CC BY
15К ВОПРОСУ О ДОКТРИНАЛЬНОМ ПОНИМАНИИ ПРИНЦИПА ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
РЫЖЕНКОВ Анатолий Яковлевич,
доктор юридических наук, профессор,
профессор кафедры гражданского и предпринимательского права Калмыцкого государственного университета. E-mail: [email protected]
Краткая аннотация: в статье рассматривается предусмотренный ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды» принцип ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды. Данный принцип является межотраслевым и реализуется на практике с рядом объективных и субъективных проблем. В настоящий момент продолжаются дискуссии о видах ответственности за экологические правонарушения, причем представляется неубедительной теория существования отдельного самостоятельного вида «эколо-го-правовой ответственности». Автор доказывает необходимость обсуждения проблем реализации «классических» видов юридической ответственности - уголовной, гражданско-правовой, административной. В рамках последней требует дальнейшего исследования вопрос о компенсации морального вреда, причиненного экологическим правонарушением.
In article the principle of responsibility for violation of the legislation provided by Art. 3 of the Federal law «About environmental protection» in the field of environmental protection is considered. This principle is interindustry and is realized in practice with a number of objective and subjective problems. At the moment discussions about types of responsibility for ecological offenses continue, and the theory of existence of a separate independent type of «ecological-legal responsibility» is submitted unconvincing. The author proves need of discussion of problems of realization of «classical» types of legal responsibility - criminal, civil, administrative, Within the last demands further research a question of compensation of the moral harm done by an ecological offense.
Ключевые слова: ответственность; окружающая среда; вред; природный объект; штраф; преступление; юридическое лицо; межотраслевой институт.
Responsibility; environment; harm; natural object; penalty; crime; legal entity; interindustry institute.
Состояние окружающей среды в Российской Федерации с каждым годом вызывает все большую тревогу. Одной из причин ухудшения состояния природных объектов и комплексов является недостаточная эффективность работы охранительного механизма охраны окружающей среды, центральным звеном которого является принцип юридической ответственности.
Данный принцип относится к числу межотраслевых принципов права, причем наряду с общим принципом экологической ответственности, в научной литературе предлагается выделять и ряд особых принципов, связанных с возмещением экологического вреда. Так,
Г.А. Мисник предлагает выделять «отраслевые принципы», посвященные вопросам ответственности за причинение экологического вреда, возникшего при негативном воздействии на окружающую среду, а также «специальные принципы», в сферу действия которых попадают отношения, связанные с возмещением экологического вреда, возникшего в результате осуществления экологически опасных видов деятельности (в сфере атомной энергетики, при размещении, захоронении, транспортировке опасных отходов и т.д.). К специальным принципам относятся: канализирование ответственности (то есть возложение ответственности на субъекта, указанного в специальном законе (например,
оператор ядерного судна, организация, эксплуатирующая ядерную установку и т.д.); нормативное ограничение размера ответственности; принцип объективной ответственности; материального обеспечения имущественной ответственности владельца опасного объекта; участие государства в возмещении экологического вреда. Г.А. Мисник предлагается также отразить в законодательстве следующие общеотраслевые принципы гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда: принцип приоритета натуральной формы возмещения экологического вреда; принцип презумпции причинения; принцип условной оценки вреда и принцип солидарной гражданско-правовой ответственности государства и природопользователя за причинение вреда жизни и здоровью граждан, а также имущественным правам и интересам граждан
и юридических лиц вследствие загрязнения
1
окружающей среды.
С данным подходом следует согласиться, поскольку принцип ответственности за экологические нарушения включает в себя слишком значительный массив норм различной отраслевой принадлежности, что предполагает и обязательное действие других отраслевых и межотраслевых принципов.
Основанием возникновения правоотношений ответственности является совершение экологического правонарушения, то есть запрещенного эколого-правовыми нормами РФ и субъектов РФ под угрозой применения мер юридической ответственности виновного противоправного деяния, посягающего на конституционное право каждого на благоприятную окружающую среду, в том числе причиняющего вред природной среде (отдельным ее объектам и комплексам) либо содержащего реальную угрозу его причинения.
