CC BY
60
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 342.92 ББК 67.401.011
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
СУБЪЕКТОВ РОССИИ
КАМИЛЬ АРИФОВИЧ СУЛТАНОВ,
исполнитель научно-практической секции УМВДРоссии по Калужской области, кандидат экономических наук, доцент E-mail: [email protected] Научная специальность 12.00.14 — административное право;
административный процесс
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассмотрены актуальные проблемные вопросы и роль органов внутренних дел в реализации законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях. Проанализированы имеющиеся основные противоречия между федеральным и региональным законодательством об административных правонарушениях. Предлагаются конкретные рекомендации, способствующие устранению возникшего законодательного правового пробела.
Ключевые слова: законодательство субъектов РФ, административная ответственность, уполномоченные органы, органы внутренних дел.
Annotation. The current problematic issues and the role of internal Affairs bodies in the implementation of the legislation of subjects of the Russian Federation about administrative offences. The existing contradictions between Federal and regional legislation on administrative offenses. Provides specific recommendations contributing to the elimination of the arisen legal gap.
Keywords: legislation of subjects of the Russian Federation, administrative responsibility, the authorized bodies, internal Affairs bodies.
Основным приоритетным направлением деятельности органов внутренних дел в целях профилактики совершения новых правонарушений является реализация полномочий в рамках производств по делам об административных правонарушениях.
После принятия в 2001 г. обновленного Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ), субъекты России начали активно принимать региональные законы, устанавливающие административную ответственность. При этом возбуждение большей части принимаемых статей законов об административных правонарушениях регионы необоснованно, по нашему мнению, возлагали на сотрудников органов внутренних дел. Формально такое право у регионов было, так как согласно ст. 72 Конституции РФ вопросы административного и административно-процессуального законодательства находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Однако, впоследствии такая практика Министерство внутренних дел РФ не устроила.
Во исполнение п. 33 решения коллегии МВД России от 10 февраля 2012 г. № 1 «Об итогах опера-
тивно-служебной деятельности органов внутренних дел и служебно-боевой деятельности внутренних войск МВД России, ФМС России в 2011 г. и задачах на 2012 г.», утвержденного Приказом МВД России от 12 марта 2012 г. № 163дсп, ГУОООП МВД РФ совместно с ДПД МВД России, ФГКОУ ВПО «Академия управления МВД России» и ФГКУ «ВНИИ МВД России» проведена ревизия законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях, возлагающего на органы внутренних дел несвойственные функции в различных сферах деятельности. Всего в субъектах РФ выявлено более 800 норм (837 составов административных правонарушений, предусмотренных нормативными правовыми актами 80 субъектов РФ), не соответствующих задачам полиции.
К их числу, в том числе относятся:
• нарушение условий проживания в семье, нарушение тишины и покоя граждан в жилых помещениях (Калужская область).
• нарушение правил содержания (выгула) домашних животных (Республика Ингушетия, Пермский,
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Хабаровский края, Вологодская, Самарская, Томская, Челябинская области, г. Москва);
• бесконтрольное содержание (выпас) домашнего скота и птицы (Республика Ингушетия, Хабаровский край);
• нарушение правил благоустройства (Республика Мордовия, Удмуртская Республика, Хабаровский край, Липецкая, Оренбургская, Ростовская, Челябинская области);
• непринятие мер по очистке крыш ото льда или нарушение правил применения материалов, используемых в качестве противогололедных (Томская область);
• непредставление или несоблюдение установленных законом сроков предоставления ответа на обращение депутата (Алтайский. Хабаровский края, Оренбургская, Самарская области).
Незаконность возложенных на полицию полномочий впоследствии была подтверждена многочисленными решениями высших судебных инстанций.
По результатам проделанной работы несвойственные составы административных правонарушений исключены из региональных законов лишь 26 субъектов РФ. В 15 регионах предложения территориальных органов МВД России были приняты частично, в ряде изменений было отказано.
