CC BY
24
© Н.Я. Лобанов, М.Д. Невская, 2012
УДК 658.012.2:504.06
Н.Я. Лобанов, М.А. Невская
К ВОПРОСУ ЭКОЛОГО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ОЦЕНКИ МИНЕРАЛЬНЫХ РЕСУРСОВ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
Рассмотрены вопросы нормативно-правового и методологического характера в области оценки природных ресурсов и окружающей среды. Приводятся результаты обзора российского ресурсного и гражданского законодательства в области определения природных ресурсов как объекта имущественных прав. Анализируются современные подходы к оценке природных ресурсов, в частности, минерально-сырьевых, в зависимости от целей и уровня оценки.
Ключевые слова: природные ресурсы, объекты имущественных прав, рентный подход, стоимость природных ресурсов, экономический ущерб.
Создание благоприятных социально-экономических и природных условий существования человечества в настоящее время и на длительную перспективу непосредственно связано с ускоренным развитием научно-технического прогресса, повышением экономической эффективности производства, рациональным использованием минеральных и других природных ресурсов и охраной окружающей природной среды.
Россия обладает практически всем разнообразием природных ресурсов. По различным данным абсолютное значение природно-ресурсного потенциала страны составляет от десятков до тысячи (и более) триллионов рублей (табл.1).
Подавляющая часть природно-ресурсного потенциала приходится на запасы полезных ископаемых. Разведанные запасы нефти, угля, газа достигают 13—34 % от общемировых, железных и никелевых руд (1227 %) мировых запасов. Объем добычи полезных ископаемых в России в денежном выражении составляет в целом более 10 % от мирового уров-
ня (стр.16)1. В то же время около 70 % запасов сосредоточено в северных и близких к ним регионах, что увеличивает издержки обращения и снижает конкурентоспособность добытого минерального сырья, а энергетические затраты на единицу продукции в среднем превышают показатели многих развитых стран в 2,5-3 раза, удельное потребление лесных и земельных ресурсов — в 3-6 раз2.
Низкая эффективность использования природных ресурсов, что вызвана не только естественными (высокая энергоемкость производств, сложные климатические условия и т.п.) причинами. Факторами, определяющими низкую эффективность являются: несбалансированность макроэкономической и инвестиционной
1 По данным источника: Природные ресурсы и окружающая среда России (аналитический доклад) /под. Ред. Б.А.Яцкевича, В.А. Пака, Н.Г. Рыбальского. Изд-во НИА-Природа и РЭФИА. М-2001.
2 Природные ресурсы и окружающая среда России (аналитический доклад) /под. Ред. Б.А.Яцкевича, В.А. Пака, Н.Г.Рыбальского. Изд-во НИА-Природа и РЭФИА. М-2001
Таблица 1
Оценка и структура природно-ресурсного потенциала
Элементы национального богатства Денежная оценка, трлн. руб. В % к итогу
Основной капитал 15,5 3,6
Материальные оборотные средства 0,9 0,2
Домашнее имущество населения 0,9 0,2
Природные ресурсы 412,8 95,7
Нематериальные активы 1,0 0,3
Итого 431,4 100,0
Российский статистический ежегодник С.23. 2000 с. 266. «Вопросы статистики», 2000 №10.
политики в области природопользования; несовершенство и противоречивость российского законодательства, неадекватность государственного регулирования и рыночных механизмов в сфере природопользования в рыночных условиях и другие факторы внутриполитического и экономического характера.
В этой связи возрастает значение экономической оценки природных ресурсов, которую необходимо рассматривать как одну из стратегических задач региональной и национальной экономики, основу для обоснования возможности и целесообразности активной ресурсоэксплуатации, выбора вариантов и направлений природопользования, обеспечивающих социально-экономическое развитие отдельных хозяйствующих субъектов, регионов и государства в целом. В современных условиях выполнение экономической оценки природных ресурсов предполагает ответы, по крайней мере, на три вопроса: что является объектом оценки, с какой целью и в чьих интересах выполняется оценка, какие методы необходимо использовать при оценке природных ресурсов?
Многообразие и развитие форм собственности, хозяйственного использования, управления и регулирования природными ресурсами в современных условиях обусловливает
необходимость определения природных ресурсов и условий как объекта имущественных отношений.
Согласно определению, данному в законе «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 №7-ФЗ — «природные ресурсы — компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность» (ст. 1). Здесь же под «природным объектом» понимается «естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства» (ст. 1).