Как отмечала Е.С. Болтанова, специфика экологического правонарушения проявляется не только в такой его характеристике, как противоправность, т.е. нарушении норм экологического права, а также ряда обязанностей (связанных с использованием, охраной отдель-
1 Мисник Г.А. Принципы гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда // Экологическое право. 2008. № 2. С. 14-20.
ных компонентов окружающей среды, охраной окружающей среды в целом, обязанностей, вытекающих из договора, предметом которого является использование природного ресурса), но и в объекте правонарушения - той социальной ценности, на которую правонарушение посягает, а также в характере причиняемого вреда (угрозы его причинения). Объектом правонарушения являются экологические общественные отношения, всестороннюю охрану которых обеспечивают различные правовые нормы. Отсюда нормы уголовного, административного и гражданского законодательства часто имеют универсальный характер и охраняют общественные отношения, регулируемые и эколого-2
правовыми нормами.
В настоящий момент в научной литературе нет единого определения ответственности за экологические правонарушения. Одни авторы считают, что такая ответственность - это комплексный институт права, включающий в себя нормы различной отраслевой принадлежности, предусматривающие применение к лицу, совершившему экологическое правонарушение, мер государственного принуждения, выражен-
3
ных в санкции правовой нормы.
А.А. Странцов полагает, что юридическая ответственность за экологические правонарушения - это многогранные отношения между государством или муниципальным образованием в лице специально уполномоченных органов, должностных лиц в области охраны окружающей среды, с одной стороны, и совершившим экологическое правонарушение физическим, должностным или юридическим лицом - с другой стороны, по применению к нарушителю мер негативного воздействия к его личностному, организационному и (или) имущественному состоянию.4 Об этом же пишут и другие авторы.5 Таким образом, ответственность - не правовой институт, а правоотношение.
2 Болтанова Е.С. Эколого-правовые основы регулирования застройки земель зданиями и сооружениями в России: Дисс. ... на соиск. докт. юрид. наук. Томск, 2014. С. 341.
3 Николаев А.В., Засорина Т.Д. Юридическая ответственность за нарушение экологического законодательства // Научный журнал НИУ ИТМО. Серия: Экономика и экологический менеджмент. 2011. № 1. С. 156-166.
4 Странцов А.А. Правовые последствия вреда, причиненного экологическим правонарушением: уч. пособие. Барнаул, 2016. С. 9.
5 Бринчук М.М. Экологическое право: учебник. М., 2011. С. 388.
А.А. Иванов предлагает воспринимать экологическую ответственность как специфическую комплексную обязанность, налагаемую на всех участников общественных отношений, содержание которой различается в зависимости от правового статуса субъекта. В процессе исполнения этой обязанности государство в лице своих компетентных органов и должностных лиц обеспечивает действие норм и принципов природоохранного законодательства как при конструировании нормативных актов, регламентирующих вопросы природопользования, так и в процессе реализации юридической ответственности за экологическое правонарушение в отношении граждан и организаций, которые, в свою очередь, строят свое поведение исходя из предписаний нормативно-правовых актов, претерпевают определенную законодательством меру индивидуальных лишений в случае их нарушения, а также практически реализуют эту обязанность в рамках индивидуаль-- 1
ных правоотношений.
Таким образом, в рамках последней концепции юридическая ответственность - это не институт и не правоотношение, а «комплексная обязанность» лица. Представляется, что все же наиболее убедительной является вторая точка зрения, рассматривающая ответственность как правоотношение между государством и правонарушителем (хотя, безусловно, нормы права, регулирующие вопросы ответственности за экологические правонарушения, образуют межотраслевой правовой институт), при этом у участников таких охранительных правоотношений есть не только «комплексные обязанности», но также и взаимные права, закрепленные в законодательстве.
