CC BY
140
А.В. Жабров
к вопросу о базовых моделях института президентализма в демократизирующихся политических системах
в статье выделяются критерии, на основании которых могут быть выделены различные модели реализации президентского правления в форме института президентализма в демократизирующихся политических системах общества. на основании анализа комплекса факторов рассматривается специфика включения и функционирования президента в демократизирующихся политических системах, черты, которые в таких системах приобретает президентализм, в каких формах он существует и т.д.
Ключевые слова: институт президентализма, процесс демократизации, политическая система общества, нормативные факторы, институциональные факторы, культурные факторы.
Институт президентализма как особая форма осуществления президентского правления возник во многих странах в процессе их перехода к демократии. Одновременно с этим само наличие этого института создает некоторые препятствия для существования демократического политического режима. Вследствие чего очевидной становится взаимосвязь института президентализма с процессом демократизации, в условиях которого он приобретает некоторые особенные черты. Важно также и то, что политическая система общества России находится сегодня в состоянии незавершенного демократического перехода.
Демократизация представляет собой многоуровневый процесс преобразования социальных систем и институтов на основе комплекса политических, экономических и социокультурных факторов, целью которого является трансформация политической системы. Главными характеристиками демократизации должны стать: расширение форм политического участия; открытость политического процесса; равноправие субъектов политики; конкурентная борьба за власть; расширение прав и свобод граждан; либерализация экономики; консолидация в рамках правящей элиты и в обществе на основе ценностей свободы, единства «правил игры» (в правовой, политической, экономической и социальной сферах). При этом важно отметить два ключевых момента. Во-первых, демокра-
ВЕСТНИК
МГГУ им. М.А. Шолохова
политология
тизация - это процесс, т.е. явление, обладающее главным образом динамическими характеристиками. Другими словами, демократизация - это наличие «движения» по определенному пути, в начале которого указана конкретная конечная точка «маршрута». Во-вторых, институт прези-дентализма может возникать именно в ходе процесса демократизации. Ключевым является то, что как в процессе развития и функционирования президентализма, так и в процессе демократизации важны политические, социальные, экономические и др. характеристики. Рассматривая институт президентализма в рамках демократизирующейся политической системы, следует учитывать, что эволюция данного института и характеристики процесса демократизации тесно взаимосвязаны и могут носить взаимообусловленный характер.
Одна из предпосылок возникновения института президентализма в процессе демократизации заключена в низком уровне культурного, политического, правового и экономического развития государств. Это касается и стран латиноамериканского региона, и постсоветского пространства. С другой стороны, страны, находившиеся в более выгодном положении (культурном, социальном, экономическом и т.д.), обошлись без института президентализма (речь, прежде всего, идет о европейских государствах (Португалии, Греции и т.п.) и о наиболее развитых странах Южной Америки (Бразилия и т.д.)). Т. Карозерс пишет: «Попытки демократизации в недостаточно подготовленных для этого странах могут приводить (и часто действительно приводят) к плохим результатам... Чтобы не допустить подобного развития событий, прежде чем приступать к демократизации общества, необходимо выполнить некоторые предварительные условия, и в первую очередь обеспечить соблюдение правовых норм и хорошее функционирование государственных институтов» [3, с. 85-86]. Отметим, что автор склонен оценивать режимы с сильной президентской властью негативно, поскольку, по его мнению, на этом посту в таких условиях часто оказываются «нелиберальные лидеры и даже экстремисты».
Другая предпосылка - демократизация, которая начинается или протекает в условиях кризиса (прежде всего экономического, но возможно и других). В данном случае наиболее показательный пример - страны бывшего Советского Союза: «Над этими странами тяготеет императив догоняющего развития. Они вынуждены ускоренно модернизировать народное хозяйство, политическую систему, национальную культуру в широком смысле слова. Такой рывок требует мобилизации духовных и материальных ресурсов, концентрации политической воли, сильной власти» [5]. Хотя бы с точки зрения стереотипов сильная власть куда больше
ассоциируется с властью единоличной, нежели коллегиальной, да и ско- ^
рость реакции, быстрота принятия решений у единоличного лидера выше ^ §
(что в условиях кризиса приобретает особое значение). Другими слова- щ |
ми, президент становится своего рода «антикризисным управляющим» и 3
получает для этого соответствующие (большие) полномочия. *
И еще одна предпосылка - т.н. «демократизация сверху», т.е. демокра- 2
тизация, инициатором и основным актором которой выступает политическая элита. Она «запускает» процесс демократизации (причины могут быть различны: желание преодолеть системный кризис; стремление просвещенной элиты к демократии; осознание элитой неизбежности демократических преобразований и т.д.), но при этом имеет способность сохранить власть. В таких условиях формирование мощного демократического парламента (с возможностью прихода к власти оппозиции, с большой вероятностью формирования самых неожиданных правящих коалиций и т.д.) будет для элиты менее предпочтительным, нежели вручение власти сильному президенту. Кстати, тогда особенно возрастает роль неформальных взаимодействий в политической системе, по крайней мере, по линии «политическая элита - президент».
