CC BY
874
№ 328
ВЕСТНИК ТОМСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА
Ноябрь
2009
ПРАВО
УДК 349.3
Е.И. Бутенко
СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ «СОЦИАЛЬНО-ОБЕСПЕЧИТЕЛЬНЫЕ ЮРИДИЧЕСКИЕ ФАКТЫ» И «ЮРИДИЧЕСКИЕ ФАКТЫ В ПРАВЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ»
Анализируются разграничения юридических фактов в праве социального обеспечения и социально-обеспечительных юридических фактов. Специфика последних заключается в том, что они имеют юридическое значение в различных отраслях права, однако процедура их установления (подтверждения) всегда регулируется нормами права социального обеспечения. Социально-обеспечительные факты образуют основания и условия возникновения права на социальное обеспечение.
Ключевые слова: право социального обеспечения; юридические факты.
Юридические факты, как известно, позволяют увидеть динамический «срез» той или иной отрасли права, поскольку именно с ними связывается возникновение, изменение, прекращение правоотношений и наступление иных правовых последствий. Для каждой правовой отрасли характерны определенные юридические факты, формирующие и отражающие наряду с предметом и методом правового регулирования специфику соответствующих правовых норм.
Специфика права социального обеспечения заключается в том, что используемые в данной сфере правового регулирования юридические факты чрезвычайно разнообразны, что связано со стремлением законодателя закрепить в нормах права все возможные ситуации, приводящие к нужде. Это разнообразие ведет к тому, что понятия «юридический факт в праве социального обеспечения» и «социально-обеспечительный юридический факт», несмотря на их кажущуюся идентичность, не являются тождественными.
Юридический факт в праве социального обеспечения - это любое обстоятельство, с которым правовые нормы связывают наступление каких-либо юридических последствий (материального или процедурного характера). Социально-обеспечительный юридический факт - это такой факт, который определяет необходимость предоставления лицу того или иного вида социального обеспечения (возраст, инвалидность, временная нетрудоспособность и т.д.); другими словами, социально-обеспечительный факт обусловливает наступление материально-правовых последствий, показывает, по какой причине и при каком условии (условиях) гражданин вправе получать государственную помощь или содержание. Поэтому к социально-обеспечительным фактам нельзя отнести заявление нуждающегося и решение органа социального обеспечения о предоставлении определенного вида обеспечения (это, по большому счету, юридически значимые обстоятельства вспомогательного характера, которые нужны для законного и обоснованного наступления материально-правовых последствий). Таким образом, в рамках отрасли права социального обеспечения первое из указанных понятий шире второго по объему, поскольку включает также юридические факты процедурного характера.
Однако ни одна отрасль права не существует в вакууме, она, напротив, активно взаимодействует с дру-
гими правовыми отраслями. Поэтому различие категорий «юридический факт в праве социального обеспечения» и «социально-обеспечительный юридический факт» нужно усматривать и в другом. Говоря о юридических фактах в праве социального обеспечения, мы ограничиваемся только рамками данной отрасли, в то время как социально-обеспечительные факты могут закрепляться и в иных отраслях права. Например, для назначения государственному служащему пенсии за выслугу лет необходимо наличие стажа государственной службы (ст. 7 ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» № 166-ФЗ от 15.12.2001 г. [1]), а категории граждан, относящихся к государственным служащим, порядок прохождения государственной службы и ряд других отношений регулируются нормами административного права (ст. 8-11, 21-41, 45-59 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» № 79-ФЗ от 27.07.2004 г. [2]). Такой факт, как страховой стаж связан в большинстве случаев с определенным периодом работы на основании трудового договора (п. 1 ст. 10 ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ» № 173-ФЗ от 17.12.2001 г. [3]), а это уже сфера действия норм трудового права (раздел III ТК РФ [4]). Существование в настоящем или прошлом трудового правоотношения, по общему правилу, представляет собой необходимую предпосылку наличия страхового стажа, поскольку именно в период работы работодатель должен отчислять взносы в Пенсионный фонд РФ (ч. 2 ст. 1, ч. 2 ст. 57 ТК РФ). Таким образом, многие социально-обеспечительные факты существуют во взаимосвязи с фактами других отраслей, в чем, собственно, проявляется органическая связь и взаимодействие права социального обеспечения с иными отраслями российского права. Эта тесная связь позволяет говорить о межотраслевой природе данных юридических фактов, поскольку часто их нельзя отнести к какой-либо одной правовой отрасли.