Нет четкого разделения понятий «природный ресурс», «природный объект» и в ресурсном законодательстве. Например, ст. 1 Водного Кодекса РФ от 03.06.2006, № 74-ФЗ содержит определение водного объекта как «сосредоточение вод (т.е. компонента природной среды — природного ресурса) на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима».
В законе РФ «О Недрах» от 21.02.1992, №2395-1 (в ред. ФЗ от 17.07.2009, N 164-ФЗ) «недра» опре-
Таблица 2
Имущественно-правовые характеристики природных ресурсов
Объекты прав Формы собственности
государственная Муниципальная Частная
РФ | Субъекта РФ
Недра и полезные ископаемые, добытые из недр
Недра (участки недр) Недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью (ст.1.2 ФЗ «О недрах»)
Полезные Ископаемые, добытые из недр Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности (ст.1.2 ФЗ «О недрах»)
Земля и земельные участки
Земельные участки Российским законодательством предусмотрена государственная, муниципальная и частная собственность на земельные участки ( ст.15— 19 «Земельный Кодекс РФ»)
Лесные участки и лесные ресурсы
Лесной участок в составе земель лесного фонда Лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. (ст.8)
Лесной участок в составе земель иных категорий В составе земель сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов, промышленности, транспорта (ст.77,85,88, 91 «Земельный Кодекс РФ»)
Лесные ресурсы (древесина и иные) ..на древесину, которая получена при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда (ст.20) ... право собственности на древесину и иные добытые лесные ресурсы в соответствии с гражданским законодательством
Водные объекты
Водные объекты или часть водного объекта В Российской Федерации устанавливается государственная собственность на водные объекты (ст.34 «Водный Кодекс РФ»)
Обособленные водные объекты Муниципальная и частная собственность допускается только на обособленные водные объекты (ст.34) Все водные объекты, а также обособленные водные объекты (замкнутые водоемы), не находящиеся в муниципальной — собственности, собственности граждан и юридических лиц, являются государственной собственностью (ст.35 «Водный Кодекс РФ»)
Особо охраняемые водные объекты Особо охраняемые водные объекты, находящиеся в федеральной собственности и являющиеся частью уникального природного комплекса, могут использоваться и охраняться в соответствии с федеральным законом. Охрана и использование особо охраняемых водных объектов осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации об особо охраняемых территориях(ст.118)
деляются как «часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения» (предисловие) (т.е. рассматриваются как естественная экологическая система). В Земельном Кодексе РФ от 25.10. 2001, № 136-ФЗ «земля» характеризуется как «природный объект и природный ресурс» (ст. 6). В Лесном Кодексе от 04.12.2006, № 200-ФЗ «лес» определяется как «экологическая система» или как «природный ресурс» (ст.5).
В естественно-научном, природоохранном аспекте такие определения допустимы, однако с позиций экономической оценки — не совсем корректны и нуждаются в доработке. В то же время, содержащиеся в этих документах понятия: «земельный участок», «участок недр» и др., позволяют определить «природный объект недвижимости» как объект экономической оценки.
Обзор российского законодательства позволил выделить следующие имущественно-правовые характеристики природных ресурсов и природных объектов, как объектов прав (табл.2).
Таким образом, в настоящее время отношения, в которые вступают собственники, пользователи, граждане, государственные, муниципальные и общественные организации, уполномоченные лица и другие в процессе природопользования, все более переносятся в плоскость имущественных отношений, что требует введения определенных юридических норм. Имущественные отношения в Российской Федерации регулируются гражданским законодательством; Земельный, Водный, Лесной Кодексы и закон «О недрах» также, содержат нормы, свя-
занные с определением прав пользования, т.е. отношений, возникающих между участниками процесса природопользования (собственниками и не собственниками) по поводу природных ресурсов и природных объектов.
В то же время, отсутствие в российском законодательстве юридического определения качества окружающей среды как объекта прав, при отсутствии эффективных методов контроля его соблюдения приводит к различным негативным социально-экологическим и экономическим последствиям.
Таким образом, в настоящее время отношения, в которые вступают собственники, пользователи, граждане, государственные, муниципальные и общественные организации, уполномоченные лица и другие в процессе природопользования, все более переносятся в плоскость имущественных отношений, что требует введения определенных юридических норм. Имущественные отношения в Российской Федерации регулируются гражданским законодательством; Земельный, Водный, Лесной Кодексы и закон «О недрах» также, содержат нормы, связанные с определением прав пользования, т.е. отношений, возникающих между участниками процесса природопользования (собственниками и не собственниками) по поводу природных ресурсов и природных объектов. В то же время, отсутствие в российском законодательстве юридического определения качества окружающей среды как объекта прав, при отсутствии эффективных методов контроля его соблюдения приводит к различным негативным социально-экологическим и экономическим последствиям.
