CC BY
47УДК 342.9 Б01 10.24411/2618-8236-2019-14403
ББК 67.401
К вопросу административно-правового регулирования правоохранительной службы в полиции
И. Н. Князева, С. М. Аксененкова
Челябинский государственный университет. Челябинск, Россия
В статье анализируется законодательство, регулирующее прохождение государственной службы в органах внутренних дел, в частности в полиции. В целях устранения пробелов предложено авторское определение понятия сотрудника полиции. Обращено внимание на противоречие в законодательстве, нарушающее конституционные права и свободы гражданина и влекущее неполноценное кадровое обеспечение органов внутренних дел дипломированными специалистами, а также предложено решение проблемы обеспеченности сотрудников полиции жильем.
Ключевые слова: органы внутренних дел, полиция, сотрудник полиции, служебный контракт, кадровое обеспечение, права, свободы и законные интересы гражданина социальные гарантии.
Существующая на сегодняшний день система регулирования прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации является результатом проводимой на протяжении многих лет реформы государственной службы. Несмотря на имеющиеся исследования в этой области правоотношений, вопросы прохождения службы в органах внутренних дел были и остаются актуальными. Это объясняется тем, что вызванные всплеском законотворческой деятельности, в начале современного этапа развития страны, дисбаланс законодательной системы и снижение эффективности законов, привели к разрозненности законодательства, охарактеризовавшееся большим количеством противоречий и упущений. На этом фоне задачи по укреплению и совершенствованию системы нормативно — правового регулирования как никогда актуальны. Кроме того, нужно признать, что законодательство о правоохранительной службе громоздкое правовое явление. Неоправданное обилие регулирующих прохождение службы в правоохранительных органах правовых норм, требует выяснения их соответствия, что значительно снижает эффективность реализации своих функций сотрудниками правоохранительных органов.
Статьей 3 Федерального закона Российской Федерации от 30.11.2011 №342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» определены источники правового регулирования правоотношений, связанных со службой в органах внутренних дел, в том числе полиции. Среди прочих, закон «О полиции», закон «О службе в органах внутренних дел» и закон «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел» образуют единую законодательную основу службы в органах внутренних дел.
Принятие Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» стало началом реформирования системы МВД. Изначально планировалось, что акт разрешит ряд назревших проблем, повысит эффективность деятельности органов внутренних дел, в том числе закрытость от населения, выполнение полицией несвойственных задач. Так, действовавший на момент создания закона министр внутренних дел РФ Нургали-ев Р. Г., в сопроводительном письме к законопроекту подчеркнул, что основными целями законопроекта являются:[7]
— закрепление партнерской, а не доминантной модели взаимоотношений полиции и общества;
— четкое определение обязанностей и прав полиции и правового статуса сотрудника полиции;
— обеспечение правовых гарантий укрепления законности в деятельности полиции и повышение результативности ее работы;
— усиление антикоррупционной составляющей в деятельности полиции;
— освобождение полиции от несвойственных ей функций и дублирования функций других государственных органов.
Однако, на наш взгляд, принятие закона происходило достаточно поспешно, что повлекло за собой ряд проблем. Так, рассматриваемый закон не содержит определение понятия полиции как таковой [2]. В нем отражены лишь назначение и основные направления ее деятельности. При этом среди них отсутствует направление по обеспечению общественной безопасности.
Статья 25 закона «О полиции» определяет сотрудника полиции как гражданина Российской Федерации, который осуществляет служебную деятельность на должности федеральной государственной службы в органах внутренних дел и которому в установленном порядке при-
К вопросу административно-правового регулирования правоохранительной службы.