Подобные предпосылки в процессе «третьей волны» [6] демократизации возникали в основном в странах Латинской Америки [9, с. 26-29] и в государствах Центральной и Восточной Европы, как в пределах бывшего Советского Союза, так и вне их [7]. Далее на основании процессов, происходивших в этих странах (как общих, так и особенных), постараемся выяснить черты, присущие институту президентализма в демократизирующихся политических системах.
Во-первых, президентские системы оказались более уязвимыми к «откату» демократизации и установлению авторитарных режимов. Эта проблема возникает не из сущности президентских систем, а из их применения в конкретных условиях, т.е. в случаях, если президентская система возникает на неподходящей для этого почве, то она постепенно «вырождается» в авторитаризм. Вот что по этому поводу пишет А. Валенсуэла: «Страны Латинской Америки скопировали институциональную основу североамериканской системы президентской власти, но их правовые традиции, политическая практика и социоэкономическое деление общества гораздо более близки к модели континентальной Европы, чем к тому, что существует в бывших британских колониях в Северной Америке. Большая часть латиноамериканских государств остается в высокой степени централизованными с политической точки зрения, что делает функционирующую ... систему президентской власти завидным источником неограниченных полномочий в должностных назначениях» [2].
политология
Во-вторых, практически во всех странах с президентской формой правления в начале перехода к демократии авторитет института президентализ-ма, всей системы государственной власти, да и самого процесса демократизации, во многом обеспечивались личной популярностью и авторитетом политического лидера. Во многих государствах персонификация власти так и осталась одной из основных характеристик режима. Ярким примером на сегодня является Россия. Еще более сильна персонификация власти в странах Южной Америки (Аргентина, Венесуэла и др.), а также во многих посткоммунистических странах (Белоруссия, Грузия и др.).
В-третьих, в ходе «третьей волны» демократизации в системах, где президент получал большие формальные полномочия, практически всегда у него существовали широчайшие неформальные возможности.
В-четвертых, президенталистские режимы, особенно находящиеся в процессе демократического транзита, отличаются высокой степенью неустойчивости (динамичности). Мы уже отмечали опасность создания на основе института президентализма особого рода авторитарных режимов. Однако возможен и обратный процесс. Наличие у президента больших неформальных полномочий, а также персонификация его власти, с одной стороны, повышают эффективность деятельности президента, но с другой - поскольку ни то, ни другое не подтверждается какими-либо устойчивыми и твердыми гарантиями, президент может легко лишиться этих преимуществ. В условиях консолидации политической элиты, падения легитимности государственной власти в целом и президентской власти в частности, утраты президентом доверия в кризисных ситуациях или даже создания мощной центристской парламентской коалиции (или одной партии, получившей большинство в парламенте), неподконтрольной президенту, глава государства может потерять все, что имел сверх положенного по конституции.
В-пятых, формирование повестки дня, необходимой в условиях транзита, реализация демократических процедур и внедрение новых политических практик происходит во многом благодаря президенту. Другими словами, после внедрения института президентализма в политическую систему, политическая субъектность главы государства в ходе демократического перехода существенно возрастает, т.е. именно президент становится основным актором процесса демократизации. Президент и его команда во многом определяют вектор и скорость течения процесса демократизации [10, с. 113].
