CC BY
104
УДК 347.73
Павлов Николай Владимирович
кандидат юридических наук,
доцент кафедры административного
и финансового права,
Кубанский государственный университет
аграрный университет
имени И.Т. Трубилина
nik281@mail.ru
Очаковский Виктор Александрович
кандидат юридических наук,
доцент кафедры административного
и финансового права,
Кубанский государственный университет
аграрный университет
имени И.Т. Трубилина
viktor.ochakovsky@list.ru
К вопросу формирования финансово-
экономической основы института местного самоуправления
Nikolay V. Pavlov
Candidate of Law Sciences,
Associate of Professor of Administrative
and Financial Law,
Kuban State Agricultural University
of I.T. Trubilin
nik281@mail.ru
Viktor A. Ochakovskii
Candidate of Law Sciences,
Associate of Professor of Administrative
and Financial Law,
Kuban State Agricultural University
of I.T. Trubilin
viktor.ochakovsky@list.ru
To the question
of formation of financial and economic basis of the institute of local self-government
Аннотация. В данной статье авторы рассматривают особенности, принципы формирования финансово-экономических основ института местного самоуправления. Подробно анализируются основы правового регулирования муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления. Рассматривается её роль и значение для экономической устойчивости муниципальных образований. Также, особое внимание в статье уделено местному бюджету, его доходной и расходной частям.
Ключевые слова: финансово-экономическая основа; муниципальное имущество; бюджет.
Annotation. In this article, the authors examine the characteristics, principles of formation of financial-economic basics of local self-government Institute. The fundamentals of legal regulation of municipal property as an economic basis of local self-government are analyzed in detail. Its role and importance for the economic stability of municipalities are considered. Also, special attention is paid to the local budget, its revenue and expenditure parts.
Keywords: financial and economic basis; municipal property; budget.
Успех государственной, муниципальной, корпоративной политики во многом зависит от того, насколько грамотно и взвешенно разработана правовая составляющая финансово-экономической основы. Не исключением стала и финансово-экономическая основа местного самоуправления, которая является базовой, для рассматриваемого нами института. Ведь обеспечение достойного уровня жизни граждан, проживающих в том или ином муниципальном образовании, напрямую зависит от того на сколько хорошо, качественно и грамотно органы муниципального образования смогут организовать и обеспечить формирования, исполнения местного бюджета.Также, следует отметить, что финансово-экономическая основа обеспечивает хозяйственную самостоятельность на местном уровне,
что, в свою очередь, является обеспечением населения удовлетворения потребностей, которые необходимы длякомфортного проживания жителей того или иного муниципальном образования.
Абсолютно справедливо, на наш взгляд, в последние годы Российская Федерация уделяет достаточно много внимания усилению финансовой основы местного самоуправления, а также работает над улучшением экономической самостоятельности. Ведь именно от того, насколько, то или иное муниципальное образование обеспечено достаточным количеством финансовых ресурсов будет зависеть качество и скорость решение проблем, вопросов, стоящие перед органами местного самоуправления.
В литературе имеются различные подходы к определению финансово-экономических основ местного самоуправления. Мы предлагаем понимать под финансово-экономическими основами местного самоуправления совокупность юридических норм, закрепляемых в нормах федеральной, региональной и местной правовой базы, регулирующих общественные отношения по вопросам формирования, управления и использования: муниципальной собственности (имущества), местного бюджета (финансов), в целях решения вопросов местного значения.
К одному из основных источников муниципального права Российской Федерации принято относить такой международный договор, как «Европейская Хартия местного самоуправления», который был принят в 1985 году Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы и ратифицирован Российской Федерацией в 1998 году. В статье 9 данного международного договора перечисляются следующие положения:
1) органы местного самоуправления обладают достаточными финансовыми ресурсами;
2) соразмерность финансовых ресурсов тем полномочиям, которые предоставил закон или Конституция РФ органам местного самоуправления;
3) определённая часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления формируется из налогов и местных сборов;
4) гибкость и разнообразие финансовых систем органов местного самоуправления;
5) осуществление за счёт процедур финансового выравнивания защиты слабых органов местного самоуправления и др. [1].
Федеральный закон № 131-ФЗ исчерпывающе определяет в качестве экономических основ местного самоуправления следующие элементы: муниципальное имущество, имущественные права муниципальных образований и средства местных бюджетов [2].