17
своено специальное звание. Считаем, что данное определение обобщенное и характерно для всех сотрудников органов внутренних дел. Не многим отличается определение сотрудника органов внутренних дел, данное в статье 10 Федерального закона от 30.11.2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Закон определил его как гражданина, который взял на себя обязательства по прохождению федеральной государственной службы в органах внутренних дел в должности рядового или начальствующего состава и которому, в установленном законом порядке, присвоено специальное звание рядового или начальствующего состава. На наш взгляд, определение, приведенное в законе «О полиции», не в полной мере отражает цели и задачи, решаемые сотрудником полиции, и практически не отражает требования, предъявляемые к сотруднику полиции. Иными словами, законодатель относит сотрудника полиции к общему числу государственных служащих, наделяя его лишь специальным званием. Подчеркнем, что полиция наделена правом применения мер государственного принуждения, это и физическая сила, и специальные средства, и огнестрельное оружие. Она создана с целью защиты жизни и здоровья граждан, противодействия преступности, охраны общественного порядка и собственности, а также обеспечения общественной безопасности. Исходя из изложенного, полагаем, что целесообразно расширить определение понятия сотрудника полиции, путем внесения уточнений, характеризующих характер выполняемых задач. В качестве возможного варианта определения понятия сотрудника полиции предлагаем следующее. Сотрудник полиции — это гражданин Российской Федерации, проходящий федеральную государственную службу в органах внутренних дел, на условиях, предусмотренных действующим законодательством и осуществляющий профессиональную служебную деятельность по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности, наделенный исполнительно — распорядительными полномочиями с правом применения мер принуждения.
Подобных пробелов в законе «О полиции» множество, рамки настоящей статьи не позволяют рассмотреть все. Однако, даже поверхностный анализ показывает несовершенство акта, а излишняя регламентация деятельности полиции порождает проблемы, требующие доработки.
В последние годы в МВД России перерабатывается нормативно-правовая база по вопросам
организации прохождения службы, отбора и профессиональной подготовки сотрудников, предоставления им социальных гарантий. Федеральный закон «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации» по содержанию можно назвать главным актом, регламентирующим организационное обеспечение прохождения службы в органах внутренних дел.
Принятию закона способствовал тот факт, что ранее действовавшее «Положение о службе в органах внутренних дел» за 20 лет своего действия, морально устарело, а принятый вновь закон соответствует современными требованиями системы государственной службы России. Законом определено понятие «сотрудника органов внутренних дел» — гражданин, который принял на себя обязательства по прохождению федеральной государственной правоохранительной службы в ОВД. [4] Обязательство по прохождению службы в органах внутренних дел — главная характеризующая черта рассматриваемого вида государственной службы. Она раскрывает специфичные требования, права и обязанности, предъявляемые к сотрудникам органов внутренних дел. При этом, реализация изменений, внесенных в порядок прохождения службы, раскрыла серьезные проблемы и нарушения закона, как сотрудниками органов внутренних дел, так и нарушение конституционных прав самих сотрудников. В качестве одного из примеров нарушений прав, свобод и законных интересов гражданина, гарантированных Конституцией Российской Федерации приведем условия заключения контракта о прохождении службы в органах внутренних дел. Так, статья 23 рассматриваемого Закона содержит условия заключения контракта. Одно из них гласит: «обязательство гражданина или сотрудника органов внутренних дел проходить службу в органах внутренних дел по окончании обучения в образовательной организации высшего образования или научной организации федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел не менее срока, установленного срочным контрактом, заключенным с ним, если обучение осуществлялось за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета». Кроме того, контракт на определенный срок заключается с гражданином, поступающим в образовательную организацию высшего образования федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел для обучения по очной форме — на период обучения с обязательством заключить контракт о последующей службе в органах внутренних дел. То есть, при обучении в образовательной организации МВД России, гражданин (сотрудник ОВД) по окончании обучения обязан проходить службу в том органе внутренних дел, который направил его