В научной юридической литературе в течении ряда лет продолжается одна из самых продолжительных дискуссий о наличии оснований выделения в качестве самостоятельного вида эколого-правовой ответственности. Основания для такой дискуссии действительно есть, поскольку уже много лет представители отраслевых наук отстаивают теорию множества видов отраслевой ответственности. И действи-
1 Иванов А.А. Проблема экологической ответственности в современных юридических исследованиях // Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева. 2015. № 4. С. 27-34.
тельно, многие санкции не вписываются в устоявшийся перечень видов ответственности, подтверждая обоснованность таких споров (импичмент президенту или отзыв депутата в конституционном праве; лишение родительских прав в семейном праве; принудительное прекращение прав на землю в земельном праве и т.д.). Противники выделения экологической ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности считают, что ее выделение в значительной мере условно, так как она представляет собой не что иное, как комплекс наиболее часто применяемых в сфере охраны окружающей среды видов юридической ответственности (уголовной, административной, гражданско-правовой, дисциплинарной). Наличие большого количества взаимосвязанных норм в экологическом и иных отраслях права, регулирующих самостоятельную совокупность общественных отношений, дает формальную возможность выделения комплексного правового института экологической ответственности или ответственности за экологические правонарушения. Однако даже при наличии такой формальной возможности вряд ли можно говорить о самостоятельной эколого-правовой ответственности. В конечном счете, она сводится к ответственности, предусмотренной нормами трудового, административного, гражданского и уголовного законодательства. Поэтому, по мнению
таких авторов, правильнее говорить об ответст-
2
венности за экологические правонарушения.
Напротив, сторонники теории самостоятельности эколого-правовой ответственности сформулировали в общей сложности сразу три таких теории.
Сторонники первой из них полагали, что эколого-правовая ответственность проявляет себя в случаях лишения права специального природопользования, которое может носить временный либо постоянный характер и подразделяться на приостановление, ограничение и прекращение права специального природопользования. Специфическая черта лишения права природопользования как вида природоохранительной ответственности заключается в
2 Станчик Е.С. Ответственность за экологические правонаруше-
ния // Веснк Гродзенскага дзяржаунага уыверйтэта iмя Янк Ку-
палы. Сер. 4. Правазнауства. 2013. № 6(164). С. 32.
оказании влияния на организационную форму деятельности причинителей экологического вреда. В этом правоотношении иной вид санкций и специальная группа нормативных актов выражают условия и порядок их реализации. В том же смысле высказывался и В.И. Романов, который полагал, что эколого-правовая ответственность как разновидность юридической ответственности наступает в виде приостановления, ограничения и прекращения прав природопользования: аннулирования лицензии, лесорубочного и лесного билета, ордера, разрешения на отстрел и отлов животных, расторжения договора аренды и концессии в лесопользовании, землепользовании, водопользовании и т.п. Основаниями отнесения указанных мер эколого-правовой ответственности к числу разновидностей юридической ответственности служат следующие правовые признаки: а) они носят правовой характер, предусмотрены законом; б) наступают за правонарушение; в) носят принудительный характер; г) применяются государственным властным органом, в ряде случаев - судом, например, при изъятии земельного участка у его собственника.2
Данная теория просуществовала довольно долго, потеряв смысл в 2007 г. после очередного внесения изменения в КоАП РФ, который пополнился новой санкцией - административным приостановлением деятельности.
Вторая теория самостоятельности эко-лого-правовой ответственности утверждает, что охраняемые законом экологические интересы носят преимущественно публично-правовой характер, а вред причиняется публичным природным объектам. В случае нарушения таких охраняемых публичных экологических интересов, при причинении вреда природным объектам, находящимся в публичной собственности, применяется вовсе не гражданско-правовая (имущественная), а иной вид юридической ответственности - эколого-правовая. Таким образом, возмещение вреда, причиненного природе, т.е. экологического вреда, представляет собой существенный самостоятельный элемент
1 Разгельдеев Н.Т. Ответственность по советскому природоохранительному праву. Саратов, 1986. С. 95-96.