В 35 регионах предложения о приведении законодательства субъектов об административных правонарушениях в соответствие Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О Полиции» (далее Закон «О Полиции») находятся в стадии рассмотрения.
В 6 регионах органами власти субъектов РФ отказано в исключении указанных в перечне МВД составов административных правонарушений, не соответствующих функциям и задачам полиции.
Согласно п. 3.3 Приказа МВД России от 29 декабря 2012 г. № 1156 «Об утверждении Типовых положений о подразделениях организации применения административного законодательства и подразделениях по исполнению административного законодательства» работа по исключению из регионального законодательства об административных правонарушениях несвойственных для полиции составов требует принятия дополнительных усилий, в том числе во взаимодействии с территориальными подразделениями Минюста России и органами прокуратуры. Тенденция по оспариванию нормативных правовых актов субъектов России в части возложения обязанностей на полицию по составлению протоколов достигла своего апогея в 2013-2014 гг.
Одним из первых регионов, где полномочия полиции были оспорены, стал город федерального значения Санкт-Петербург. В апреле 2013 г. Санкт-Петербургский городской суд признал соответствующую норму «регионального кодекса» недействующей. Юристы администрации Санкт-Петербурга оспорили принятое решение в Верховном суде России, но служители Фемиды отклонили все их доводы. В дальнейшем аналогичное решение было приято также Псков-
ским областным судом 16 августа 2013 г.
Так, согласно определению Верховного Суда РФ от 14 августа 2013 г. № 78- АПГ13-15 «Об оставлении без изменения решения Санкт-Петербургского городского суда от 14 мая 2013 г. ...»; и определению Верховного Суда РФ от 13 ноября 2013 г. № 91-АПГ13-2 «Об оставлении без изменения решения Псковского областного суда от 16 августа 2013 г. ...» определение органов, правомочных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, осуществляется законодателем субъекта Российской Федерации в соответствии с положениями ст. 28.3 КоАП РФ. Однако, данная норма противоречит требованиям федерального законодательства, так как законодатель субъекта Российской Федерации не может наделять должностных лиц органов внутренних дел (полиции) полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации. Иное толкование означало бы не только превышение субъектом Российской Федерации нормотворческих полномочий в области законодательства об административных правонарушениях, но и снижение уровня правовых гарантий граждан, привлекаемых к административной ответственности».
«Полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел и не входит в систему органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации», - констатировала апелляционная коллегия Верховного суда РФ в определении от 14 августа 2013 г.
После вступления в силу названных решений высших судебных инстанций в ряде регионов полиция приостановила составление протоколов об административных правонарушениях по законам субъектов. Но это абсолютно не обозначает, что теперь нарушителей тишины и покоя, семейных дебоширов и нерадивых собаководов невозможно привлечь к ответственности. Как и раньше, в соответствии с законом «О Полиции», сотрудники обязаны прибывать на место происшествия и совершения административного правонарушения незамедлительно и принимать меры к пресечению противоправных действий граждан (ст. 13 ФЗ «О полиции»).
После окончания вышеуказанных судебных тяжб, на федеральном уровне были приняты весьма важные поправки в КоАП РФ. Так, согласно ст. 1 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 247-ФЗ «О внесении изменения в ст. 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»: «Протоколы об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами органов внутренних дел (полиции) в случае, если передача этих полномочий предусматривается
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
соглашениями между территориальными органами МВД и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий» Иными словами в субъектах России, где соглашение не заключено, все протоколы, составленные сотрудниками полиции по законам субъектов, могут быть признаны недействительными. Практически во всех субъектах РФ в форсированном порядке начали приниматься поправки в региональные кодексы и законы.
Таким образом, 247-ФЗ окончательно определил компетенцию полиции на производство по делам об административных правонарушениях, совершенных исключительно в общественных местах. Иными словами, такие административные правонарушения, как нарушение условий проживание в семье, совершенные в жилом помещении, никогда не станут предметом разбирательства полиции.
