CC BY
155
Евсикова Елена Витальевна
кандидат юридических наук, Краснодарский университет МВД России (e-mail: [email protected])
Закон «Об административных правонарушениях в Республике Крым»:
теоретические аспекты и проблемы правоприменения
В статье проводится теоретический анализ проблем административно-деликтного законодательства субъектов Российской Федерации на примере Республики Крым. Раскрываются проблемы применения некоторых норм административно-деликтного законодательства Республики Крым на практике.
Ключевые слова: административные правонарушения, административная ответственность, административно-деликтное законодательство, Республика Крым.
E.V. Evsikova, Master of Law, Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected]
Law «On administrative offences in the Republic of Crimea»: theoretical aspects and problems of law enforcement
The article conducts theoretical analysis of the problems of administrative and tort legislation of constituent entities of the Russian Federation on the example of the Republic of Crimea. Reveals the problems of application of certain norms of administrative and tort legislation of the Republic of Crimea into practice.
Key words: administrative offences, administrative responsibility, administrative and tort legislation, the Republic of Crimea.
Административно-деликтное законодательство субъектов Российской Федерации (далее - субъектов РФ) занимает важное место в системе админи-стративно-деликтного законодательства Российской Федерации и играет важную роль при урегулировании данной сферы общественных отношений, не урегулированных на федеральном уровне и отнесенных к ведению субъектов РФ.
По мнению Н.Г. Салищевой, обстоятельного изучения требует именно административно-деликтное законодательство субъектов РФ и его правоприменительная практика [1, с. 17], поскольку совершение административного деликта связано не только с нарушением соответствующей нормы права, но и с обязанностью компетентных государственных органов своевременно отреагировать на данное нарушение [2, с. 249].
Масштабы административной деликтности, разнообразие форм ее проявлений, причиняемый вред предопределяют необходимость противодействия административным правонарушениям как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.
Вместе с тем, такое противодействие следует осуществлять в рамках единого концептуального подхода с учетом теоретических и прикладных аспектов проблемы надлежащего правового урегулирования административно-деликтных отношений, который должен быть определен федеральным законодателем путем разработки и принятия модельного закона об административных правонарушениях для субъектов РФ, поскольку наличие противоположных подходов субъектов РФ к вопросу урегулирования административно-деликтных правоотношений приводит к проблемам правоприменения регионального административно-деликтного законодательства.
В современных условиях основу админи-стративно-деликтного законодательства Республики Крым составляют Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) [3] и Закон Республики Крым от 25 июня 2015 г. № 117-ЗРК/2015 «Об административных правонарушениях в Республике Крым» (далее - Закон РК № 117-ЗРК/2015) [4].
Закон РК № 117-ЗРК/2015 принят относительно недавно, и его реализация на практике
153
затруднена рядом объективных причин, среди которых отсутствие практического опыта применения отдельных норм у правоприменителей, наличие коллизий и пробелов в ад-министративно-деликтном законодательстве, отсутствие устоявшейся административной практики применения норм административно-деликтного законодательства в Республике Крым, которая играет важную роль при разрешении соответствующей категории дел. В связи с этим целью данной статьи является исследование теоретических и правовых основ формирования, развития и усовершенствования Закона РК № 117-ЗРК/2015, изучение некоторых особенностей и проблем его применения на практике.
Анализ содержания и структуры Закона РК № 117-ЗРК/2015 показывает, что данный закон был принят с учетом ряда требований, выдвигаемых КоАП РФ к административно-деликтно-му законодательству субъектов РФ.
Во-первых, по своей форме принятый в Республике Крым нормативно-правовой акт является законом с соответствующим номером и датой принятия, который устанавливает ответственность за предусмотренные данным Законом правонарушения, совершенные в Республике Крым.
Во-вторых, Закон РК № 117-ЗРК/2015 в большей степени имеет структурные особенности кодекса, поскольку подразделяется на Общую и Особенную части (разд. I-II), а также разд. III, закрепляющий органы, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.
Характерно, что в Общей части Закона РК № 117-ЗРК/2015 законодатель отдельно не выделяет предмет регулирования, виды административных наказаний, основные понятия, используемые в данном законе, предупреждение административных правонарушений, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, установление подведомственности дел и осуществление производства по делам об административных правонарушениях. Все или отдельные из указанных вопросов закрепляются в административно-деликтном законодательстве большинства субъектов РФ (Москвы [5], Санкт-Петербурга [6], Краснодарского края [7], Липецкой области [8]).
