CC BY
168
УДК: 342.32 ГРНТИ: 10.15.43
К ВОПРОСУ О ДЕЛЕГИРОВАНИИ ПОЛНОМОЧИЙ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
А. А. Мамлеев
Башкирский государственный университет Россия, 450005 г. Уфа, ул. Достоевского, 131
121 Мамлеев Артур Айратович - [email protected]
Статья посвящена понятию «делегирование полномочий». В данной статье рассмотрены проблемные аспекты делегирования полномочий. Раскрывается сущность понятия делегации полномочий, а также проблемные аспекты делегирования отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. В частности, рассматривается проблема встречного делегирования полномочий, что ведет к ограничению прав органов местного самоуправления. Автор считает, федеральный закон должен четко обозначать возможность или невозможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. При наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями также необходимо учитывать мнение самих органов местного самоуправления. Подводя итоги, стоит отметить, что для эффективного действия механизма делегирования полномочий необходим более точный и объективный подсчет предстоящих органам местного самоуправления расходов, которые будут понесены вследствие выполнения отдельных государственных полномочий.
Ключевые слова: делегирование, система органов публичной власти, передача полномочий, перераспределение полномочий, децентрализация.
ABOUT THE DELEGATION OF PROXIES IN THE LEGISLATIVE ESTABLISHMENT OF PUBLIC AUTHORITY
A. A. Mamleev
Bashkir State University
131 Dostoevsky St., 450005 Ufa, Russia
121 Mamleev Arthur - [email protected]
The article is devoted to the definition of the «delegation of proxies». This article examines the problematic aspects of the delegation of proxies. Disclosed essence of the notion of «delegation of proxies», as well as the problematic aspects of the delegation of certain state powers to local governments. In particular, the problem of counter-empowerment, which leads to restriction of the rights of local authorities. The author believes the federal law should clearly indicate the possibility or impossibility of empowering local governments with separate state powers. When empowering local governments with separate state powers also need to take into account the opinion of the local governments. Summing up, it is worth noting that for the effective operation of delegation mechanism, a more precise and objective counting the upcoming local government costs to be incurred as a result of the implementation of separate state powers.
Keywords: delegation, the legislative establishment of public authority, transfer of authority, redistribution of authority, decentralization.
На сегодняшний день делегирование широко используется в качестве способа перераспределения полномочий между субъектами публичного права (к примеру, такое перераспределение происходит между органами разных ветвей государственной власти), между субъектами международного права (в качестве примера можно привести передачу государственно-властных полномочий межгосударственному объединению), а также как эффективная форма децентрализации властных полномочий между центральной властью и местными органами власти и управления [1] (данное понятие будет более полно раскрыто далее).
В ч.3 ст.20 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2] закреплена важная гарантия, согласно которой органы местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий несут ответственность в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Стоит отметить, что в данном случае формально имеется в виду не достаточность ресурсов или средств для осуществления данных полномочий, а были ли они предоставлены в том
объеме, в котором это предусмотрено Законом о передаче данных полномочий. В связи с этим возникает вопрос, возможно ли привлечение органов местного самоуправления по такому основанию, если государственными органами требования Закона были выполнены, однако ресурсов или средств оказалось недостаточно для осуществления соответствующих государственных полномочий. Однако ответ на такой вопрос не может быть универсальным. Необходимо исследовать все обстоятельства, какие действия по осуществлению полномочий и в какой мере зависели от количества ресурсов или средств [3].
Что касается ответственности в случае если должностные лица местного самоуправления ненадлежащим образом осуществляют государственные полномочия, которые имеют вид невыполнения функций (по их объему или структуре) [4], то есть ненадлежащим образом исполняют свои служебные обязанности, то должностные лица привлекаются к дисциплинарной ответственности (для невыборных должностных лиц местного самоуправления) и перед населением (для выборных лиц местного самоуправления) [5].