Вместе с тем, понятие - «общественное место» законодательно в настоящее время не определено. Хотя можно взять за основу определение общественного места, указанного в Международной конвенции о борьбе с бомбовым терроризмом1: «Места общественного пользования» означают те части любого здания, земельного участка, улицы, водного пути или других мест, которые доступны или открыты для населения, будь то постоянно, периодически или время от времени, и включают любой коммерческий, деловой, культурный, исторический, просветительский, культовый, государственный, развлекательный, рекреационный или аналогичный объект, который, таким образом, доступен или открыт для населения.
Исходя из правоприменительной практики, сотрудники полиции правильно оперируют такими критериями определения общественного места, как пространство, территория, транспорт, который выделяется для общественного пользования, места, открытые для неограниченного круга граждан. Хотя попытка расшифровки понятия общественного места имеется, например, в ч. 3ст. 16 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ (ред. от 31 декабря 2014 г.) «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции», которая гласит: «Не допускается потребление (распитие) алкогольной продукции в общественных местах, в том числе во дворах, в подъездах, на лестницах, лестничных площадках, в лифтах жилых домов, на детских площадках, в зонах рекреационного назначения (в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом).
В настоящее время в некоторых субъектах России действия региональных властей по реализации адми-
нистративного законодательства порождают самый настоящий правовой тупик. Например, согласно ст. 9.1 Закона Калужской области от 28 февраля 2011 г. № 122-ОЗ «Об административных правонарушениях в Калужской области» возбуждение ст. 2.6 - «Организация притона», 2.7 - «Нарушение условий проживания в семье» и ст. 2.8 - «Нарушение тишины и покоя граждан» отнесено к исключительной компетенции полиции. Однако, ввиду отсутствия соответствующего соглашения сотрудники полиции в Калужской области не вправе составлять протоколы по указанным наиболее распространённым в быту статьям. По мнению местных административных комиссий, в Калужской области в настоящее время нет уполномоченного лица на составление протокола по вышеназванным статьям регионального закона. Теоритически такое право осталось только у прокурора, имеющего право возбудить дело об административном правонарушении по любой статье (ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ). Вместе с тем, данная позиция административных комиссий основана на неверном толковании закона и применении норм процессуального права.
В соответствии с абз. 1 ч. 6 ст. 28.3 КоАП - протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами Российской Федерации. Протоколы об административных правонарушениях составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в пределах компетенции соответствующего органа (ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ). Должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, обладают этими полномочиями в полном объеме, если гл. 23 настоящего Кодекса или законом субъекта Российской Федерации не установлено иное (ст. 22.2.7. КоАП РФ). Анализируя все вышеизложенное, приходим к выводу, что члены административных комиссий как на основании КоАП РФ, так и применяя аналогию закона вправе составлять протоколы по статьям, находящихся в их подведомственности.
Вместе с тем, не желая составлять протоколы и вносить изменения в региональное законодательство сразу несколько субъектов России попросили о помощи у Федерального собрания РФ следующего содержания: «Из-за изменения законодательства полиция не может составлять протоколы о нарушении местных административных кодексов. Фактически полиция незамедлительно выезжает по вызовам, но юридическая ответственность для правонарушителей не наступает. Речь идет о положениях, касающихся охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности: полиция исполняет лишь положения, предусмотренные федеральным КоАП, но не составляет протоколов за нарушение норм, предусмотренных региональными кодексами: например, за шум в ноч-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ное время и т.д.» - сообщает депутат Государственной думы Федерального собрания РФ, координатор проекта единороссов «Комфортная правовая среда» Рафаэль Марданшин2.
Спешу не согласиться с данной позицией. Приведу элементарный пример: полиция также выезжает на место совершения правонарушения по признакам статьи регионального закона Калужской области. По этой статьей сотрудники полиции не вправе составлять протоколы, поэтому задокументировав происшествие материал направляется в административную комиссию в течение семи дней со дня регистрации сообщения. В дальнейшем, благодаря слаженным действиям административных комиссий, нарушитель будет привлечен к административной ответственности, ведь материал уже собран, осталось только принять решение.