Вместе с тем использование социально-обеспечительных фактов в иных отраслях российского права не преследует специфичных социально-обеспечительных целей. Другими словами, в этих случаях не идет речь о предоставлении помощи или содержания государства, а при помощи социально-обеспечительных фактов решаются задачи правового регулирования, свойственные тем или иным отраслям российского
права (например, задача полного возмещения вреда, причиненного смертью кормильца [5], задача трудоустройства инвалидов [6] и т.д.). Будучи же закрепленными в нормах права социального обеспечения, данные юридические факты преследуют цель поддержки нуждающихся граждан, т.е. приобретают определенную отраслевую направленность в соответствии с теми задачами, которые стоят перед отраслью права социального обеспечения на современном этапе ее развития.
С этой точки зрения понятие «социально-обеспечительный юридический факт» является более широким, поскольку простирается за пределы отрасли права социального обеспечения. В данном случае используется несколько иной по отношению к терминам «юридический факт в праве социального обеспечения» и «социально-обеспечительный юридический факт» подход: во внимание принимается взаимосвязь права социального обеспечения с другими отраслями и более широким по объему признается то понятие, которое выходит за пределы права социального обеспечения.
Социально-обеспечительные юридические факты образуют основания и условия предоставления социального обеспечения, которые различаются по своей юридической природе и выполняемым функциям. Этот вопрос крайне редко затрагивается в специальной литературе, хотя различия в правовой природе фактов, требуемых для назначения того или иного социального предоставления, достаточно очевидны. Основание -это своего рода «главный (основной) факт», который определяет юридическую природу данного вида социального обеспечения, это причина, по которой лицо вправе претендовать на помощь государства. В.С. Андреев для обозначения подобных фактов использовал понятие «собственно юридический факт», тогда как все остальные он относил просто к юридическим фактам [7. С. 75]. Однако указанное словосочетание не обладает достаточной определенностью и четкостью. Представляется, что значимость «собственно юридического факта» можно адекватно отразить при помощи термина «основание получения социального обеспечения». Условие - это факт дополнительный, конкретизирующий, главный. Применительно к пенсионному обеспечению разграничение социально-обеспечительных юридических фактов на основания и условия сформулировано В. С. Аракчеевым следующим образом: «Основания -это такие закрепленные в законе фактические жизненные обстоятельства (юридические факты), которые не только порождают субъективное право граждан на пенсию, но и одновременно обусловливают их право на определенный вид пенсионного обеспечения. Условия, по общему правилу, во-первых, вне связи с основаниями этого права не порождают и, во-вторых, они не предопределяют деления пенсий на виды и формируют лишь подвиды пенсионного обеспечения и в этом отношении обладают меньшей правообразующей силой, нежели основания» [8. С. 28]. Например, в пенсионном правоотношении по возрасту основанием получения данной пенсии является достижение установленного пенсионного возраста, а наличие не менее пяти лет страхового стажа - это дополнительное условие, которое конкретизирует возрастной ценз. Иными словами, роль условий сводится к тому, чтобы не допустить ис-
кажения права на получение социального обеспечения. При отсутствии основания возникновения права на тот или иной вид социального обеспечения лицо даже при наличии условий не вправе рассчитывать на помощь со стороны государства. В то же время при наличии требуемых законом оснований, но отсутствии необходимых условий социальное обеспечение также не может быть предоставлено. Например, при достижении установленного пенсионного возраста, но при отсутствии страхового стажа определенной продолжительности лицо не вправе претендовать на получение трудовой пенсии по возрасту. Однако это лицо может обратиться за назначением социальной пенсии, но при этом увеличивается возрастная планка выхода на пенсию. В этой связи нужно отметить, что ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» вообще не содержит термина «основания» предоставления пенсионного обеспечения. Следовательно, при буквальном толковании данного нормативного акта приходится сделать вывод, что социальные пенсии в настоящее время назначаются при отсутствии к тому оснований. Но в действительности представляется, что речь в данном случае должна идти о несовершенстве юридической терминологии. На самом деле достижение указанного в законе возраста есть не что иное, как основание для предоставления соответствующего вида социального обеспечения, поскольку именно возраст свидетельствует о нуждаемости лица в предоставлении содержания со стороны государства.