Первоначально обратимся к исследованию основ правового регулирования муниципальной собственности. Законодатели употребляют термин «муниципальная собственность» изначально в Конституции Российской Федерации и одновременно утверждают положения о том, что муниципальная собственность не является государственной собственностью, а также муниципальная собственность как форма собственности подлежит правовой защите (ст. 130 Конституции РФ). Управление собственностью, находящейся в введении органов местного самоуправления, осуществляется этими органами самостоятельно в пределах своей компетенции [3].
Состав муниципальной собственности определяется в зависимости от различных факторов, например, таких как размер территории или со-
циально-экономическое развитие. Поэтому принято выделять в составе муниципальной собственности следующее имущество:
- имущество, которое служит для разрешений вопросов на местном уровне;
- имущество, с помощью которого органы местного самоуправления решают вопросы отдельных государственных полномочий;
- имущество,предназначенное для обеспечения деятельности должностных лиц, самих органов местного самоуправления и др.
На наш взгляд, из-за того, что собственность муниципальных образований носит публичный характер, следует отметить тот факт, что структура такой собственности, по некоторым критериям, схожа с государственной собственностью, хоть, как отмечалось раннее, Конституцией РФ предусмотрено их полное разграничение. Гражданский Кодекс РФ разделяет муниципальную собственность на две части:
1) средства местного бюджета (имущество муниципальной казны);
2) иное муниципальное имущество, которое не закреплено за муниципальными учреждениями и предприятиями (ст. 215 ГК РФ) [4].
Схожесть муниципальной и государственной собственности заключается, на наш взгляд в том, что государственную собственность можно разделить на такие же две категории, какие законодатель в Гражданском Кодексе прописывает в отношении муниципальной собственности.
Наверное, нельзя не отметить тот факт, что «уровень муниципального образования» и «объём муниципальной собственности», находящейся ввведении такого муниципального образования, являются неразрывными и очень тесными понятиями. Ведь именно от того, сколько собственности будет находиться в том или ином муниципальном образовании, можно сделать выводы о том, на сколько органы местного самоуправления, в первую очередь, самостоятельны в вопросах управлении и власти в пределах своего муниципального образования, а также на сколько качественно и своевременно выполняют решение вопросов местного значения, свои полномочия и отдельные государственные полномочия по поручению органов государственной власти.
Также, на наш взгляд, рассматривая финансово экономическую основу местного самоуправления, нельзя не затронуть вопрос о местном бюд-жете,а именно - о его структурные части - доходы и расходы.
Местный бюджет - это бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, сельских и городских поселений, которые формируются, утверждаются и исполняются органами местного самоуправления, которые в свою очередь создают форму
образования и расходования фонда денежных средств для обеспечения задач и функций отнесённых к предмету введения муниципального образования [5].
Что касается доходной части местного бюджета, то она формируется за счёт отчислений региональных и федеральных отчислений и за счет собственных доходов.
К собственным доходам местного бюджета принято относить:
- средства самообложения граждан (т.е. платежи, которые являются разовыми и осуществляются для решения конкретных вопросов местного значения);
- налоговые доходы, которые зачисляются в бюджет местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации (налоговые доходы бюджетных поселений, налоговые доходы муниципальных районов, налоговые доходы бюджетов городских округов);
- безвозмездные (безвозвратные) перечисления в местные бюджеты федеральными или региональными фондами компенсаций (за исключением субвенций).
Также, следует отметить, что принято относить к источникам формирования местных бюджетов РФ налоговые и неналоговые поступления, а также иные поступления из вышестоящих бюджетов.
Расходная часть местного бюджета представляет собой: текущие расходы, которые предназначены для успешного текущего функционирование бюджетных учреждений органов местного самоуправления и дискреционные расходы. Это расходы, которые обеспечивают укрепление экономики того или иного муниципального образования, и выделяются на развитие дорожного хозяйства, строительства и т.д.
Если говорить о структуре расходов местного бюджета, то принято выделять две группы:
1) собственные расходы (к которым ,например, относится проведение местных выборов, финансовая помощь бюджетным учреждениям, реализация муниципального заказа и т.д.);
2) расходы, которые связаны с осуществлением отдельных государственных полномочий (например, создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав или социальная поддержка граждан пожилого возраста, инвалидов и т.д.)
Структура расходов отдельных видов местных бюджетов зависит от объёма местного хозяйства и подведомственности его местным органам различного уровня, поэтому можно утверждать, что структура расходной части отдельных видов местного бюджета различна [6].