2 Романов В.И. Юридическая ответственность за экологические правонарушения. Йошкар-Ола, 1999. С. 13-14.
содержания эколого-правовой ответственно-сти.3 Однако на этот счет был высказан и ряд интересных дискуссионных соображений.
Как отмечал И.Ю. Ребиков, намного более обосновано говорить не об отдельном виде «экологической» ответственности, представляющей собой, по сути, частный случай специальных деликтов, прямо не поименованных в ГК РФ, а о формировании межотраслевых институтов юридической ответственности, включающих в себя нормы различной отраслевой принадлежности. И в этом смысле гражданско-правовая (деликтная) ответственность расширяет свои горизонты и осваивает новые ниши.4 Соответственно, обязательство вследствие причинения вреда природным объектам и комплексам - это гражданско-правовое внедоговорное отношение, возникающее в результате причинения вреда природным объектам и комплексам вследствие совершения экологического деликта, повлекшего отрицательные изменения природной среды из-за ее загрязнения, а также деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов. Его субъектами являются должник (причинитель вреда) и кредитор (собственник природных ресурсов или орган публичной власти). На должника возлагается обязанность по возмещению вреда, заключающаяся в проведении работ по восстановлению качества природного объекта в натуре или
5
выплате денежной компенсации.
Третья теория эколого-правовой ответственности заключается в обосновании необходимости привлечения юридических лиц к уголовной ответственности за совершение экологических правонарушений. Обосновывая эту концепцию, А.В. Захаров отмечает, что предприятия, являющиеся источниками повышенной опасности, загрязняющие окружающую среду и способствующие возникновению глобальных экологических вызовов человечеству, должны привлекаться к уголовной ответственности, что усилит охрану важнейших экологических объектов. При этом примечательно, что автор при-
3 Бринчук М.М. Так существует ли эколого-правовая ответственность? // Экологическое право. 2009. № 2/3. С. 16-23.
4 Ребиков И.Ю. Возмещение вреда, причиненного природным объектам и комплексам: Дисс. ... на соиск. канд. юрид. наук. Волгоград, 2011. С. 123-124.
5 Там же. С. 7-8.
знает, что в рамках теории уголовного права привлечь юридические лица к уголовной ответственности невозможно, и потому предлагает «создать подобную конструкцию в рамках эко-лого-правовой ответственности».1
Между тем, такая теория вызывает ряд сомнений. Во-первых, в экологическом праве невозможно сконструировать альтернативную систему субъектов уголовной ответственности, поскольку это будет противоречить Уголовному кодексу. Согласно ст. 1 УК РФ, уголовное законодательство Российской Федерации состоит только из УК РФ. Новые законы, предусматривающие уголовную ответственность, подлежат включению непосредственно в УК РФ. Следовательно, предложение автора разрушает всю концепцию уголовного законодательства, допуская существование отдельных составов преступлений (или особого их субъектного состава) в рамках других отраслей права (экологического в данном случае), что невозможно ни теоретически, ни практически. Во-вторых, автор не указывает, какую именно санкцию он считает возможным применить к таким юридическим лицам? Очевидно, что юридическое лицо нельзя лишить свободы (равно как и применить большинство других видов наказаний, указанных в ст. 44 УК РФ), и из всего многообразия санкций нам остается только штраф. В связи с этим возникает закономерный вопрос - а почему налагать штраф обязательно именно в порядке уголовного судопроизводства? Можем быть, правильней (если есть такая необходимость) вести речь о внесении изменений и дополнений в КоАП РФ?
В-третьих, юридическое лицо не обладает волей или интеллектом, а потому будет выглядеть странно вопрос о вменяемости, а стало быть, и вопрос о вине (в рамках традиционных представлений об уголовном праве). При этом вопрос о привлечении юридических лиц к имущественной ответственности вполне решается силами других отраслей российского права. Таким образом, следует поддержать сторонников «классических» видов юридической
1 Захаров А.В. Совершенствование юридической ответственности за экологические правонарушения в контексте борьбы с современными глобальными экологическими вызовами человечеству // Ученые записки Орловского государственного университета. Сер.: Гуманитарные и социальные науки. 2011. № 4. С. 237-238.