Хотелось бы в этой связи отметить, что ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ» также не избавлен от указанной ошибки. Согласно ст. 7 (которая названа законодателем «Условия назначения трудовой пенсии по старости») право на трудовую пенсию по старости имеют мужчины, достигшие возраста 60 лет, и женщины, достигшие возраста 55 лет. Трудовая пенсия по старости назначается при наличии не менее пяти лет страхового стажа. Достижение указанного возраста - это основание для предоставления пенсии, поскольку возраст, как уже отмечалось, обусловливает нуждаемость лица. В то же время трудовая пенсия может быть назначена лишь при том условии, что лицо участвовало в общественнополезной деятельности, т.е. трудилось хотя бы в течение пяти лет. В противном случае, т. е. при отсутствии страхового стажа требуемой продолжительности, лицо может получать лишь социальную пенсию. (Как уже отмечалось, в этом случае устанавливаются повышенные требования к возрасту.) Однако это уже другой вид социального обеспечения, для возникновения которого нужны другие юридические факты. Таким образом, и основания, и условия в равной степени необходимы для того, чтобы гражданин мог получать тот или иной вид социального обеспечения. Но если основания отвечают на вопрос о том, в связи с чем у гражданина возникает такое право, то условия лишь уточняют указанные основания. «Условие - это вспомогательный инструмент, который нормотворцем используется в качестве стимулятора трудоспособного населения страны к созданию более благоприятных условий жизнесущест-вования человека, реализовавшего свое субъективное право на пенсию» [9. С. 198].
Разграничение оснований и условий предоставления социального обеспечения в определенной степени
напоминает разграничение показателей и условий премирования в трудовом праве: показатель указывает на те результаты труда, достижение которых стимулируется, а условия призваны предотвращать достижение показателя за счет ухудшения других результатов труда (например, показатель - экономия сырья, условие -выпуск качественной продукции) [10. С. 176-183]. В праве социального обеспечения основание формулирует причину, по которой лицо вправе претендовать на помощь или содержание государства, а условие корректирует основание с тем, чтобы социальное обеспечение не превращалось в такое негативное явление, как социальное иждивенчество.
Следует отметить, что социальное обеспечение может предоставляться в безусловном порядке, хотя такое встречается крайне редко. Например, для получения скорой (неотложной) медицинской помощи не требуется каких-либо условий, она предоставляется всем в ней нуждающимся. Получателями государственной социальной помощи, согласно ст. 7 Федерального закона «О государственной социальной помощи» № 178-ФЗ от 17.07.1999 г. [11], могут быть малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации. В данном случае основанием для предоставления государственной социальной помощи является малообеспеченность (бедность) и никаких дополнительных условий не требуется. Но, повторим, такая ситуация является лишь исключением, а по общему правилу для получения социального обеспечения нужно не только основание, но и условие. Именно условия выполняют роль дополнительного критерия при предоставлении социального обеспечения, позволяя в полной мере реализовать принцип адресности социального обеспечения, т.е. обеспечения только того, кто в этом действительно нуждается. Таким образом, социальное обеспечение может быть безусловным, и тогда для его получения необходимо лишь наличие предусмотренного законом основания. Условие, следовательно, является факультативным (необязательным) элементом в фактическом составе, определяющем право лица на получение того или иного вида социального обеспечения. Но никогда социальное обеспечение не может быть безосновательным, ибо основание - это как раз та причина, по которой лицо вправе претендовать на помощь или содержание государства. Если такая причина отсутствует, то и о самом социальном обеспечении говорить достаточно трудно. Стало быть, основание всегда должно присутствовать в фактическом составе, и без него социальное обеспечение вообще утрачивает всякий смысл.