Необходимо отметить также, что государственный кон-
28
Juvenis scientia 2017 № 1 | Юридические науки и политология
троль за деятельностью органов местного самоуправления во всех его проявлениях не должен нарушать самостоятельности местного самоуправления, которая установлена Конституцией РФ[6], а также противоречить принципу разделения властей. Так, Конституционный Суд РФ счел осуществление несудебного государственного контроля за целесообразностью использования материальных ресурсов и финансовых средств, а также собственности, которая была передана муниципальному образованию органами государственной власти противоречащим Конституции [7].
Хотелось бы затронуть также проблему «встречного» делегирования властных полномочий, то есть возможность передачи органам государственной власти органами местного самоуправления своих полномочий на основе договора. Можно сказать, что такое делегирование полномочий ведет к тому, что ограничиваются права местного самоуправления и принадлежащие ему полномочия по вопросам местного значения, что в свою очередь составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления. К тому же такое ограничение вследствие передачи полномочий непосредственно влияет на нормативное содержание и полноту прав граждан на осуществление местного самоуправления, что в конце концов связано с регулированием прав и свобод человека и гражданина, что относится к ведению Федерации (п. «в» ст. 71 Конституции [6]), а не субъектов РФ [8].
Если это не противоречит федеральным законам, органы местного самоуправления согласно ч. 2 ст. 19 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» могут быть наделены полномочиями по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ законами субъектов РФ. Нами не было обнаружено в федеральном законодательстве запрета на дальнейшую передачу данных полномочий органам местного самоуправления. Иногда можно встретить упоминание о возможности такой передаче, но не о запрете [9]. На наш взгляд, федеральный закон должен четко обозначать возможность или невозможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Некоторые ученые отмечают, что характер государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления должен быть связан с решением вопросов местного значения. Наделение такими полномочиями органов местного самоуправления должно способствовать, а не препятствовать осуществлению основных функций местного самоуправления, а также не должно противоречить природе и главным функциям местного самоуправления [10]. Также стоит отметить, что в Конституции РФ отмечена возможность передачи именно отдельных государственных полномочий, что означает ограниченный характер такой передачи, как в количественном аспекте, так и в качественном (природы, функционально-компетенционного назначения передаваемых полномочий).
По нашему мнению, при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями необходимо учитывать мнение самих органов местного самоуправления. Так, в ноябре 2013 г. на Всероссийском съезде муниципальных образований была отмечена целесообразность установления законом (в том числе законом субъекта РФ) возможности предварительного согласования с советом муниципальных образований субъекта РФ передачи полномочий органов государственной власти субъекта РФ органам местного самоуправления [11].
Органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов могут быть переданы соответствующие государственные полномочия, если иное не установлено ФЗ или законом субъекта РФ. То есть ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не исключает в отдельных случаях наделение законом государственными полномочиями органов местного самоуправления поселений. Однако стоит отметить, что это должно происходить в порядке исключения, ведь общее правило предусматривает иное.
Если государственное полномочие было передано органам местного самоуправления муниципального района, то они в свою очередь не вправе принимать муниципальный нормативный правовой акт о передаче данного полномочия органам местного самоуправления поселения, так как передача государственных полномочий муниципальными нормативными правовыми актами не допускается. Тем не менее, на практике встречаются такие случаи [12], однако последствия таких неправомерных действий будут ничтожны.
Хотелось бы отметить также, что в Законах о передаче отдельных государственных полномочий необходимо предусматривать способ (методику) расчета нормативов для того, чтобы определить общий объем субвенций, которые предоставляются местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ для осуществления таких полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты. Важным является то, что в таком законе должны быть предусмотрены не подходы к расчету конкретных нормативов, а именно способ (методика) их расчета, т.е. либо непосредственно формула расчета нормативов, либо как минимум содержание такой формулы должно выводиться из нормативного регулирования в данном законе.
Также в законе должен быть указан перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, которые передаются органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня (должен быть непосредственно определен в законе, а не носить отсылочный характер) [13].