Особенная часть Закона РК № 117-ЗРК/2015 закрепляет 27 составов административных правонарушений с учетом особенностей и специфики Крымского региона.
В-третьих, Особенная часть Закона РК № 117-ЗРК/2015 подразделяется на главы,
которые систематизируют составы административных правонарушений по группам в зависимости от вида охраняемых законом общественных отношений. Анализ Закона РК № 117-ЗРК/2015 позволяет выделить следующие группы составов административных правонарушений.
1. Посягающие на права граждан.
Так, ст. 2.1 устанавливает состав правонарушения, предусматривающий административную ответственность за нарушение тишины и покоя граждан, который, по мнению автора, следует поместить в гл. 7 «Административные правонарушения в области охраны общественного порядка» Закона РК № 117-ЗРК/2015, т.к. при определении объекта посягательства данного правонарушения следует исходить из общетеоретического понимания категории «общественный порядок» как совокупности общественных отношений, складывающихся в результате соблюдения всеми гражданами норм морали, права, религиозных, семейных, корпоративных, политических и иных норм, а также обычаев и традиций [9]. Таким образом, объектом правовой охраны в данном случае будет выступать общественный порядок в форме тишины и покоя граждан.
В административно-деликтном законодательстве большинства субъектов РФ состав административного правонарушения, предусматривающего ответственность за нарушение тишины и покоя граждан, закреплен в главе «Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность» [5; 6; 8].
Объективная сторона названного выше правонарушения состоит в совершении действий, нарушающих тишину и покой граждан, т.е. любых действий, производящих шум, нарушающих тишину и покой граждан - общественный порядок.
Пунктом 6 ст. 28.3 КоАП РФ прямо предусмотрено, что протоколы об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов РФ, составляются должностными лицами органов внутренних дел (далее - ОВД) (полиции) в случае, если передача этих полномочий предусматривается соглашениями между федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче части полномочий.
154
Учитывая, что федеральным законодательством не установлена административная ответственность за нарушение тишины и покоя граждан, урегулирование данных администра-тивно-деликтных правоотношений на уровне субъектов РФ вызвано объективной необходимостью. Однако на сегодняшний день проблемным остается вопрос реализации нормы ст. 2.1 должностными лицами ОВД (полиции) на практике, поскольку отсутствуют соответствующие соглашения о передаче полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных Законом РК № 117-ЗРК/2015, между Советом министров Республики Крым и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел. Таким образом, норма ст. 2.1, предусматривающая ответственность за одно из наиболее распространенных правонарушений - нарушение тишины и покоя граждан, на сегодняшний день остается «мертвой нормой», поскольку сотрудники полиции не имеют полномочий по составлению протоколов по данным правонарушениям, которые являются основным доказательством, подтверждающим факт совершения правонарушения, при рассмотрении дела.
Аналогичная ситуация и с применением ст. 2.2, которая предусматривает административную ответственность за несоблюдение установленных требований к обеспечению мер по предупреждению причинения вреда здоровью, физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию несовершеннолетних в Республике Крым.
2. Затрагивающие институты государственной власти и местного самоуправления и установленный порядок управления.
Так, ст. 3.11, предусматривающая административную ответственность за нарушение правил благоустройства, установленных органами местного самоуправления , не содержит конкретных действий (бездействия), образующих состав административного правонарушения. О неопределенности правового регулирования свидетельствует и то обстоятельство, что ст. 3.11 имеет отсылочный характер. При этом региональным законодателем сформулирован сложный способ отсылки: норма отсылает не к конкретному правовому акту, а к целому ряду различных муниципальных нормативных правовых актов, что ведет к нарушению закрепленного в ч. 1 ст. 1.4 КоАП РФ принципа равенства лиц, совершивших административные
правонарушения на территории одного субъекта РФ, перед законом.
Следует отметить, что ст. 3.11 входит в гл. 3, предусматривающую составы правонарушений, посягающих на институты государственной власти и местного самоуправления и установленный порядок управления, хотя большинство субъектов РФ закрепляет правонарушения в сфере благоустройства в отдельной главе [5; 6].
Вместе с тем, реализация данной нормы позволила только за сентябрь - ноябрь 2015 г. в г. Симферополе привлечь правонарушителей к административной ответственности в виде штрафов на общую сумму 2,35 млн руб., из которых добровольно оплачено лишь 14% (308 тыс. руб.) [10].
3. В области охраны окружающей среды.
Глава содержит только один состав правонарушения, предусматривающий ответственность за уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений, занесенных в Красную книгу Республики Крым (ст. 4.1). В то же время большинство субъектов предусматривают административную ответственность за повреждение, незаконное уничтожение зеленых насаждений, особо охраняемых объектов животного и растительного мира [5; 6; 8].
