CC BY
116
РЕФОРМИРОВАНИЕ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
К ПРОБЛЕМЕ
РЕФОРМИРОВАНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СЛУЖБЫ
С.Ю. Наумов,
Б.И. Шумратов
НАУМОВ
Сергей
Юрьевич - Концепция реформирова-
доктор
исторических ния системы государственной службы Россий-
наук, профессор; ской Федерации - это важный идеологичес-
кий и политический документ. Он устанавли-
ШУМРАТОВ вает общие принципы, основные подходы и
Борис главные пути формирования и совершенство-
Иванович - вания целостной системы государственной
кандидат службы, а также отражает приоритетные на-
экономических правления общегосударственной политики в об-
наук, профессор ласти государственного строительства и разви-
Поволжской тия административной службы в органах уп-
академии равления [1].
государственной Практическое значение Концепции трудно
службы переоценить. Прежде всего это первый концеп-
60
туальный документ по вопросам государственной службы, принятый в практике государственного и административного строительства. Такого документа вся предыдущая история государственного строительства не знала. Ранее неоднократно предпринимались попытки разработки концептуальных основ реформирования российской государственной службы. В конце 1993 г. Роскадрами Правительства Российской Федерации были приняты Тезисы концепции реформирования государственной службы [2]. Однако в дальнейшем, в связи с упразднением этого федерального структурного подразделения Правительства, деятельность по разработке и принятию Концепции прекратилась.
Принятая Концепция задает вектор предстоящих перемен в деятельности аппарата управления государственных органов власти всех видов и уровней. Впервые поставлена проблема реформирования государственной службы как целостной единой системы, охватывающей государственную федеральную и государственную гражданскую службу субъектов Федерации, а также государственные военную, специальную (правоохранительную) и иные службы.
Концепция как политический документ устанавливает приоритеты дальнейшего совершенствования и развития государственной службы, вооружает должностных лиц знанием ориентиров, основных принципов и подходов предстоящего реформирования.
Реализацию установок Концепции реформирования системы государственной службы предполагается осуществить с помощью федеральной программы на 2001-2005 гг., которая ныне разрабатывается комиссией, возглавляемой Председателем Правительства ММ Касьяновым, а также региональных программ в субъектах Российской Федерации.
В Концепции реформирования государственной службы поставлен широкий комплекс проблем создания системы государственной службы в Российской Федерации. Документом определены цели, задачи и этапы переустройства аппарата государственного управления, основные принципы и подходы функционирования системы государственной службы, формы ее взаимодействия с гражданским обществом, вопросы кадровой политики, должностной и квалификационной структуры кадров, нормативного правового регулирования государственной службы как системы, прохождения службы, организации деятельности государственных органов и служащих, оплаты труда и социальных
ч
гарантий, повышения результативности управления деятельностью аппарата органов власти.
В настоящей публикации не представляется возможным описать все положения и направления реформирования системы государственной службы, поэтому остановимся только на положениях, касающихся обоснования объективной необходимости и целей реформы, принципов функционирования системы государственной службы, взаимодействия государственной службы и гражданского общества, кадровой политики в области государственной службы, управления деятельностью служб, и на вопросах организации обеспечения реализации принятой Концепции.
Объективная необходимость разработки и принятия Концепции реформирования системы государственной службы в Российской Федерации, ее практического воплощения в жизнь обусловлена совокупностью факторов.
Прежде всего это связано с отсутствием целостного долговременного проекта, общегосударственной идеи формирования и развития государственной службы в России. Построение демократического социального федеративного правового государства требует дальнейшего укрепления российской государственности, создания стройной системы органов государственного управления и соответствующего им административного аппарата. Отсутствие такой системы затрудняет реализацию функций государства по обеспечению политического, социального, культурного и экономического развития общества.
Необходимость принятия Концепции обусловлена и незавершенностью существующего законодательства, регулирующего деятельность государственной службы. Ныне она регламентируется только Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации», рядом указов Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы, а также законодательными и иными нормативными правовыми актами, регулирующими осуществление государственной гражданской, военной и иных служб. Поэтому назрела острая необходимость принятия рамочного закона о системе государственной службы в Российской Федерации; закона о федеральной государственной службе; законов, устанавливающих принципы функ-
10
лет
ционирования различных видов государственной службы, а также внесения изменений и дополнений в существующее законодательство.
Потребность в пересмотре сложившихся подходов к деятельности государственного административного аппарата обусловлена и снижением результативности работы государственных органов и их управленческих кадров, необходимостью разработки методического обеспечения и стандартов, регламентирующих оценку деятельности государственных служащих и органов власти и управления.
Концепция, программа ее реализации, а также мероприятия органов управления субъектов Федерации призваны обеспечить укрепление и развитие взаимодействия государственной службы и структур гражданского общества в интересах удовлетворения насущных потребностей граждан, социальных групп, общественных организаций и предприятий. В прошлом интересы граждан нередко игнорировались, что приводило к возрастанию их недоверия к органам власти. Необходимо повысить престижность государственной службы и авторитета их работников, установить четкий механизм подконтрольности исполнительных органов со стороны граждан, государства и гражданского общества.