2. Различия в целях оценки природных ресурсов в современных условиях связаны с наличием множества
независимых участников (хозяйствующих субъектов) процесса природопользования; различными правами на природные ресурсы и (или) их ограничениями; возможностями (или ограничениями) альтернативного использования природных ресурсов.
Учитывая, что оценка природных ресурсов должны выполняться в общегосударственных и коммерческих интересах, государственными целями оценки являются: национальная безопасность, подсчет национального богатства и баланса природных ресурсов, обеспечение конкурентоспособности страны, выявление внутренних резервов и приоритетов развития регионов и государства в целом, прогнозирование эффективных вариантов использования ресурсов, привлечение инвестиций, пополнение бюджетов, оценка экологического и экономического ущерба.
Коммерческие интересы хозяйствующих субъектов обеспечиваются целями: повышение действительной стоимости (или капитализации компании), обеспечение экономической устойчивости организации, привлечение инвестиций, страхования имущества.
Метод оценки природных ресурсов, на наш взгляд, должен соответствовать целями и задачами оценки. К настоящему времени сформировались две принципиальные точки зрения на оценку природных ресурсов. Одна основана на оценке природных ресурсов как капитала(для учета в национальном богатстве страны), другая опирается на рентную теорию.
Необходимость включения природных ресурсов, вовлеченных в экономический оборот, в состав национального богатства, под которым понимается «сумма чистой стоимости капитала институциональных единиц-резидентов данной страны по состоянию на какую-либо дату» (обычно на
начало или конец года)3, признается официальной российской статистикой. Системой национальных счетов (СНС) все природные ресурсы относятся к материальным не произведенным активам (природному капиталу), при этом в национальное богатство предусматривается включение только активов, которые вовлечены в хозяйственный оборот и на которые конкретные хозяйствующие субъекты могут предъявить права собственности. Все активы должны быть оценены в рыночных ценах, существующих на момент оценки национального богатства и их учет должен вестись на специальных счетах.
Вместе с тем, этот подход имеет свои недостатки:
1. Официальной статистикой пока публикуются лишь отдельные элементы национального богатства (в основном основных фондов и оборотных средств), что не удовлетворяет современным требованиям учета природных богатств государства и отдельных регионов;
2. Из-за отсутствия стоимостной оценки данного элемента их учет ведется только в натуральном выражении;
3. В национальное богатство не включаются природные ресурсы с установленным правом собственности, но не вовлеченные в данный момент времени в оборот, а также ресурсы, на которые не установлены (или их невозможно установить) права собственности, (например, ресурсы воздушного пространства, солнечная энергия, морские течения, то есть силы природы, используемые в экономике).
3 Методология, применяемая Госкомстатом России, соответствует принятому международному стандарту СНС-93. Система основана на балансовом методе, что позволяет проводить регулярный учет и переоценку природных ресурсов и условий.
При развитии данного подхода, метод, основанный на оценке природных ресурсов как капитала может использоваться для выявления возможности и направлений использования ресурсов при разработке прогнозов и стратегическом планировании развития Российской Федерации и ее субъектов; сравнения различных регионов по обеспеченности ресурсами на основе макроэкономических показателей и выявление факторов конкурентоспособности регионов.
С середины прошлого столетия в России формируется методический аппарат рентной оценки природных ресурсов: не потеряла эта проблема актуальности и в настоящее время. Основные методические подходы связаны с возможностью применения стоимостных или ценностных характеристик оценки, базы для сравнения при расчете рентного дохода, учете социальной и экологической значимости природных ресурсов. В настоящее время разработаны методики оценки рекреационного, климатического и др. потенциалов территорий.
Метод рентной оценки при изменяющихся во времени показателях эксплуатации ресурсов также может применяться при оценке ресурсов окружающей среды как объектов недвижимости или как активов.
При использовании метода может производиться оценка экологических проблем, связанных непосредственно с оцениваемым ресурсом, через прогнозируемое уменьшение дохода, вызванное этими проблемами. Оценка ресурсов окружающей среды производится через определение изменения продуктивности и эстетической привлекательности оцениваемого ресурса. Метод наиболее эффективен в удовлетворительных и благо-
приятных социально-экономических условиях, так как только в этих случаях рынки оцениваемых ресурсов окружающей среды достаточно развиты и имеются данные для прогнозирования эксплуатации этих ресурсов в будущем.