И, наконец, в-шестых, ограниченный характер демократизации в пре-зиденталистских режимах. Х. Линц в статье «Угрозы президентализма» [8] отмечал, что основанное на этом институте устройство политичес-
кой системы в условиях демократии сочетается с частыми кризисами и конфликтами в силу наличия проблемы «двойной легитимности», когда президент и парламент имеют подтвержденные в ходе выборов права на власть; ввиду негибкости системы государственной власти из-за фиксированного срока президентской легислатуры, для изменения которого парламенту необходимо затратить огромные усилия; потому что у президента имеются возможности при желании действовать самостоятельно и бесконтрольно. При том, что институт президентализма может существовать в условиях демократии, в таком случае для его функционирования имеются определенные препятствия, и эффективность института снижается. Для повышения эффективности института президентализма существует потребность в «ограничении» демократических институтов. Такая потребность может реализовываться в следующих формах: «навязанная» консолидация политической элиты; создание «дисциплинированной» партийной системы, в которой максимально снижена роль политической оппозиции; строительство единой подконтрольной президенту властной вертикали, в которую в ущерб принципу «разделения властей» могут включаться институты, находящиеся вне структуры исполнительной ветви государственной власти и т.д. Для демократизации это означает ограничения, которые проявляются по-разному: создается партийная система ограниченного плюрализма; процесс рекрутирования элиты и внутриэлитной борьбы продолжает носить закрытый характер; между элитными группами так и не достигается консенсуса в отношении пакта об общих демократических «правилах игры», он заменяется компромиссом; слабо развиваются механизмы политического участия граждан и т.д. Какие из этих черт будет носить демократизация в конкретной политической системе, будет зависеть от многих условий, в том числе и несвязанных с президентской властью.
Таким образом, в условиях демократизации специфические черты этого процесса в сочетании с институтом президентализма придают политической системе особые характеристики.
Основываясь на выделенных нами чертах, которыми обладают прези-денталистские режимы, находящиеся в стадии демократического транзита, далее обозначим некоторые критерии, позволяющие типологизиро-вать политические режимы такого рода.
Первый критерий: характер доминирующих президентских полномочий (конституционные/неформальные). Президенталистский режим предполагает сосредоточение в руках президента большого количества полномочий, как формальных (отнесенных к его ведению нормативноправовыми основаниями), так и неформальных (присваиваемых им (или
ВЕСТНИК
МГГУ им. М.А. Шолохова
политология
отдаваемых ему) в ходе реализации политических практик). Однако те или иные полномочия в конкретных политических системах могут, как показывает практика, превалировать над другими. Различия здесь закладываются в ходе принятии новых демократических «правил игры» и на стадии заключения элитного пакта в отношении их. В первом случае речь идет о конституциях, в которых на долю президента отводится большое количество полномочий в исполнительной, законодательной власти, функции арбитража в политической, социальной и экономической сферах, законодательно закрепляются возможности президента влиять на судебные органы (обычно участвовать в их формировании) и т.д. В качестве примеров стран, в которых сформировался институт президента-лизма с преобладанием конституционных полномочий над неформальными в ходе «третьей волны» демократизации, можно назвать Аргентину, Казахстан, Узбекистан и т.д. Специфика таких государств состоит в том, что, с одной стороны, зачастую рамки демократизации в них несколько уже, а тяга к откату демократии сильнее, с другой, - на сильных президентов могут существенно влиять нормативно-правовые ограничения, выйти за пределы которых достаточно сложно [1].
Неформальные полномочия доминируют в тех системах, где институт президентализма и персона конкретного президента стали результатом консолидации элитных групп. Вероятность возникновения президента-листских систем с приматом неформальных полномочий существенно повышает персонификация власти в стране в сочетании с высокими (более 60%) рейтингами доверия и поддержки избираемого в процессе формирования института президентализма главы государства. К числу таких систем можно отнести Абхазию, Белоруссию, Венесуэлу и пр. Особенностью таких систем является то, что, во-первых, куда больше, чем в предыдущем случае, зависит от личности действующего президента, которому для эффективного функционирования института президента-лизма необходимо сохранять высокий уровень легитимности своей власти, а также оставаться фигурой, консолидирующей политические элиты. Во-вторых, в осуществлении своей деятельности президент использует большое количество «точек опоры» (те же элитные группы, бюрократию, силовые структуры, высокие рейтинги поддержки, параконституционные институты и т.д.).