У существующей системы регулирования местных бюджетов есть свои достоинства и недостатки. К достоинствам можно отнести то, что бюджеты, осуществляя различные региональные программы, могут быть обеспечены всеми необходимыми средствами независимо от экономического потенциала территории. К недостаткам, все-таки, можно отнести субъективизм при установлении величины нормативов отчислений федеральных налогов и выборе их состава [7]. Именно поэтому региональная политика в Российской Федерации должна быть нацелена на выравнивание условий социально-экономического развития регионов при создании единого экономического пространства [8].
Следует также отметить, что решение о подготовке местного бюджета принимает, как правило, глава муниципального образования, а подготовку проекта осуществляет администрация муниципального образования. Само рассмотрение и утверждение бюджета муниципального образования возлагается на представительные органы по представлению главы муниципального образования. Все сведения необходимые для составления местного бюджета, основы рассмотрения и утверждение бюджета, внесение изменений в решение о местном бюджете и т.д. определяется положением о бюджетном устройстве и бюджетном процессе.
Обратим внимание и на то, что прогноз социально-экономического развития РФ, субъекта РФ, муниципального района разрабатывается на период не менее трех лет, а поселений - на очередной финансовый год либо на очередной финансовой год и плановый период [9]. Так, например, на заседании городской Думы Краснодара был утвержден бюджет города Краснодар на 2018-2020 годы, на котором на 2019 и 2020 гг. доходная часть бюджета запланирована в объеме 22,9 млрд руб. и 23,5 млрд руб., соответственно, а расходная часть планируется на 23,1 млрд руб. и 23,6 млрд руб., также соответственно [10].
Если мы проанализируем подобные планы других муниципальных образований, то сможем увидеть, что все они направлены на снижение уровня дефицита и повышение доходной части местных бюджетов. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что местный бюджет играет огромную роль для укрепления органов местного управление, муниципальных образований. Являясь самым низким звеном в бюджетной системе, от уровня развития и прочности местных бюджетов зависит вся бюджетная система Российской Федерации.
Таким образом, подводя итоги, хотелось бы еще раз подчеркнуть тот факт, что финансово-экономическая основа местного самоуправления, в которую входят такие основные элементы, как муниципальное имущество и местный бюджет является фундаментом для эффективного развития муниципальных образований в нашей стране.
Литература:
1. «Европейская хартия местного самоуправления» (совершено в Страсбурге 15.10.1985).
2. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 19.08.2018).
3. Конституция Российской Федерации. Принята 12 декабря 1993 г. (текст с изм. и доп. на 2018 год.) // официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru).
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть третья): федеральный закон от 26.11.2001 № 146-ФЗ (ред. от 28.03.2017) // Собрание законодательства РФ. 2001. № 49. Ст. 4552.
5. Иванов И.С. Краткий курс финансового права : учебное пособие ., 2013.
6. Слепова В.А. Финансы : учеб. «Магистр», «ИНФРА-М»., 2015.
7. Соколова О.В. Финансы и кредит : учеб. «Магистр», «ИНФРА-М»., 2011.
8. Химичева Н.И. Финансовое право : учеб. М. : «НОРМА», 2012.
9. Мальцев В.А. Финансовое право : учеб. М. : Изд. центр «Академия», 2008.
10. Официальный Интернет-портал администрации муниципального образования города Краснодар и городской Думы Краснодара. uRl : https://krd.ru
Literature:
1. «European Charter of local self-government «(done at Strasbourg 15.10.1985).
2. Federal law of 06.10.2003 № 131-FZ (as amended on 03.08.2018) «On General principles of organization of local self-government in the Russian Federation» (as amended. and DOP., entry. in force with 19.08.2018)
3. Russian Constitution. Adopted on 12 December 1993 (text from izm. and additional for 2018.) // official Internet portal of legal information (www. pravo.gov. ru).
4. The civil code of the Russian Federation (part three): the Federal law of 26.11.2001 № 146-FZ (as amended on 28.03.2017) // collected legislation of the Russian Federation. 2001. № 49. St. 4552.
5. Ivanov I.S. Brief course of financial law : textbook, 2013.
6. Slepov V.A. Finansy : ucheb. «Master», «INFRA-M»., 2015.
7. Sokolova O.V. Finance and credit : textbook. «Master», «INFRA-M»., 2011.
8. Himicheva N.I. Financial law : studies. M. : NORMA, 2012.
9. Maltsev V.A. Financial law : studies. M. : Ed. center «Academy», 2008.
10. The official Internet portal of the administration of the municipal formation of the city of Krasnodar and the city Duma of Krasnodar. URL : https://krd.ru