Стоит отметить, что органы милиции в прошлом руководствовались не только федеральным, но и региональным законодательством. Но полиция перестала исполнять региональные КоАП после реформы 2011 г., когда стала исключительно федеральной структурой, чье финансирование идет только из федерального бюджета. Однако, после вступления в силу 247-ФЗ у регионов было достаточно времени, чтоб привести местные законы в соответствие с федеральным законодательством.
В настоящее время из регионов сообщают, что МВД настаивает на заключении типового соглашения на возмездных условиях, что крайне не устраивает субъекты России. Позиция МВД РФ основана на требованиях ч. 2 ст. 47 ФЗ «О Полиции», в которой говорится следующее: органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации вправе осуществлять по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации расходы на реализацию возложенных на полицию обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. МВД лишь руководствуется федеральным законодательством. Компенсация определённых расходов предусмотрена федеральным законом, а не ведомственными приказами МВД. По словам руководителя комитета по вопросам государственного устройства Владимирской областной думы Романа Ка-винова: «Получается, что в разных регионах законодательство будет исполняться по-разному, в зависимости от их финансовых возможностей, что в корне неправильно - граждане должны получать охрану общественного порядка независимо от того, дотационный их регион или регион-донор»3.
Данная позиция, по нашему мнению, имеет юридически неверный подход. Например, возбуждение дела по ст. 5.61 КоАП РФ отнесено исключительно к компетенции прокурорских работников, однако это не значит, что граждане в различных регионах по-разному защищены от данного противоправного посягательства. Практика разрешения сообщения везде
одинаковая, сотрудники полиции выезжают на место совершения правонарушения, документирует его, пресекают противоправные деяния и передают материал в прокуратуру.
Наряду с этим очень важно понять, что некоторые статьи региональных КоАП, МВД не согласно исполнять на любых условиях: в частности, это касается пресечения незаконной торговли, нарушение правил содержания домашних животных и нарушение условий проживания в семье. МВД не считает, что эта статья имеет отношение к охране общественного порядка. Как отмечает депутат Роман Кавинов: «Во Владимирской области исполнение этой статьи возложено на чиновников муниципалитетов, которым физически трудно бороться с проблемой: в отсутствие человека в форме у незаконных торговцев невозможно даже потребовать документы, чтобы выписать им штраф».
К сожалению, в настоящее время МВД не согласовало многочисленные проекты соглашений, поступающие из регионов. По нашей информации к концу апреля 2015 г. у МВД не было соглашений ни с одним из регионов4, Министерство внутренних дел отвергло все 27 проектов соглашений, присланных к тому моменту регионами, из-за того, что они предусматривали передачу полиции функций, не связанных с охраной общественного порядка и общественной безопасности, и содержали неверные расчеты средств, которые регионы планировали передать полиции.
Регионы продолжают уточнять проекты своих соглашений с МВД. Проблема с исполнением региональных КоАП действительно существует. Однозначно, что рано или поздно соглашения будут подписаны, поскольку речь идет о соблюдении конституционных прав граждан на комфортное проживание. Обсуждение проблемы с участием представителей МВД и регионов в Госдуме было запланировано на начало 2016 г. Регионы очень надеются, что в законодательство будут оперативно внесены изменения.
Проанализировав некоторые проекты соглашений о передаче полномочий хотелось бы отметить некоторые положения, которые напрямую связанны с охраной общественного порядка и общественной безопасности:
• совершение действий, нарушающих тишину и покой граждан, в том числе в ночное время;
• навязчивое обращение к гражданам с целью попрошайничества, гадания;
• игра в азартные игры в общественных местах;
• нарушение правил проведения культурно-зрелищных и спортивных мероприятий;
• допуск несовершеннолетних в развлекательные заведения в ночное время; нахождение несовершеннолетних на улицах без сопровождения;
• нанесение надписей, рисунков в общественных местах;
• выгул собак без поводков и (или) намордников;
• сбыт алкоголя домашней выработки.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Литература
1. Костенников М.В., Куракин А.В. Актуальные проблемы административного права. М., 2011.