ответственности за совершение экологических правонарушений. Впрочем, и здесь в эколого-правовой науке также нет единства мнений.
По этому вопросу менял свою точку зрения и законодатель. Так, в действующем Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» указывается, что за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность. В ранее действующем Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» упоминалась еще и материальная ответственность, которую затем из перечня видов ответственности исключили. С таким подходом следует согласиться, однако остается не до конца понятной необходимость упоминания в действующей редакции закона дисциплинарной ответственности.
Как известно, к дисциплинарной ответственности привлекаются работники за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей (ст. 192 ТК РФ). Таким образом, к дисциплинарной ответственности работники привлекаются не за нарушение норм экологического права, а за нарушения норм трудового права. Никаких «экологических» составов дисциплинарных проступков не существует в принципе. Поэтому, также как и в случае с конституционной ответственностью, данный вид юридической ответственности за экологические правонарушения не применяется.
Не совсем удачно в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» указан и такой вид ответственности, как «имущественная» ответственность. Понятно, что речь идет о гражданско-правовой ответственности. Данный вывод подкрепляется разъяснением Пленума Верховного Суда РФ, где предлагается обратить внимание судов на то, что гражданско-правовая (имущественная) ответственность за вред, причиненный окружающей среде, может возникать в результате нарушения договора в сфере природопользования (например, договора аренды лесного участка), а также в результате внедоговорного (деликтного) причинения вре-
да.1 Однако логичней был бы все-таки термин не «имущественная», а «гражданско-правовая ответственность».
Из вышеизложенного следует, что ст. 75 Федерального закона от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» следует изложить так: «За нарушение законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается гражданско-правовая, административная и уголовная ответственность».
В этом смысле для нас представляет интерес опыт других стран БРИКС, например, Бразилии, в экологическом законодательстве которой предусмотрено всего лишь три вида юридической ответственности: гражданско-правовая, административно-правовая и уголовно-
2
правовая ответственность.
Вышеуказанными проблемами реализация принципа юридической ответственности за экологические правонарушения не ограничивается.
1) отдельной проблемой продолжает оставаться низкая эффективность реализации данного принципа, что проявляется в высокой латентности экологических преступлений. Так, по официальным данным, за 2014 год было выявлено 25566 экологических преступлений, а за 2015 г. уже только 24856 в целом по РФ. При этом в том же 2015 г. по количеству экологических преступлений были весьма существенные отличия по отдельным субъектам РФ (например, 540 в Волгоградской области и 0 в Ингушетии). За 2016 г. (январь-май) зафиксировано всего лишь 9809 экологических преступлений.
При этом в структуре экологической преступности мы встречаем, в основном, 4 состава: незаконная добыча водных биоресурсов (ст. 256 УК РФ), незаконная охота (ст. 258 УК РФ), незаконная рубка лесных насаждений (ст. 260 УК РФ) и уничтожение или повреждение лесных насаж-
1 Пункт 33 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 г. № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования» // СПС «Консультант плюс», [Электронный ресурс], дата обращения 05.08.206.
2 Каюшникова Ю.Е. Сравнительно-правовой анализ особенностей национального законодательства в сфере охраны окружающей среды в странах БРИКС // Бизнес. Образование. Право. Вестник Волгоградского института бизнеса. 2016. № 2. С. 227.
3 Федеральная служба государственной статистики http://www.gks.ru/dbscripts/cbsd/DBinet.cgi (дата обращения 04.08.2016).
дений (ст. 261 УК РФ). Практика применения остальных составов весьма незначительна.