Экологические воздействия на ресурсы окружающей среды оценивается через изменение дохода от их эксплуатации, вызванного ухудшением качества или уменьшением объемов добычи. В то же время, что наблюдаемое изменение дохода может быть вызвано одной или несколькими различными причинами и выявить эффект, вызванный именно экологическим фактором (в отдельности от эффекта, вызванного другими причинами) достаточно сложно. Также сложно выявить и учесть негативные экологические воздействия побочного характера (на другие ресурсы окружающей среды). Например, при оценке лесных ресурсов необходимо учитывать существующие запасы флоры и фауны. В случае отдельной оценки подобных запасов их ценность может зависеть от существования самого леса.
Экологические воздействия на ресурсы оцениваются через разницу между предельными затратами на добычу ресурса самого низкого качества на рассматриваемой территории и индивидуальными затратами пользователей ресурсов более высокого качества. Таким образом, если размер издержек определяется качеством ресурса, а последнее определяется теми или иными экологическими факторами, то с помощью рентного подхода производится денежная оценка непосредственно этих факторов.
Несмотря на значительную методическую проработку рентных подходов к оценке, в настоящее время:
• отсутствуют единые принципы и критерии оценки природных ресурсов;
• не обоснована возможность применения стоимостных или ценностных характеристик оценки;
• не определена база сравнения при расчете рентного дохода (этот вопрос до сих пор является дискуссионным);
• слабо учитывается социальная и экологическая значимость природных ресурсов.
Существенным недостатком является то, что оценка не носит активного характера элемента управления.
Сегодня многими российскими учеными признается необходимость включения рентного дохода в налоговое законодательство, именно рентный доход от эксплуатации природных богатств должен стать важнейшим источником пополнения различных бюджетов. Вместе с тем, действующие ресурсные платежи и налоги не связаны с экономической ценностью используемых природных ресурсов и носят фискальный, а не стимулирующий характер. Отсутствует эффективная система скидок и льгот в целях обеспечения комплексного использования природных ресурсов, вовлечения некондиционного природного сырья, отходов производства, применения ресурсосберегающих технологий.
Особенно актуальна проблема оценки в горнодобывающей промышленности, которая извлекает из недр не воспроизводимые, ограниченные минеральные ресурсы и характеризуется высокой трудоемкостью и фондоемкостью выпускаемой продукции, оказывает большое негативное влияние на состояние природных ресурсов и окружающую среду. С вводом в эксплуатацию новых месторождений полезных ископаемых с худшими природными условиями и более низ-292
ким качеством минерального сырья наблюдается устойчивая тенденция к снижению экономической эффективности производства товарной продукции горно-обогатительного производства. Даже высокие темпы научно-технического прогресса зачастую не в состоянии компенсировать ухудшение природных условий разрабатываемых и вновь осваиваемых месторождений. Поэтому на передний план в горной промышленности выдвигается проблема рационального и комплексного использования месторождений, применения малоотходной и безотходной технологий добычи и переработки минерального сырья.
Повышение экономической эффективности добычи и переработки минерального сырья неразрывно связано с дальнейшим улучшением минерально-сырьевой базы и совершенствованием методов поисков, разведки и экономической оценки месторождений. За последние двадцать лет минерально-сырьевая база России значительно ухудшилась. Даже сокращенные объемы добычи полезных ископаемых не компенсируются приростом новых запасов, особенно по нефти и газу. Основные запасы полезных ископаемых сосредоточено в северных регионах, что требует больших затрат на их освоение и снижает экономическую эффективность добычи и транспортировки минерального сырья.
Экономическая оценка минеральных ресурсов осуществляется на всех стадиях поисковых и разведочных работ, проектирования и строительства горно-обогатительных предприятия, добычи и переработки минерального сырья вплоть до полной отработки запасов полезных ископаемых. На каждой стадии освоения месторождений применяются специфические показатели экономической
оценки минеральных ресурсов. Своевременная и качественная экономическая оценка запасов полезных ископаемых позволяет разведывать и вводить в эксплуатацию месторождения, которые требуют наименьших затрат на добычу и переработку минерального сырья.