4. На транспорте.
Безбилетный проезд (ст. 5.1) предусматривает ответственность в виде штрафа в размере ста рублей; нарушение маломерными судами (кроме спасательных) запрета на приближение к границам зоны заплыва акватории пляжа и другим местам отдыха граждан на водных объектах, установленного нормативными правовыми актами Совета министров Республики Крым (ст. 5.2), предусматривает ответственность в виде штрафа в размере от пятисот до одной тысячи рублей для граждан; от одной тысячи до трех тысяч - для должностных лиц; от трех тысяч до пяти тысяч рублей - для юридических лиц; использование маломерного судна судоводителем без надетого спасательного жилета, а равно перевозка на нем пассажиров без надетых спасательных жилетов (ст. 5.3) предусматривают ответственность в виде штрафа в размере от пятисот до одной тысячи рублей. Как видим, законодатель Республики Крым пошел по пути установления минимальных размеров штрафов. Так, например, в соседних субъектах РФ (Краснодарский край [7]) штраф за безбилетный проезд составляет двести рублей, что, по нашему мнению, является более оптимальным. Вместе с тем, санкции, предусмотренные
155
ст. 5.2 и 5.3, не будут выполнять основные задачи, ради которых указанные составы правонарушений были включены в Закон РК № 117-ЗРК/2015, а именно: охрана жизни и здоровья граждан, предупреждение правонарушений на водных объектах, в связи с чем предлагается увеличение размера административных штрафов за указанные правонарушения.
5. В сфере торговли.
Так, ст. 6.1, предусматривающая ответственность за реализацию товаров или оказание услуг в местах, не установленных для этих целей, содержится в гл. 6 «Административные правонарушения в сфере торговли», хотя большинство субъектов РФ закрепляют составы данных правонарушений в главе «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности», к которым также относят нарушение правил размещения, регистрации и эксплуатации аттракционной техники; нарушение порядка организации похоронного дела [5; 6], которые Закон РК № 117-ЗРК/2015 относит к правонарушениям, посягающим на институты государственной власти и местного самоуправления и установленный порядок управления. В то же время реализация норм ст. 6.1 позволила привлечь к административной ответственности за торговлю в неустановленных местах в г. Симферополе в виде штрафа в августе - октябре 2015 г. на общую сумму 1 млн руб., однако в бюджет города поступило лишь 150 тыс. руб. [11].
6. В области охраны общественного порядка.
Реализация положений ст. 7.1 (нарушение
общественного порядка при посещении культурно-зрелищных, физкультурных или спортивных мероприятий) и ст. 7.2 (приставание к гражданам в общественных местах) на сегодняшний день затруднена в силу отсутствия вышеуказанных соглашений о передаче полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях должностным лицам ОВД.
Кроме того, в Законе РК № 117-ЗРК/2015 отсутствуют составы административных правонарушений, предусматривающих ответственность за правонарушения в сфере охраны собственности, землепользования, градостроительства, сельского хозяйства, в сфере предпринимательской деятельности, в сфере обращения с животными, предусмотренные административно-деликтным законодательством большинства субъектов РФ [5; 6; 7; 8], что является актуальным и для Республики Крым.
При этом необходимо учитывать, что законодатель субъекта РФ, устанавливая админи-
стративную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования.
Таким образом, к основным теоретическим и практическим проблемам Закона РК № 117-ЗРК/2015 относятся:
отсутствие законодательного закрепления в Общей части предмета правового регулирования данным законом, а также видов административных наказаний, обстоятельств, смягчающих административную ответственность, подведомственности дел и осуществления производства по делам об административных правонарушениях;
некорректное определение объекта ряда составов правонарушений, вследствие чего отдельные составы правонарушений содержатся в тех главах, в основу которых положены другие объекты правовой охраны;
неопределенность законодательного регулирования ряда норм, что приводит к нарушению закрепленного в ч. 1 ст. 1.4 КоАП РФ принципа равенства лиц, совершивших административные правонарушения, перед законом и снижает уровень гарантий, предусмотренных федеральным законодательством об административных правонарушениях;
отсутствие правового регулирования ряда общественных отношений в сфере охраны собственности, землепользования, градостроительства, сельского хозяйства, в сфере предпринимательской деятельности, обращения с животными;
наличие ряда «мертвых норм», реализация которых субъектами правоприменения на сегодняшний день невозможна в силу отсутствия специальных соглашений о передаче соответствующих полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях;
низкий уровень штрафов по отдельным правонарушениям, что не будет способствовать достижению одной из основных целей адми-нистративно-деликтного законодательства -предупреждения административных правонарушений;
низкий уровень добровольной уплаты штрафов, вследствие чего административное наказание не достигает своих целей (карательной, предупредительной, воспитательной), а денежные средства, подлежащие уплате, не поступают в соответствующий бюджет.