Отдельная проблема состоит еще и в том, что более половины содержащихся в УК РФ норм экологического характера сходны с нормами административного законодательства. Сложность заключается в том, что внешние проявления противоправного деяния при совершении преступления и административного проступка при общем объекте посягательства тождественны, отличие проводится в основном по последствиям, а определить размер вредных последствий непосредственно в момент принятия решения о возбуждении уголовного дела не всегда возможно. Кроме того, последствия четко не определены в законе, поэтому определение размера, скажем, крупного ущерба отдается на усмотрение суда, а ведь по данному признаку и происходит отличие ряда административ-
_ 4
ных правонарушений от преступлений.
2) особого упоминания заслуживает проблема возмещения экологического вреда. Она заключается в сложности процесса оценки экологического ущерба, нет четких критериев и показателей вреда (ущерба). При этом существует лишь два способа возмещения ущерба (в том числе экологического) - в натуральном виде и в виде денежной компенсации, но эти традиционные гражданско-правовые способы не могут полностью удовлетворить современные потребности защиты экологических прав граждан и охраны окружающей среды. Дело в том, что экологический вред очень часто представляет собой необратимые негативные последствия (уничтожение природного объекта, исчезновение вида флоры или фауны и т.п.). Соответственно, разработка методов оценки экологического вреда является крайне важной и актуальной.
Сложность оценки экологического ущерба в денежном выражении еще и в том, что кроме измеряемого материального вреда, намного большее значение имеет нематериальная составляющая, проявляющаяся в ухудшении этических, эстетических или иных качеств объектов
4 Надточий Ю.В. Проблемы эффективности применения уголовно-правовых норм об ответственности за экологические преступления // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2013. № 7. Ч. 2. а 116-119.
окружающей среды, что ущемляет интересы не только ныне живущих, но и будущих поколений.1
В последнее время законодатель предпринимает ряд шагов по дальнейшему развитию механизма возмещения такого вреда. Так, в результате изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» в 2016 г., институт возмещения вреда пополнился нормами, направленными на ликвидацию накопленного вреда окружающей среде. Суть их состоит в том, что выявление объектов накопленного вреда окружающей среде осуществляется посредством инвентаризации и обследования территорий и акваторий, на которых в прошлом осуществлялась экономическая и иная деятельность и (или) на которых расположены бесхозяйные объекты капитального строительства и объекты размещения отходов. Учет объектов накопленного вреда окружающей среде осуществляется посредством их включения в специальный государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде.
3) наряду с причинением вреда природным объектам, в научной доктрине выделяется и вред жизни, здоровью и имуществу граждан, который часто называют экогенным. Такой вред обычно причиняется не только конкретному человеку, но и значительному количеству людей, попадающих под действие неблагоприятных природных факторов. Результатом этого является деформация социально-демографической ситуации, генетические нарушения и т.п. Экогенный вред в значительной мере носит латентный характер, а потому правильнее вести
речь о потенциальном вреде, обусловленном риском проживания или работы людей в неблагоприятных экологических условиях. Такой вред вызывает физические и нравственные страдания человека в связи с превышением ПДУ шума, ПДК вредных веществ в воде и т.д. Однако в научной литературе и судебной практике уделяется недостаточное внимание проблемам компенсации морального вреда, причиненного экологическим правонарушением. В этой части механизм реализации исследуемого принципа экологического права еще следует разработать и проверить на практике.
Таким образом, предусмотренный ст. 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» принцип ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды является межотраслевым и реализуется на практике с определенными объективными и субъективными трудностями.
В настоящий момент продолжаются дискуссии о видах ответственности за экологические правонарушения, причем представляется неубедительной теория существования отдельного самостоятельного вида «эколого-правовой ответственности». Скорее, нужно вести речь о проблемах реализации «классических» видов юридической ответственности -уголовной, административной, гражданско-правовой. В рамках последней требует дальнейшего осмысления и развития вопрос о компенсации морального вреда, причиненного гражданину экологическим правонарушением.
1 Иванова А.Л. Возмещение экологического вреда: сравнительно-правовой анализ европейского, немецкого и российского права: Автореф. дисс. ... на соиск. канд. юрид. наук. М., 2006. С. 4.