И. Н. Князева, С. М. Аксененкова
на обучение. С нашей точки зрения, здесь наблюдается некоторое противоречие положениям статьи 27 Конституции России о праве «свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства». [1] Конституционный суд РФ определил, что граждане, добровольно избирая такого рода деятельность, соглашаются с ограничениями, связанными с приобретаемым ими правовым статусом, а потому установление особых правил прохождения государственной службы и требований к избравшим ее лицам само по себе не может рассматриваться как нарушение положений Конституции РФ. [5] С другой стороны, нельзя не согласиться с мнением Ю. Н. Старилова, отметившего, что Конституция страдает неполнотой и неопределенностью, не устанавливает в полной мере и детально важнейшие положения о государственной службе. Если рассматривать данный вопрос с точки зрения организации службы в органах внутренних дел, то можно отметить, что данная проблема нередко приводит к тому, что выпускники образовательных учреждений МВД, молодые специалисты, в силу тех или иных обстоятельств, не имеющие возможности вернуться в орган внутренних дел, направивший их на обучение, вынуждены увольняться, расторгнув контракт. На наш взгляд, в таких условиях создается неполноценное кадровое обеспечение дипломированными специалистами, как следствие снижение профессионального уровня личного состава. При такой структуре личного состава резерв кадров для выдвижения на руководящие должности формируется формально, подобная ситуация складывается и с институтом наставничества. Кроме того, расторжение контракта о прохождении службы в ОВД, из-за невозможности проходить службу в конкретном органе, несет в себе и денежные, трудовые затраты — выплаты выходных пособий, поиск, оформление и обучение новых сотрудников. Кроме того, орган, направивший сотрудника на обучение, при его увольнении до истечения срока, финансовых потерь не несет. Все затраты на обучение производятся из бюджетных средств. В этой связи считаем целесообразным предоставление выпускникам ведомственных высших учебных заведений права выбора места прохождения службы, при наличии вакантных должностей.
Сотрудники полиции, в отличие от иных не состоящих на госслужбе граждан, не имеют широких возможностей законными способами повысить свое материальное благосостояние, ибо им запрещено заниматься предпринимательской и иной оплачиваемой деятельностью по извлечению доходов.
В системе МВД России, впрочем, как и в других ведомствах, складывается достаточно напряженная ситуация с обеспечением постоянным
жильем своих сотрудников. Несмотря на то что в настоящее время во многих кредитных организациях реализуются программы упрощенного ипотечного кредитования, при этом годовая ставка не превышает 10 % годовых, не все сотрудники полиции, в силу финансового состояния, имеют возможность приобрести жилье по программе ипотечного кредитования. Кроме того, условия выдачи подобного кредита не приемлемы для подавляющего большинства сотрудников МВД, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Так, одним из условий приобретения жилплощади по льготным условиям является срок прохождения службы, составляющий не менее 10 лет. Аналогичный срок установлен и для получения единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилья. То есть, жилищные проблемы сотрудников, прослуживших менее 10 лет, фактически не решаются. Кроме того, на практике величина субсидий обычно не превышает 35 — 40 % от рыночной стоимости приобретенного с помощью ипотеки жилья. Расчет осуществляется с учетом поправочного коэффициента в зависимости от текущей выслуги лет. [6] На наш взгляд, как вариант решения жилищной проблемы и снижения количества сотрудников, претендующих на получение единой социальной выплаты на приобретение или строительство жилого помещения, необходимо закрепить в Федеральном законе «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел» механизм частичного погашения МВД РФ ипотечных кредитов тех сотрудников полиции, которые имеют стабильно высокие показатели в служебной деятельности, независимо от срока службы. При этом каждая ситуация должна рассматриваться в индивидуальном порядке. В случае расторжения контракта в срок до полного погашения ипотечного кредита, необходимо обязать уволенного сотрудника возместить расходы, понесенные МВД в связи с улучшением его жилищных условий. Считаем, что указанные меры окажут положительное влияние на решение проблемы обеспечения жильем сотрудников органов внутренних дел, а также будут иметь стимулирующее значение для повышения образовательного и профессионального уровня личного состава.
