.
9. МилинчукД.С. Коллизионное право как межотраслевой институт системы российского права // Вестник Костромского государственного университета им. Н.А. Некрасова. 2016. Т. 22, № 1.
10. Долгова Н.С. Незаконная миграция: актуальные проблемы борьбы в современных условиях // Российская Академия Естествознания: [сайт]. URL: www.scienceforum.ru (дата обращения 21.03.2018).
11. Шатохин И.В. Административные правонарушения в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Южного федерального округа: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-н/Д., 2012.
Научные издания для юристов
Административно-правовые средства противодействия коррупции в социальной сфере: монография / А.В. Полукаров. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2016. 207 с. (Серия «Научные издания для юристов»).
Scientific Publications for Lawyers
Административно-правовые средства
противодействия коррупции в социальной сфере
Рассматриваются административно-правовые средства противодействия коррупции в социальной сфере. Раскрываются особенности коррупции в данной сфере публичного управления. Анализируются доктри-нальные основы административно-правового регулирования противодействия коррупции.
С позиции административного права определяются критерии эффективности противодействия коррупции в социальной сфере, а также рассматривается ряд иных проблем, связанных с противодействием коррупции в обозначенной сфере публичного управления.
Для научных работников, преподавателей, аспирантов, студентов, обучающихся по юридическому профилю, а также для широкого круга читателей, интересующихся проблемами противодействия коррупции.