Для признания Закона о передаче государственных полномочий действующим достаточно факта предоставления субвенций в соответствующем бюджете на очередной финансовый год. Однако очень часто на практике возникает проблема с финансированием осуществления государственных полномочий органами местного самоуправления. Так, органы местного самоуправления возмещают в судебном порядке убытки, которые понесли вследствие осуществления отдельных государственных полномочий [13].
Обобщая все вышеизложенное, хотелось бы отметить, что для эффективного действия механизма делегирования полномочий необходим более точный и объективный подсчет предстоящих органам местного самоуправления расходов, которые будут понесены вследствие выполнения отдельных государственных полномочий. Также в случае ненадлежащего исполнения своих обязанностей должностные лица должны быть привлечены к соответствующей ответственности.
Государственный контроль не должен затрагивать самостоятельность органов местного самоуправления. Что касается отмеченного ранее перераспределения полно-
мочий, по нашему мнению, оно противоречит Конституции РФ. Нами предлагается также указывать в ФЗ конкретных отраслей возможность или невозможность наделения органов местного самоуправления соответствующими полномочиями. Хотелось бы добавить, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно способствовать осуществлению основных функций местного самоуправления. Целесообразным представляется и учет мнений самих органов местного самоуправления по наделению их соответствующими полномочиями.
По нашему мнению, в Законе о передаче полномочий должна содержаться непосредственно формула расчета нормативов, либо как минимум содержание такой формулы должно выводиться из нормативного регулирования в данном законе. Также в таком Законе должен быть указан перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств или порядок определения данного перечня (должен быть непосредственно определен в законе, а не носить отсылочный характер).
Таким образом, насколько эффективно будет действовать механизм делегирования полномочий зависит от того, насколько грамотно будет построен этот процесс. Для эффективного действия механизма делегирования полномочий необходимо восполнить пробелы, внести некоторые изменения в законодательство, а также руководствоваться при этом целью повышения качества жизни населения. Более детальное законодательное урегулирование института делегирования полномочий поможет грамотно распределять материальные ресурсы и финансовые средства и достигать целей делегирования полномочий.
ЛИТЕРАТУРА
1. Пивоваров К.А. Делегирование государственных полномочий местным органам власти: Зарубежный опыт // Сибирский Юридический Вестник. 2002. №1. [Электронный ресурс]. URL: http://law.edu.ru/doc/document.asp?dodD=1115268.
2. Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-Ф3 (с посл. изм. и доп. от 30 декабря 2015 г.) «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40, ст. 3822.
3. Уваров А.А. Об ответственности органов местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. Научное издание. М.: Изд-во МГУ. 2001. С. 370.
4. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / под ред. Л. П. Жуковской // СПС «КонсультантПлюс». 2015. С. 110.
5. Берг О. В. Некоторые вопросы концепции проекта Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. № 2. С. 17.
6. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 05 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31, ст. 4398.
7. Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П // Собрание законодательства РФ. 2000. № 50, ст. 4943.
8. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / под ред. В.Д. Зорькина. 2-е изд., пересмотренное. М.: Норма, Инфра-М. 2011. С. 781.
9. Худолей К.М. Проблемные вопросы осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (на примере Пермского края) // Вестник Пермского университета. № 4. 2010. С.77.
10. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина. 3-е изд. М.: Норма. 2013. С. 1010-1011.
11. Основные направления развития механизмов местного самоуправления в Российской Федерации на среднесрочный период // Местное право. 2013. № 6. С. 73.
12. Кораблев Д.П. Правовые и практические проблемы реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий // Право и политика. 2009. № 6. С. 1232-1239.
13. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / под ред. И.В. Бабичева, Е.С. Шугриной. 2-е изд., перераб. и доп. М.: НОРМА, ИНФРА-М. 2015. С. 80-82
Поступила в редакцию 11.11.2016