Следует отметить, что несовершенство законодательства, гарантирующего меры социальной защиты сотрудников полиции, низкий уровень их реализации усиливают остроту проблемы социальной защиты сотрудников органов внутренних дел. Социальные гарантии используются сотрудниками полиции не в полном объеме, что не симулирует служебную деятельность. Это можно объяснить несколькими причинами. Основная причина — не достаточная информированность. Меры социального обеспечения сотрудников полиции и членов
К вопросу административно-правового регулирования правоохранительной службы.
19
их семей содержатся во внушительном числе нормативных актов, что затрудняет ознакомление с ними и применение на практике. К тому же обязанность сотрудников подразделений по работе с личным составом регулярно информировать личный состав органа о социальных гарантиях и изменениях в законодательстве о социальном обеспечении, в должностных инструкциях не закреплена. Второй по значимости причиной является недостаточное финансирование системы социальной защиты сотрудников полиции. Среди прочих причин можно отметить отсутствие заинтересованности со стороны руководящего состава органа внутренних дел в улучшении социального положения подчиненных.
Несмотря на предпринимаемые меры по социальной поддержке сотрудников полиции и
членов их семей, вынуждены констатировать необходимость модернизации механизма социальной защиты рассматриваемой категории государственных служащих.
В заключение отметим, что реализация принятых в результате реформирования системы МВД России Федеральных законов, являющихся основополагающими нормативными актами в рассматриваемой сфере правоотношений, в какой-то мере противоречит действующему законодательству, что отражается на конституционных правах сотрудников полиции. Таким образом, действующее законодательство, регулирующее вопросы прохождения государственной службы в органах внутренних дел, в том числе в полиции, требует дальнейшего развития.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2014. — № 31
2. О полиции : Федеральный закон от 07.02.2011г. № З-ФЗ (с изм. от 19.12.2016) // Российская газета. — 2011. — № 25. — 8 февр.
3. О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 19.07.2011 г. № 247-ФЗ (с изм. от 08.11.2011) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2011. — № 30 (ч. 1).
4. О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 30.11.2011 № 342-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2011. — № 49 (ч. 1).
5. По делу о проверке конституционности пункта «м» части первой статьи 58 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в связи с жалобой гражданина А. Л. Алборова : Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 08.12.2015 № 31-П.
6. Ипотека для сотрудников полиции в 2018: что изменилось? // Загородная жизнь. — URL: http://zagorodnaya-life.ru/ipoteka-dlya-sotrudnikov-policii-v-2018-chto-izmenilos/ (дата обращения: 25.07.2018).
7. Плюсы и минусы Федерального закона «О полиции» // Общество защиты прав потребителей в сфере спорта. — URL: http://osb-russia.info/index.php/info/poleznaya-informacia/item/48-plyusy-i-mi-nusy-federalnogo-zakona-o- politsii (дата обращения: 25.07.2018).
8. Проблемы социальной защищенности сотрудников полиции в условиях реформирования, пути их разрешения: социальная защита сотрудников полиции. — URL: https://vuzlit.ru/1084769/sotsial-naya_zaschita_sotrudnikov_politsii (дата обращения: 25.07.2018).
Дата поступления: 19.04.2019
Дата принятия к опубликованию: 21.04.2019
Сведения об авторах
Князева Ирина Николаевна — кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права и муниципального права Института права Челябинского государственного университета. Челябинск, Россия. [email protected]
Аксененкова Светлана Мударисовна — студентка 3-го курса магистратуры ФЗДО Челябинского государственного университета. Челябинск, Россия. [email protected]
Библиографическое описание: Князева, И. Н. К вопросу административно-правового регулирования правоохранительной службы в полиции / И. Н. Князева, С. М. Аксененкова // Вестник Челябинского государственного университета. Серия: Право. — 2019. — Т. 4, вып. 4. — С. 16 — 20.
И. Н. Князева, С. М. Аксененкова
Bulletin of Chelyabinsk State University. Series: Law. 2019. Vol. 4, iss. 4. Pp. 16 — 20.