В подавляющем большинстве случаев в качестве основания предоставления нуждающемуся лицу социального обеспечения выступает единичный юридический факт. Это может быть, например, инвалидность, выслуга лет, временная утрата трудоспособности, смерть и т.д. Это вполне закономерно и оправданно, ведь основание, как уже было указано выше, - это конкретное проявление нуждаемости, в силу которого лицо становится ущербным, неполноценным, неспособ-
ным обеспечить собственное существование. Проявление нуждаемости в каждом конкретном случае должно быть одно, ибо в противном случае законодательство о социальном обеспечении становится размытым, коль скоро оно не может дать четкого ответа на вопрос: почему то или иное лицо вправе претендовать на помощь государства? Однако при анализе норм ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ», касающихся пенсий по случаю потери кормильца, выделить одно (единственное) основание не представляется возможным. Согласно п. 1 ст. 9 ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ» право на трудовую пенсию по случаю потери кормильца имеют нетрудоспособные члены семьи умершего кормильца, состоявшие на его иждивении. В самом деле, почему в случае смерти кормильца государство принимает на себя обязанность по содержанию (пенсия - это всегда содержание) членов его семьи? Потому ли только, что кормилец умер или был признан безвестно отсутствующим? Потому ли, что без средств к существованию оказались именно члены семьи умершего кормильца? Действующее законодательство не позволяет дать одного четкого ответа на этот вопрос. Юридическое значение причины, по которой лицо признается нуждающимся, придается четырем фактам: 1) смерть кормильца; 2) наличие брачно-семейных отношений между кормильцем и нуждающимся лицом (статус «члена семьи»); 3) нетрудоспособность членов семьи; 4) нахождение их на иждивении кормильца. Ни один их этих фактов, взятый отдельно, вне связи с другими права на пенсию не порождает и не может считаться основанием для предоставления пенсии по случаю потери кормильца.
Несмотря на то, что социально-обеспечительные юридические факты находят закрепление в самых различных отраслях российского права, процедура (порядок) их установления является сугубо прерогативой права социального обеспечения. Например, статусу инвалида придается правовое значение не только нормами права социального обеспечения, но также, например, трудового (ст. 92, 94, 99, 113, 128 и др. ТК РФ), уголовно-исполнительного (ст. 26, 42, 49, 88, 90, 97 и др. УИК РФ [12]), налогового (ст. 218, 239, 333 и др. НК РФ [13]), гражданского (ст. 1088, 1090, 1184 и др. ГК РФ). При этом процедура установления инвалидности регулируется исключительно нормами права социального обеспечения, а именно постановлением Правительства РФ № 95 от 20.02.2006 г. «О порядке и условиях признания лица инвалидом» [14]. Другими словами, правовой механизм действия социально-обеспечительных юридических фактов весьма своеобразен: они могут порождать правовые последствия не только в виде получения права на то или иное социальное предоставление (пенсию, пособие, льготу и др.), но также имеют юридическое значение в других отраслях российского права (выслуга лет - в административном, потеря кормильца - в гражданском и т.д.), предоставляя гражданину определенные права и возлагая на него обязанности; однако для того, чтобы воспользоваться этими правами и обязанностями, заинтересованное лицо должно сначала установить необходимый социально-обеспечительный факт при помощи особой процедуры, закрепленной в нормах права социального обеспечения. Материальные юридические факты могут
иметь значение для нескольких отраслей, но процедура их установления всегда регулируется социальнообеспечительными правовыми нормами, причем нормами не закона, а подзаконных нормативных актов, хотя собственно социально-обеспечительные юридические факты закреплены на законодательном уровне. Например, норма о том, что основанием назначения пенсии по инвалидности является инвалидность, содержится в п. 1 ст. 8 ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ», а порядок установления инвалидности регулируется указанным выше постановлением Правительства РФ. Такое условие пенсионирования по возрасту, как страховой стаж продолжительностью не менее пяти лет, закреплено в п. 2 ст. 7 ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ», а Правила подсчета и подтверждения страхового стажа для установления трудовых пенсий также утверждены постановлением Правительства № 555 от 24 июля 2002 г. [15]. Здесь было бы уместно вспомнить такое требование (принцип), предъявляемое к нормативной модели юридической процедуры, как законодательный уровень. В.Н. Протасов раскрыл основные положения этого принципа следующим образом: «В идеале процедурные нормы должны быть того же законодательного уровня, что и основные. Например, если нормы, которые процедура должна обеспечивать, закреплены законом, то и процедура должна быть установлена законом. Несоблюдение этого требования способно снизить авторитет процедуры, что, в свою очередь, отразится на ее эффективности. Кроме того, это чревато искажением норм закона, ибо подзаконные процедурные акты зачастую имеют ведомственный характер» [16. С. 27]. С этим требованием тесно связано и другое, а именно совместное расположение основных и процедурных норм (если основные нормы содержатся в законе, то и процедурные следует по возможности размещать в том же законе) [16. С. 28-30]. Целесообразность применения указанных требований применительно к отрасли права социального обеспечения может вызвать определенные сомнения. Можно привести следующие аргументы против закрепления процедурных норм на законодательном уровне. Что касается совместного расположения основных и процедурных норм, то такой вариант построения нормативных актов вызывает возражения потому, что с
неизбежностью ведет к увеличению объема, «разбуханию» законодательных актов и, как следствие, сложности их применения и необходимости постоянной корректировки. Поэтому ситуация, когда сами социальнообеспечительные факты закрепляются на законодательном уровне, а порядок их установления - на уровне подзаконных актов (постановлений Правительства, актов министерств и т.д.), является нормальным и даже неизбежным явлением в современном государстве.