Второй критерий: характер деятельности президента в сфере реализации демократических преобразований (реакционный/консервативный/ либеральный). Именно президент становится одним из основных субъектов процесса демократизации и способен во многом определять направленность и скорость данного процесса.
Явным признаком того, что деятельность президента в сфере демократизации носит реакционный характер, является в итоге откат демократии. В данном случае президент стремится к расширению своих конституционных полномочий, сокращает количество форм и уровень интенсивности политического участия граждан, заменяет стремление к консолидации политической элиты на ситуацию «игры с нулевой суммой». Главная цель подобных преобразований - укрепление президентской власти вплоть до ее авторитаризации. С другой стороны, результатом реакционной деятельности президента в отношении демократических преобразований может являться и обратный процесс. В случаях, когда процесс демократического перехода достиг определенных границ (высокого уровня консолидации элиты на основе демократических «правил игры»), укоренения демократических институтов и ценностей в сознании большинства граждан, наличия форм и способов общественного представительства и пр., деятельность президента по изменению вектора данного процесса может привести к открытому конфликту с обществом и представителями элитных групп, итогом которого нередко становится устранение из политической системы института президентализма. К числу стран с подобной формой института президентализма следует отнести Алжир, Грузию (с 1995 по 2003 гг.), Перу и др.
Консервативная деятельность президентов в отношении процесса демократизации зачастую приводит к его стагнации. Институт президента-лизма в таких условиях приобретает особую устойчивость благодаря выстраиванию единой централизованной структуры власти; созданию партийной системы ограниченного политического плюрализма; формированию институтов общественного представительства и контроля и структур гражданского общества «сверху» при активном участии президента; навязанная мобилизация экономической и консолидация политической элит под контролем главы государства и т.д. К числу стран с данной формой президентализма можно отнести Украину, Эквадор, Южную Осетию и др.
В случае, когда президент выступает активным участником демократических преобразований, инициирует многие из них и декларирует в качестве одной из своих ключевых целей проведение демократических преобразований, течение процесса демократизации ускоряется. В перспективе такое активное участие президента в демократизации политической системы приводит к развитию политического плюрализма и конкуренции, к созданию развитой системы политических партий, к расширению форм политического участия и представительства граждан и укоренению демократических институтов. Важно отметить, что такой либеральный подход главы государства к демократическим преобразова-
ВЕСТНИК
МГГУ им. М.А. Шолохова
политология
ниям в президенталистских режимах может способствовать сокращению полномочий (прежде всего неформальных), возложенных на президента, выходу из сферы его патронажа институтов гражданского общества, развитию конфликта между различными группировками политической элиты в борьбе за власть. Особенностью данной формы института прези-дентализма является, с одной стороны, благотворное влияние на скорость и направление демократического транзита, с другой - малая эффективность в условиях системных кризисов, способная привести к дестабилизации политической ситуации в стране. В частности, возможен открытый конфликт между президентом и парламентом, способный заблокировать деятельность по принятию и оптимизации законодательства на довольно длительный срок [4]. К числу стран с данной формой института президен-тализма можно отнести Йемен, Колумбию, Сербию и пр.
Таким образом, можно выделить шесть моделей института президен-тализма в демократизирующихся политических системах:
- формально-реакционная модель: политическая деятельность президента базируется на его нормативно обусловленных полномочиях, а президент стремится ограничить степень и характер демократических преобразований (Казахстан, Узбекистан, Перу, Чили и др.);
- формально-консервативная модель: вопрос о полномочиях решается аналогичным образом, при этом глава государства никак не препятствует, но и не способствует демократическим преобразованиям (Египет, Украина, Эквадор и др.);
- формально-либеральная модель: основу возможностей главы государства составляют его конституционные полномочия, при этом президент выступает активным участником демократических преобразований, инициирует многие из них и декларирует в качестве одной из своих ключевых целей продолжение демократического перехода (Аргентина, Колумбия и др.);
- неформально-реакционная модель: стремление главы государства инициировать «откат» демократии в системах, где институт президен-тализма и персона конкретного президента стали результатом консолидации элитных групп (Азербайджан, Армения, Алжир, Венесуэла и др.);
- неформально-консервативная модель: широкие персональные возможности главы государства в сочетании с его отстраненностью от участия в процессе демократизации (Абхазия, Белоруссия, Грузия, Южная Осетия и др.);
- неформально-либеральная модель: президент использует свои неформальные возможности во многом для продолжения демократических преобразований (Йемен, Сербия и др.).