To the question of administrative and legal regulation of the law enforcement service in the police
I.N. Knyazeva
Chelyabinsk State University. Chelyabinsk,Russia. [email protected] S.M. Aksenenkova
Chelyabinsk State University. Chelyabinsk, Russia. [email protected]
The article analyzes the legislation governing the passage of public service in the internal affairs bodies, in particular, in the police. In order to eliminate the gaps, an author's definition of a police officer was proposed. Attention is drawn to a contradiction in the legislation that violates the constitutional rights and freedoms of a citizen and entails inadequate staffing of internal affairs bodies with certified specialists, and also offers a solution to the problem of providing police officers with housing.
Keywords: internal affairs bodies, police, police officer, service contract, staffing, rights, freedoms and legal interests of a citizen, social guarantees.
References
1. Konstitutsiya Rossiiskoi Federatsii [Constitution of Russian Federation]. Sobranie zakonodatel'stva Rossiiskoi Federatsii [Collection of the legislation of Russian Federation], 2014, no. 31. (In Russ.).
2. O politsii [About the police]. Rossiiskaya gazeta [Russia newspaper], 2011 No. 25. (In Russ.).
3. O sotsial'nykh garantiyakh sotrudnikam organov vnutrennikh del Rossiiskoi Federatsii i vnesenii izmenenii v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossiiskoi Federatsii [On social guarantees to employees of the internal affairs bodies of the Russian Federation and on the amendment of certain legislative acts of the Russian Federation]. Sobranie zakonodatel'stva Rossiiskoi Federatsii [Collection of the legislation of Russian Federation], 2011, no. 30 (part 1).(In Russ.).
4. O sluzhbe v organakh vnutrennikh del Rossiiskoi Federatsii i vnesenii izmenenii v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossiiskoi Federatsii [On service in the internal affairs bodies of the Russian Federation and on the amendment of certain legislative acts of the Russian Federation]. Sobranie zakonodatel'stva Rossiiskoi Federatsii [Collection of the legislation of Russian Federation], 2011, no. 49 (part 1). (In Russ.).
5. Po delu o proverke konstitutsionnosti punkta «m» chasti pervoi stat'i 58 Polozheniya o sluzhbe v organakh vnutrennikh del Rossiiskoi Federatsii v svyazi s zhaloboi grazhdanina A.L. Alborova [On the case of verifying the constitutionality of clause "m" of the first part of Article 58 of the Regulations on service in the internal affairs bodies of the Russian Federation in connection with the complaint of citizen A.L. Alborova]. (In Russ.).
6. Ipoteka dlya sotrudnikov politsii v 2018: chto izmenilos'? [Mortgage for police officers in 2018: what has changed?]. Zagorodnaya zhizn' [Country life]. Available at: http://zagorodnaya-life.ru/ipoteka-dlya-sotrudnikov-policii-v-2018-chto-izmenilos, accessed 07.25.2018. (In Russ.).
7. Plyusy i minusy Federal'nogo zakona «O politsii» [Pros and cons of the Federal Law "On Police"]. Obshchestvo zashchity prav potrebitelei v sfere sporta [Society for the Protection of Consumer Rights in the Field of Sport]. Available at: http://osb-russia.info/index.php/info/poleznaya-informacia/ item/48-plyusy-i-minusy-federalnogo-zakona-o- politsii, accessed 07.25.2018. (In Russ.).
8. Problemy sotsial'noi zashchishchennosti sotrudnikov politsii v usloviyakh reformirovaniya , puti ikh razresheniya: sotsial'naya zashchita sotrudnikov politsii [Problems of social security of police officers in the context of reforming, ways to resolve them: social protection of police officers]. Available at: https://vuzlit.ru/1084769/sotsialnaya_zaschita_sotrudnikov_politsii, accessed 25.07.2018. (In Russ.).