Но изложенный подход является сугубо ведомственным, страдает противоречивостью. Так, неясно, что препятствует закреплять нормы позитивной процедуры на законодательном уровне, ведь процессуальные нормы обладают именно силой закона, и трудности, связанные с их закреплением на подобном уровне, оказываются вполне преодолимыми. Причины широко распространенного ведомственного, поднормативного нормотворчества в праве социального обеспечения и в современной российской правовой системе в целом следует искать в отсутствии подготовленных специалистов в законодательных органах власти, стремлении переложить часть работы на исполнительные органы, уйти от ответственности, наконец, многолетних традициях. Представляется, что пришло время изменить эту ситуацию. Именно закрепление важных, имеющих большое значение для населения юридических норм на уровне закона свидетельствует о высокой правовой культуре и подлинном демократизме современного государства. Кроме того, это существенно снижает возможность противоречий между материальными и процедурными нормами, т.к. они разрабатываются одновременно и закрепляются в одном законе.
Таким образом, специфика социально-обеспечительных юридических фактов находит проявление в том, что они являются фактами «широкого профиля», т.е. используются в различных отраслях российского права. Однако социально-обеспечительную направленность эти факты приобретают только после закрепления в нормах права социального обеспечения. При этом законодатель руководствуется стремлением придать юридическое значение тем обстоятельствам, которые характерны для всех или подавляющего большинства граждан и являются социально значимыми.
ЛИТЕРАТУРА
1. Собрание законодательства РФ. 17.12.2001. № 51, ст. 4831.
2. Собрание законодательства РФ. 02.08.2004. № 31, ст. 3215.
3. Собрание законодательства РФ. 24.12.2001. № 52 (1 ч.), ст. 4920.
4. Трудовой кодекс РФ // Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. № 1 (ч. 1), ст. 3.
5. Гражданский кодекс РФ. Ч. 2 // Собрание законодательства РФ. 29.01.1996. № 5, ст. 410.
6. О занятости населения в РФ: Закон РФ от 19.04.1991 г. № 1032-1 // Собрание законодательства РФ. 22.04.1996. № 17, ст. 1915.
7. Право социального обеспечения: Учеб. / Под ред. К.Н. Гусова. М., 2001.
8. Аракчеев В.С. Основания и условия пенсионного обеспечения в России // Вестник Томского государственного университета. 2004. № 283.
9. Аракчеев В.С. Пенсионное право России. СПб., 2003.
10. Савич В.И. Управление трудом и трудовое право. Томск, 1986.
11. Собрание законодательства РФ. 19.07.1999. № 29, ст. 3699.
12. Уголовно-исполнительный кодекс РФ // Собрание законодательства РФ. 13.01.1997. № 2, ст. 198.
13. Налоговый кодекс РФ. Ч. 2 // Собрание законодательства РФ. 07.08.2000. № 32, ст. 3340.
14. Собрание законодательства РФ. 27.02.2006. № 9, ст. 1018.
15. Собрание законодательства РФ. 05.08.2002. № 31, ст. 3110.
16. ПротасовВ.Н. Юридическая процедура. М., 1991.
Статья представлена научной редакцией «Право» 1 июня 2009 г.