С возвращением на пост Президента России В. Путина изменения коснулись российской модели института президентализма. При Д. Медведеве большая часть неформальных возможностей сохранялась за председателем правительства. Принимая во внимание либерализацию законодательства о политических партиях и комплекс политикокультурных факторов, модель института президента при Д. Медведеве следует охарактеризовать как формально-либеральную. На сегодняшний день, когда В. Путин сосредотачивает в своих руках конституционные президентские полномочия и неформальные возможности, во многом повторяется ситуация 2004-2007 гг., при которой институт президентализма функционировал в политической системе наиболее эффективно и устойчиво. Таким образом, российская форма исследуемого института эволюционирует в сторону неформально-консервативной модели.
Выводы
В условиях демократизации должность президента возникла либо актуализировалась во многих политических системах. К важнейшим чертам процесса демократизации относятся: наличие большого числа необходимых и желательных условий процесса демократизации; многоуровневый и гетерогенный характер демократических преобразований; разнообразие институциональных процессов во всех сферах общественной жизни как одна из главных граней демократизации; развитие особых форм политического процесса и политической деятельности; многовекторная направленность демократизации.
Конкретные социально-политические условия демократизации могут повышать вероятность возникновения института президентализма. К таким условиям, прежде всего, следует относить: низкий уровень культурного, правового, политического и экономического развития государства; экономический, духовный или политический кризис, сопутствующий демократизации; «нисходящий» (сверху вниз) характер демократических преобразований, когда их основным субъектом выступают представители элит, а обществу предлагается воспринимать происходящие перемены.
В демократизирующихся политических системах в современном мире встречаются различные модели функционирования института президен-тализма. Разграничение между этими моделями можно проводить исходя из многих параметров: ключевые «точки опоры» президентской власти; наличие возможностей и желания президента влиять на продолжительность своей легислатуры и возможное количество сроков президентского правления; механизмы воспроизводства института президентализма и т.д. Среди основных критериев можно выделить два: доминирующая
ВЕСТНИК
МГГУ им. М.А. Шолохова
политология
составляющая президентских полномочий (формальная/неформальная); характер деятельности президента в отношении процесса демократизации (реакционный/консервативный/либеральный). Данные критерии определяют устойчивость института президентализма в исторической перспективе, эффективность всей системы государственного управления в условиях политических и экономических кризисов, скорость и направленность течения процесса демократизации. Исходя из этих критериев, можно прогнозировать вероятность «отката» демократии, а также ту форму демократического режима, которая может установиться в рамках конкретной политической системы.
Библиографический список
1. Агаев Г. Институт президентской власти в Казахстане // Обозреватель-Observer. 2013. № 3. С. 89-100.
2. Валенсуэла А. Латинская Америка: кризис президентской власти // Пределы власти. URL: http://old.russ.ru/antolog/predely/2-3/dem10.htm (дата обращения: 20.05.2013).
3. Карозерс Т. Ошибка теории «поэтапной демократизации» // Pro et Contra. 2007. Т. 11. № 1. Январь-февраль. С. 85-102.
4. Кларк Т., Уитрок Д. Роль президента и избирательного закона в посткомму-нистических странах / Пер. А. Маклакова // Сравнительные исследования. 2005. URL: http://dialogs.org.ua/ua/crossroad_full.php?m_ id=5594 (дата обращения: 9.09.2011).
5. Паречина С.Г. Институт президентства: история и современность / Под общ. ред. Е.В. Матусевича. Минск, 2003.
6. Хантингтон С. Политический порядок в меняющихся обществах. М., 2004.
7. Holmes S. The Postcommunist Presidency // EECR. 1994. Vol. 4. № 1. P. 118124.
8. Linz J. The Perils of Presidentialism // Journal of Democracy. 1990. Vol. 1. № 1. P. 51-69.
9. Presidentialism and democracy in Latin America / Ed. by S. Mainwaring, M.S. Shugart. Cambridge, 1997.
10. Sakwa R. The crisis of Russian democracy: the dual state, factionalism and the Medvedev succession. Cambridge, 2011.
