К вопросу о формировании функций права социального обеспечени Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 349.3

И.Р. Маматказин,

кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового и международного права ФБГОУВО «Пермский государственный национальный исследовательский университет»,

г. Пермь

К вопросу о формировании функций права социального

обеспечения

Функция отрасли права социального обеспечения представляет собой сущностное свойство. Как правило, носителем функции является определенная система, состоящая из элементов. Каждый элемент системы обладает определенным свойством. Функция системы заложена в структуре самой системы, в свойствах ее элементов. Формирование функций связано с формированием структуры системы, являющейся носителем функции.

Ключевые слова: система, структура, правовая конструкция, функция, право социального обеспечения.

I.R. Mamatkazin,

Perm State University Perm

The question of the formation of the functions of social

security law

Function is the main property of social security law. A holder function is a system. Each system consists of elements. The system elements have certain properties. The function of the system inherent in the structure of the system itself. The formation of the functions connected with formation of system structure

Keywords: system, structure, legal construction, function, social security law.

Вопрос формирования правовых функций является новым для права социального обеспечения и до настоящего времени в литературе не рассматривался. Причиной этому, возможно, явилось мнение о разделении функций на правовые и функции социального обеспечения. Действительно, данная концепция, определенным образом, снимает

вопрос о формировании функции, поскольку правовые функции формируются путем принятия нормативного акта, а формирование функций непосредственно социального обеспечения (фактически функций государственных органов) в этом случае находится за пределами отрасли права в сфере государственного управления.

Разделение функций в праве социального обеспечения на функции права и функции социального обеспечения представляется очень условным и схематичным. Данное разделение возможно только с позиций глубокой научной абстракции, в реальной жизни ни одна из государственных функций социального обеспечения не может быть реализована, не будучи облаченной в правовую форму, более того, внешне каждая функция социального обеспечения проявляется именно как правовая. С другой стороны, новые виды социального обеспечения не могут ограничиваться исключительно принятием правовых норм, устанавливающих основания и порядок их предоставления. Без определения компетентного государственного органа, предоставляющего данный вид социального обеспечения, и установления процедуры его предоставления правовая норма не будет функционировать. Следовательно, при определении функции права социального обеспечения необходимо исходить из того, что данная функция является и функцией органов социального обеспечения. Вопросы формирования функций затрагивают и сферу управления социальными рисками1.

Формирование определенной функции права социального обеспечения является достаточно сложным процессом. В первую очередь данный процесс должен быть направлен на формирование необходимой нормативной базы, принятие федеральных законов, поскольку права и обязанности сторон в праве социального обеспечения устанавливаются на законодательном уровне. Кроме этого, социально-обеспечительные правоотношения, как правоотношения с участием государственного органа, обязательно требуют наличия процедурных правоотношений и соответственно норм, их регулирующих. Участие государства в правоотношениях по социальному обеспечению требует указания на конкретный государственный орган и определение его компетенции.

Несмотря на существенные различия функций права социального обеспечения, формирование каждой функции подчиняется определенным закономерностям. Поскольку носителем функции является система государственных органов социального обеспечения, действующих на основании правовых актов, то в первую очередь важна структура системы, то есть наличие определенного государственного органа

1 Об управлении социальными рисками см., напр.: Федорова М.Ю. Распределение социальных рисков как метод управления ими: правовые аспекты // Вестник Пермского университета. Юридические науки. Вып. 4 (30). 2015. С. 91-100.

с установленной компетенцией, а также наличие норм материального права, устанавливающих права и обязанности субъектов. Еще одним из элементов является обязательное наличие процедурных норм, регулирующих процедурные правоотношения. В целом, указанные три элемента, могут составлять основу механизма формирования функции права социального обеспечения. Элементы механизма формирования правовой функции являются сложными системными образованиями. Примером этого может служить система норм материального права с наличием сложных внутрисистемных связей.