2. Костенников М.В. Административно-правовое регулирование противодействие коррупции в служебной деятельности сотрудников полиции. Домодедово, 2013.
3. Куракин А.В. Административное право: проблемы теории и перспективы развития. М., 2013.
4. Куракин А.В. Компетенция полиции в сфере реализации законодательства об административных правонарушениях // Административное и муниципальное право. 2013. № 6. С. 624-630.
5. Кузина С.В., Кашкина Е.В. Административная деятельность участкового уполномоченного полиции по профилактике правонарушений (на примере Ленинградской области) // Полицейская деятельность. 2011. № 2. С. 19-23.
6. Приказ МВД России от 29 декабря 2012 г. № 1156 «Об утверждении Типовых положений о подразделениях организации применения административного законодательства и подразделениях по исполнению административного законодательства»;
7. Закон Калужской области от 28 февраля 2011 г. № 122-ОЗ «Об административных правонарушениях в Калужской области».
References
1. KostennikovM.V., KurakinA.V. Aktual'nye proble-my administrativnogo prava. M., 2011.
2. Kostennikov M.V. Administrativno-pravovoe reg-ulirovanie protivodeistvie korruptsii v sluzhebnoi deya-tel'nosti sotrudnikov politsii. Domodedovo, 2013.
3. Kurakin A.V. Administrativnoe pravo: problemy te-orii i perspektivy razvitiya. M., 2013.
4. Kurakin A.V. Kompetentsiya politsii v sfere reali-zatsii zakonodatel'stva ob administrativnykh pravonarush-eniyakh // Administrativnoe i munitsipal'noe pravo. 2013. N 6. S. 624 - 630.
5. Kuzina S.V, Kashkina E.V. Administrativnaya deyatel'nost' uchastkovogo upolnomochennogo politsii po profilaktike pravonarushenii (na primere Lenin-gradskoi oblasti) // Politseiskaya deyatel'nost'. 2011. N 2. S. 19-23.
6. Prikaz MVD Rossii ot 29 dekabrya 2012 g. № 1156 «Ob utverzhdenii Tipovykh polozhenii o podrazdeleni-yakh organizatsii primeneniya administrativnogo zakono-datel'stva i podrazdeleniyakh po ispolneniyu administra-tivnogo zakonodatel'stva»;
7. Zakon Kaluzhskoi oblasti ot 28.02.2011 N 122-OZ «Ob administrativnykh pravonarusheniyakh v Kaluzhskoi oblasti».
1 Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом (Заключена в г. Нью-Йорке 15 декабря 1997 г., ратифицирована Россией Федеральным законом от 13 февраля 2001 г. № 19-ФЗ).
2 Федеральная полиция готова исполнять региональные кодексы только за отдельную плату // РБК. 17 августа 2015 г. М1р:// rbcdaily.ru/politics/562949996641609
3 Региональная полиция не может наказывать шумных соседей // Ведомости. 2015. 16 августа. http://www.vedomosti. ra/poHtics/articbs/2015/08/17/604973-regюnalnaya-poHtsiya-ne-mozhet-nakazivat-shumnih-sosedei
4 По информации сайта РБК // http://rbcdaily.ru/ ро1^/562949996641609
Квалификация преступлений против личности. Учебник // Под ред. А.М. Багмета, Изд-во ЮНИТИ, 2016.
В основе материалов учебника лежат действующие федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также обобщенный личный практический опыт авторов, полученный ими в процессе прохождения государственной правоохранительной службы в органах дознания, предварительного следствия и прокуратуры.
Рассмотрены и проанализированы следующие виды преступлений: преступления против личности, преступления против жизни, преступления против здоровья, преступления против свободы, чести и достоинства личности человека, преступления против половой неприкосновенности и половой свободы личности, преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина, преступления против семьи и несовершеннолетних.
Для курсантов, слушателей, студентов, преподавателей образовательных учреждений высшего профессионального образования СК России, а также для практических сотрудников СК России и других правоохранительных органов.