156
1. Салищева Н.Г. Проблемные вопросы института административной ответственности в России // Административная ответственность: Вопросы теории и практики. М., 2004.
2. Денисенко В. В. Латентность административной деликтности и преступности в структуре оценки органами внутренних дел состояния оперативной обстановки // Общество и право. 2014. № 4(50). С. 249-253.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ (c изм. и доп.). URL: http:// base.garant.ru/12125267/1Mblock_1000/
4. Об административных правонарушениях в Республике Крым: закон Республики Крым от 25 июня 2015 г. № 117-ЗРК/2015 (с изм. и доп.). URL: http://rk.gov.ru/rus/file/pub/pub_256272.pdf
5. Кодекс города Москвы об административных правонарушениях: закон г. Москвы от 21 нояб. 2007 г. № 45 (с изм. и доп.). URL: http://base.garant.ru/388521/
6. Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге: закон Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 г. № 273-70 (с изм. и доп.). URL: http://base.garant.ru/35307614/
7. Об административных правонарушениях: закон Краснодарского края от 23 июля
2003 г. № 608-КЗ (с изм. и доп.). URL: http:// base.garant.ru/23940608/1Mblock_1001
8. Кодекс Липецкой области об административных правонарушениях от 31 авг.
2004 г. № 119-ОЗ (с изм. и доп.). URL: http:// base.garant.ru/29708395/
9. Коротких А. Г. О сути и значении понятий «<общественный порядок» и «общественная безопасность» // Вестн. Воронеж. ин-та МВД России. 2011. № 3. URL: http://cyberleninka. ru/article/n/o-suti-i-znachenii-ponyatiy-obschestvennyy-poryadok-i-obschestvennaya-bezopasnost.
10. За нарушения правил благоустройства в Симферополе выписали штрафов более чем на 2 млн рублей. URL : http://crimeavector. com.ua/obschestvo/19126
11. Власти Симферополя оштрафовали на миллион стихийных торговцев. URL: http:// www. sobytiya.info/news/15/56774
1. Salisheva N.G. Problem questions of institute of administrative responsibility in Russia // Administrative responsibility: Questions of theory and practice. Moscow, 2004.
2. Denisenko V. V. Latentness of administrative tort and criminality in the structure of estimation by the organs of internal affairs of the state of operative situation // Society and law. 2014. № 4(50). P. 249-253.
3. Code of the Russian Federation about Administrative Offences d.d. Dec., 30 2001 № 195-FL (with changes and add.). URL: http:// base.garant.ru/12125267/1Mblock 1000/
4. On administrative offences in the Republic of Crimea: law of the Republic of Crimea d.d. June 25, 2015 № 117-LRC/2015 (with changes and add.). URL: http://rk.gov.ru/rus/file/pub/pub 256272.pdf
5. Code of city of Moscow about administrative offences: law of Moscow d.d. Nov. 21, 2007 № 45 (with changes and add.). URL: http://base.garant. ru/388521/
6. About administrative offences in Saint Petersburg: law of St. Petersburg d.d. May 31, 2010 № 273-70 (with changes and add.). URL: http://base.garant.ru/35307614/
7. About administrative offences: law of the Krasnodar region d.d. July 23, 2003 № 608-RL (with changes and add.). URL: http://base.garant. ru/23940608/1/#block 1001
8. Code of the Lipetsk region about administrative offences d.d. Aug. 31, 2004 № 119-RL (with changes and add.). URL: http://base. garant.ru/29708395/
9. Korotkih A.G. About essence and value of concepts «publicpeace» and «public safety» //Bull. of Voronezh institute of the Ministry of the Interior of Russia. 2011. № 3. URL: http://cyberleninka. ru/article/n/o-suti-i-znachenii-ponyatiy-obschestvennyy-poryadok-i- obschestvennaya-bezopasnost
10. For violations of rules of equipping with modern amenities in Simferopol wrote fines more than on 2 million roubles. URL: http://crimeavector. com.ua/obschestvo/19126
11. Authorities of Simferopol fined on million elemental merchants. URL: http://www.sobytiya. info/news/15/56774
157