Такая функция, как функция замещения предшествующего дохода, характерная для пенсионного обеспечения, требует наличия пенсионного закона, устанавливающего основания и размер пенсионного обеспечения. Разделение пенсионной системы на страховую и государственную, оформившееся в начале 2000-х годов, заложило в основу каждой подсистемы в качестве фундамента федеральный закон, который условно можно именовать системообразующим1. Но если страховая пенсионная система достаточно логична по своей структуре, то система государственного пенсионного обеспечения дискретна, что затрудняет формирование целостного представления о государственном пенсионном обеспечении, а также реализацию права на пенсионное обеспечение гражданами в случае работы на различных государственных должностях.

Фундамент страховой пенсионной системы представляет Федеральный закон «О страховых пенсиях», содержащий основные положения пенсионного обеспечения застрахованных граждан: виды пенсий, условия назначения, определения основных юридических фактов, основы процедуры назначения и выплаты пенсий.

Сложность пенсионных отношений, регулируемых законом, предполагает наличие сложных конструкций правовых норм, основанных как на гипотезах, так и на диспозициях правовых норм. Конструкционные связи между нормами предполагают их тесное взаимодействие при регулировании отношений на таком уровне, что применение норм возможно только в совокупности, в системе. Отсутствие нормы в системе приводит к существенному пробелу или неопределенности нормы, преодолеть которые конструкция не может. Особое значение в конструкциях на основе гипотез имеют дефинитивные нормы, поскольку от точности определений во многом зависит качество правоприменительной практики. Отдельные нормы права могут являться элементами различных конструкций, этим юридические конструкции правовых норм принципиально отличаются от широкого понимания нормы права, при котором норма вбирает в себя несколько статей нормативного

1 Захаров М.Л. Социальное страхование в России: прошлое, настоящее и перспективы развития. М.: Проспект, 2014. С. 95-96.

акта1. Если предположить обратное, то есть то, что определенное положение включено только в соответствующую норму, то оно уже навряд ли может являться частью и другой нормы. Теория права, на сегодняшний день, не содержит положений согласно которым один и тот же элемент права может быть частью двух или нескольких правовых норм. Понятие же «конструкция правовых норм» позволяет более гибко подойти к решению данного вопроса, конструктивные связи могут связывать норму с различным количеством норм, количество конструкционных связей не ограничено, причем существующие нормы и конструкционные связи можно использовать для создания новых правовых норм.

Например, гипотеза ст. 8 Закона «О страховых пенсиях» имеет в своем содержании такой юридический факт, как страховой стаж, продолжительность которого для возникновения права на страховую пенсию по старости должна быть не менее 15 лет. Но страховой стаж в обязательном порядке также присутствует и в гипотезах ст. 8, 9, 10 закона «О страховых пенсиях» как необходимый элемент юридического состава для назначения пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца, хотя и без требования о продолжительности. Определение страхового стажа содержится в ст. 3 закона о страховых пенсиях (дефинитивная норма), периоды, включаемые в страховой стаж, раскрываются в ст. 11, 12 указанного закона. Ст. 13, 14 содержат положения о порядке подтверждения и подсчета страхового стажа. Можно сделать вывод о том, что п. 2 ст. 3 и ст. 11, 12, 13, 14 Закона «О страховых пенсиях» связаны в единую конструкцию с гипотезой ст. 8, предусматривающей юридический факт — страховой стаж.

Индивидуальный пенсионный коэффициент (ИПК), являющийся необходимым условием для назначения страховой пенсии, дефинитивно определяется в п. 3 ст. третей закона «О страховых пенсиях». Как факт, имеющий количественное измерение, он содержится в гипотезе ст. 8, устанавливающей минимальный размер ИПК — 30. Эти две нормы не могут существовать одна без другой: без наличия ст. 8 п. 3 ст. 3 теряет смысл, без п. 3 ст. 3 ст. 8 не применима. Значит, существуют органические системные связи, позволяющие говорить о наличии конструкции правовых норм. Следует отметить, что понятие «индивидуальный коэффициент пенсионера» активно используется и при расчете размеров пенсий, который указан в ст. 15 Закона «О страховых пенсиях». Это подтверждает, что количество конструкций, включающих определен-

1 См. подробнее: Маматказин И.Р. Конституционные нормы и юридические конструкции в праве социального обеспечения // Конституционные основы трудового права и права социального обеспечения: состояния и перспективы: материалы XIV Ежегодной международной научно-практической конференции «Кутафинские чтения» / Под общ. ред. проф. А.М. Куренного. М.: Проспект, 2013. 106 с.