При установлении целесообразности затрат на разведку месторождений, определении экономической эффективности инвестиций в строительство горного предприятия. при выборе лучшего варианта добычи и переработки минерального сырья, при экономическом обосновании кондиций на минеральное сырье и при решении других задач используется доходный метод оценки, основными показателями которого являются: денежный поток, норма дисконтирования, чистый дисконтированный доход, индекс доходности, внутренняя норма доходности, срок окупаемости инвестиций. Экономические показатели рассчитываются в двух вариантах: базовом и коммерческом. В базовом варианте в состав затрат не включаются относимые на себестоимость налоги, платежи и акцизные сборы, а также выплаты по кредитам (кроме отчислений во внебюджетные фонды). Коммерческий вариант рассчитывается с включением в затраты всех реальных налогов, сборов и платежей, не учитываемых в базовом варианте.
На основе базовой оценки устанавливаются потенциальные балансовые запасы месторождений. При этом принимается, что строительство горного предприятия будет осуществляться без привлечения внешних источников заимствования, с инфляцией, равной нулю. Коммерческая оценка позволяет определить ту часть потенциальных запасов, которая может быть отработа-
на с приемлемым экономическим эффектом.
Показатели оценки, применяемые при доходном методе, являются относительными, позволяют выбирать лучший вариант инвестиционных проектов освоения месторождений полезных ископаемых. Но с помощью этих показателей не представляется возможным определить стоимость месторождения. При чистом дисконтированном доходе равном или близком к нулю оценка месторождения будет считаться нулевой, а в действительности, экономическая эффективность инвестиций будет соответствовать нормативному коэффициенту дисконтирования, принятому при расчетах.
Рентный метод оценки минеральных ресурсов позволяет определять денежную оценку месторождений для целей установления стоимости лицензий на пользование недрами, размера налога на добычу полезных ископаемых, платежей и акцизов, определения национального богатства страны, определения стоимости минеральных ресурсов как составной части имущества горных предприятий.
Денежную оценку месторождений с учетом экономического ущерба природным ресурсам и окружающей среде при добыче и переработке полезных ископаемых рекомендуется определять по формуле:
о = у у 3» - ^ - ))
" н уй'
(1 + Ен
где ЦП — цена единицы товарной 1-й продукции, руб.; Зпр! — эксплуатационные затраты на производство единицы 1-й товарной продукции, руб.; Упр! — ущерб природным ресурсам и окружающей среде в году в !-м году, руб.; Куд — удельные капитальные вложения на единицу товар-
ной продукции, руб.; АН — годовой объем производства 1-й товарной продукции; Т — срок отработки месторождения, лет; Ен — норма дисконта, равная 0,1.
В данном случае под ущербом природным ресурсам и окружающей среде понимается экономический ущерб, представляющий собой стоимостное выражение негативных последствий техногенного воздействия. (При этом оценка экономического ущерба дополняется оценкой социальных и экологических последствий, в большинстве случаев, не имеющих стоимостного выражения). Критериальными признаками оценки экономического ущерба являются установленные для данной территории санитарно-гигиенические и экологические нормативы загрязнения воды, атмосферного воздуха, почв; медикобио-логические нормы потребления воды; установленные для предприятий района нормативы качества производимой продукции, нормативы потерь и потребления природных ресурсов и другие нормы и нормативы, предусмотренные экологическими, производственно-хозяйственными и санитарно-гигиеническими требованиями.
Выводы
В современных условиях природные ресурсы все больше приобретают черты «актива» (в масштабах государства, региона или хозяйствующего субъекта) обремененного различными правами и ограничениями, а отношения природопользования — характер имущественных отношений. В этой связи экономическая оценка в целом должна рассматриваться как активный элемент управления природными ресурсами и процессом природопользования, что требует совершенствования российского законодательства в области приведения в согласованный вид основных понятий, устранения противоречий между отдельными положениями гражданского и «ресурсного» законодательства — четкое установление видов прав на природные ресурсы, определения принципов разграничения прав собственности на природные ресурсы, совершенствование методологии оценки (разделение целей и функций оценки, обоснование метода оценки в соответствии с ее целью). Стоимостную оценку минеральных ресурсов рекомендуется выполнять на основе рентного подхода с всесторонним учетом экономического ущерба природным ресурсам и окружающей среде, гттнз
КОРОТКО ОБ АВТОРАХ -
Лобанов Н.Я., Невская М.А. — Санкт-Петербургский государственный горный университет, rectorat@spmi.ru
— Умные книги не пользуются спросом, зачем же их выпускать?
— Умные книги нужны только думающим людям. Их мало, но и оставлять умников без них тоже нельзя.