ную норму как элемент, может быть более единицы. И страховой стаж, и ИПК объединены в один юридический состав, определяющий право на пенсию по старости. Связь между юридическими фактами служит объединительным звеном и для юридических конструкций, описанных выше. В результате этого возникает более сложная юридическая конструкция, элементами которой будут не просто отдельные нормы, а конструкции более низкого порядка.

Использование в гипотезах норм общеправовых юридических фактов, таких как инвалидность (ст. 9), смерть, безвестное отсутствие (ст. 10), говорит о наличии в гипотезах данных норм бланкетных элементов, позволяющих связать эти нормы с нормами иных правовых институтов. В этом случае, думается, что связи между нормами не до такой степени существенные, чтобы говорить о конструкциях правовых норм, связи характеризуются отсылочностью, бланкетностью.

Непростым является теоретический вопрос о взаимоотношении законов и подзаконных нормативных актов и о роли подзаконных нормативных актов в правовом регулировании. В данном контексте о данном вопросе можно говорить как о возможности включения подзаконных нормативных актов в конструкции правовых норм, наряду с нормами законов. Функциональный подход к праву формулирует данную проблему более конкретно: «Может ли конструкция правовых норм выполнить регулятивную функцию без подзаконных нормативных актов?». Существующее положение в российском праве социального обеспечения говорит о том, что без подзаконных актов прямое применение законов вряд ли возможно, что свидетельствует о необходимости включения в конструкции норм подзаконных нормативных актов. Например, юридическая конструкция, связанная с определением юридического факта «страховой стаж», будет неполной без Постановления Правительства РФ от 02.10.2014 № 1015 «Об утверждении Правил подсчета и подтверждения страхового стажа для установления страховых пенсий»1, Постановления Правительства РФ от 28.08.2014 № 869 «Об установлении тождественности профессиональной деятельности, выполняемой после изменения организационно-правовой формы и (или) наименования учреждений (организаций), профессиональной деятельности, выполнявшейся до такого изменения, в целях досрочного пенсионного обеспечения по старости»2 и целого ряда актов в ранге постановлений правительства, регулирующих вопросы включения отдельных периодов в страховой стаж3.

1 СЗ РФ. 13.10.2014. № 41. Ст. 5545.

2 СЗ РФ. 08.09.2014. № 36. Ст. 4853.

3 Напр., Постановление Правительства РФ от 16.07.2014 № 665 «О списках работ, производств, профессий, должностей, специальностей и учреждений (организаций),

Факультативные юридические факты, влияющие на объем пенсионных прав, в отличие от основных фактов, определяющих право на пенсию, содержатся не в гипотезах, а в диспозициях соответствующих норм закона о страховых пенсиях.

Структура закона «О страховых пенсиях» сложная и запутанная. Если условия возникновения права на пенсию являются содержательными элементами гипотезы, то порядок определения пенсионных прав (размера соответствующей пенсии) содержится в диспозиции нормы. Страховая пенсия является сложным правовым образованием, содержащим две части — непосредственно страховую пенсию и фиксированную выплату к страховой пенсии. В отличие от закона «О трудовых пенсиях в РФ», в котором нормы определяли не только право на соответствующую пенсию, но и расчет данной пенсий, то есть содержали и гипотезу, и диспозицию, действующий закон «О страховых пенсиях» порядок расчета всех видов страховых пенсий объединил в одну норму, ст. 15 данного закона. Положения ст. 16, 17 закона содержат положения о назначении и возможном увеличении фиксированных выплат ко всем видам страховых пенсий.

Расчленение гипотез и диспозиций и изложение их в различных статьях закона усложнило не только применение закона на практике, но и само понимание пенсионных правовых норм, что только усилило неопределенность пенсионного права.

Тем не менее, в ст. 16, 17 Закона о страховых пенсиях можно выделить пункты, которые явно относятся только к определенному виду страховой пенсии, а в ст. 15 данного закона, несмотря на ее универсальность, также можно выделить элементы расчета соответствующей страховой пенсии. Подобные статьи закона, сочетание их с другими нормами Закона о страховых пенсиях являются дополнительным подтверждением существования конструкционных связей между нормами в праве социального обеспечения.

В рамках данного суждения можно отметить, что ст. 15, 16, 17, а также 18, 19, 20, регулирующие расчет страховых пенсий, являются основой конструкции правовых норм, сформированной на основе диспозиции нормы. Как известно, пенсионные права могут устанавливаться только федеральными законами. Следовательно, изменение или определенного рода корректировка прав также возможны только на основании федерального закона. Речь идет о таких федеральных законах, как Федеральный закон от 21.07.2014 № 208-ФЗ «Об особенностях пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации, проживающих

с учетом которых досрочно назначается страховая пенсия по старости, и правилах исчисления периодов работы (деятельности), дающей право на досрочное пенсионное обеспечение» / СЗ РФ. 28.07.2014. № 30 (ч. II). Ст. 4306.

на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя»1, Федеральный закон от 19.12.2016 № 428-ФЗ «О приостановлении действия частей 14 и 15 статьи 17 Федерального закона «О страховых пенсиях»2 и др., применение которых без норм закона «О страховых пенсиях» не представляется возможным. Количественные изменения некоторых элементов страховой пенсии (индексация), а точнее фиксированной выплаты как ее элемента, переданы Правительству Российской Федерации, которое обеспечивает это путем издания соответствующих постановлений3. Следовательно, конструкция правовых норм включает в себя и данные нормативные акты.

Такой юридический факт, как страховой стаж, в обязательном порядке присутствует в гипотезах ст. 8, 9, 10 закона «О страховых пенсиях», устанавливая право на страховую пенсию. Следовательно, с гипотезами данных норм конструктивно связаны положения п. 2 ст. 3 и ст. 11-14 закона «О страховых пенсиях».

Пенсия по старости, даже если ограничиться только страховой сферой, уже сейчас представляет достаточно самостоятельное структурное образование внутри системы права социального обеспечения. Следует отметить, что «старость» в контексте пенсионного закона есть понятие условное, связанное с достижением определенного возраста4. Дифференциация возрастного фактора, направленная на смягчение возрастного ценза в 55 и 60 лет у женщин и мужчин соответственно, выразилась в наличии в Законе о страховых пенсиях 29 дополнительных юридических составов для назначения пенсии по старости на льготных основаниях, то есть до достижения общеустановленного пенсионного возраста в зависимости от условий труда. Каждый юридический состав досрочного выхода на пенсию усложняет конструкцию правовых норм дополнительными правовыми актами, устанавливающими перечень работ, учреждений, организаций, порядок подсчета страхового стажа и др.

Гипотеза ст. 9 соединена бланкетной связью с положениями закона «О социальной защите инвалидов» и постановлением правительства РФ о Порядке признания лица инвалидом. Но конструкционной связью данные нормы не связаны, поскольку факт инвалидности имеет общеправовое значение и выходит за пределы пенсионных правоотношений. Гипотеза ст. 10, определяющая условия на пенсию по случаю

1 СЗ РФ. 28.07.2014. № 30 (ч. I). Ст. 4209.

2 СЗ РФ. 26.12.2016. № 52 (ч. V). Ст. 7477.

3 См., напр.: Постановление Правительства РФ от 19.01.2017 № 36 «Об утверждении коэффициента индексации с 1 февраля 2017 г. размера фиксированной выплаты к страховой пенсии» / СЗ РФ. 30.01.2017. № 5. Ст. 786.

4 Захаров М. Л. Указ. соч. С. 104-113.

потери кормильца, достаточно сложная. Большую часть данной нормы занимают положения, контекстуально определяющие два необходимых для назначения пенсии условия — возможность быть признанным нетрудоспособным членом семьи и состояние на иждивении. При этом данные условия применяются не только в отношении пенсий по случаю потери кормильца. В частности, понятие «нетрудоспособные иждивенцы» широко применяется при рассмотрении условий для повышения фиксированной выплаты к страховой пенсии. Следовательно, имеется объективная предпосылка для выделения данных положений в самостоятельную дефинитивную норму для более удобного ее использования в различных конструкциях правовых норм. Думается, что основной причиной, почему это до сих не сделано, является сила традиции, поскольку и в нормах пенсионного закона 1990 г., и в нормах Закона о государственных пенсиях СССР 1956 г. нормы о праве на пенсии по случаю потери кормильца имели аналогичную структуру.

В свою очередь, следует отметить, что понятие нетрудоспособного иждивенца применяется при характеристике субъекта не только в пенсионных правоотношениях, но и в правоотношения по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также при возмещении вреда по нормам ГК РФ, что объективно свидетельствует о необходимости выделения данных положений в самостоятельную дефинитивную норму.

Диспозиции норм о назначении страховых пенсий также являются основой для соединения отдельных норм в единые конструкции. Сложность была заложена при написании закона — и в алгоритме расчета пенсий, и в способе законодательной техники. Чрезмерная обобщенность порядка расчета страховых пенсий, с изложением всех положений по существу в одной статье закона, привела к излишней громоздкости ст. 15 закона «О страховых пенсиях» и тяжелому восприятию правовых положений. И то и другое приводит к непониманию и, как следствие, неопределенности правовых положений, что является крайне нежелательным для права социального обеспечения.

Библиографический список

1. Захаров М.Л. Социальное страхование в России: прошлое, настоящее и перспективы развития. М.: Проспект, 2014. С. 95—96.

2. Маматказин И.Р. Конституционные нормы и юридические конструкции в праве социального обеспечения // Конституционные основы трудового права и права социального обеспечения: состояния и перспективы: материалы XIV Ежегодной международной научно-практической конференции «Кутафинские чтения» / Под общ. ред. проф. А.М. Куренного. М.: Проспект, 2013. 106 с.

3. Федорова М.Ю. Распределение социальных рисков как метод управления ими: правовые аспекты // Вестник Пермского университета. Юридические науки. Вып. 4 (30). 2015. С. 91-100.

УДК 349.3:338

К.В. Нуштайкина,

кандидат юридических наук, доцент кафедры социального права ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ» филиал

г. Екатеринбург

К вопросу участия непрофсоюзных (альтернативных) представителей работников в социальном партнерстве В РАМКАХ малых форм БИЗНЕСА

Социальное партнерство в современных условиях развития трудового законодательства и тенденции к демократизации общественных отношений может быть реализовано в полной мере на локальном уровне. По мнению автора, в настоящее время актуальным становится вопрос об участии в этом процессе не только профессиональных союзов и их объединений, но иных, альтернативных, представителей работников. В статье акцентируется внимание на общем собрании работников как одной из форм представительства работников, их самоорганизации, характерной (и необходимой) в первую очередь для коллективов с небольшой численностью работников, прежде всего малого и микробизнеса. Анализируется положения главы 48.1 ТК РФ в части права работодателя — субъекта малого предпринимательства (микропредприятия) единолично избирать порядок регулирования трудовых отношений, без принятия локальных нормативных актов. Обосновано, что этим ограничивается право работников на участие в доступных им формах социального партнерства. В связи с этим предложено дополнить указанную главу положениями о том, что решение о способе правового регулирования (индивидуальный трудовой договор или посредством коллективного договора, локальных нормативных актов) принимается с учетом мнения работников, которое может быть выражено как на общем собрании работников, так и через избранного ими представителя.

Ключевые слова: малый и микробизнес, социальное партнерство, общее собрание работников.