Значимость Концепции определяется задачей преодоления непоследовательности нынешней кадровой политики в области государственной службы и разработки активной наступательной политики, соответствующей актуальным проблемам государственного строительства.
Важным фактором, обусловившим необходимость выработки и принятия долговременного проекта реформирования государственной службы России, явилось отсутствие современных технологий государственного управления, слабое использование современных информационных технологий в важнейших сферах управленческой деятельности, особенно во взаимодействии органов власти с гражданскими и общественными организациями. Принятие Концепции диктуется преодолением недостатков в управлении государственной службой, связанных с отсутствием в стране единой системы управления.
Слабая разработанность и неэффективность механизмов профилактики и борьбы с коррупцией, правовых и организационных мер контроля со стороны гражданского общества за деятельностью государственных органов также послужили основанием для разработки Концепции реформирования системы государственной службы.
ч
Наконец, Концепция призвана обеспечить функционирование реального механизма взаимодействия и взаимосвязи государственной и муниципальной службы.
Таковы основные объективные факторы, которые обусловили необходимость разработки и принятия Концепции реформирования системы государственной службы в России.
Целью реформирования системы государственной службы Российской Федерации является определение основных подходов, принципиальных положений и приоритетных направлений, создание единой целостной системы государственной службы России и кардинальное повышение ее результативности и эффективности в интересах граждан и развития общества.
Концепция выдвигает новые подходы и положения, которые должны быть учтены при внесении изменений в существующие законодательные акты. Остановимся на наиболее кардинальных из них. Это прежде всего относится к характеристике государственной службы как системы. Существенные изменения предлагается внести в толкование принципов государственной службы. В Законе РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» в качестве начального принципа провозглашается верховенство не только Конституции РФ, но и верховенство федеральных законов над иными нормативными актами. В Концепции же в качестве исходного начала предлагается считать только принцип верховенства Конституции РФ. Этот принцип носит универсальный характер, распространяется на все субъекты и на всю территорию страны. Такой подход должен обеспечить приоритетность и значимость Основного Закона при исполнении чиновниками должностных обязанностей, в служении народу и обществу.
Предлагаемые Концепцией принципы призваны обеспечить повышение требований к государственной службе и ее работникам в соответствии с современными целями и задачами кадровой политики. В прошлом ответственность государственных служащих в Законе РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» связывалась только подготавливаемыми и принимаемыми решениями, неисполнением либо ненадлежащим исполнением должностных обязанностей. В редакции Концепции этот принцип толкуется в более широком смысле: ответственность государственный орган и служащий несут перед личностью, обществом и государством.
10
лет
Концепция расширяет перечень принципов государственной службы с 12, как зафиксировано в указанном Законе, до 14. В перечне новых принципов названы: деятельность на основе законности; служение интересам личности, общества и государства; субординация в принятии и исполнении решений; социальная и правовая защищенность государственных служащих; сбалансированность установленных для государственного служащего законодательных ограничений и предоставляемых ему государственных социальных гарантий; этичность поведения и поддержания государственным служащим авторитета государственной службы.
Принципиально важное значение приобретают положения Концепции о формировании единой системы государственной службы. Они должны быть положены в основу разрабатываемого рамочного Федерального закона «Об основах системы государственной службы в Российской Федерации». Концепция реформирования системы государственной службы устанавливает, что федеральная государственная служба и государственная гражданская служба субъектов Федерации образуют единую систему государственной службы России. Федеральная государственная служба формируется из следующих видов: государственная гражданская служба, государственная военная служба и государственная специальная (правоохранительная) служба. Исходя из функциональных признаков и особенностей прохождения, федеральным законодательством устанавливаются иные виды государственной службы.
В соответствии с требованиями Концепции государственная служба может осуществляться в отдельных государственных учреждениях и организациях на основании перечня, утверждаемыми указами Президента Российской Федерации или законами субъекта Федерации.
Государственная служба как система функционирует в тесной взаимосвязи с муниципальной службой. Поэтому Концепция предусматривает отражение в российском законодательстве универсальных, единых требований и подходов как для государственных, так и муниципальных служащих. Это распространяется на регулирование вопросов поступления на службу, ее прохождения, установления и соблюдения законодательных ограничений на службе, оплаты труда, освобождения от замещаемой должности, увольнения со службы, исчисления стажа, предоставления основных гарантий, включая пенсионное обеспечение. Реализация этого положения Концепции в федеральном законодатель-
ч
стве явится важным фактором углубления взаимодействия государственной и муниципальной службы.
Исключительность значения Концепции реформирования системы государственной службы заключается и в том, что впервые в официальном политическом документе излагаются основные принципы формирования государственной политики в системе службы. В разделе «Кадровая политика в системе государственной службы» формулируются основные цели кадровой политики. Последняя используются в целях повышения результативности и эффективности деятельности государственной службы путем формирования профессиональных служащих с высокими качествами служения народу и обществу. Основными задачами политики провозглашаются: управление служебным ростом и развитием профессиональных качеств государственных служащих; обновление и ротация состава служащих; формирование и обеспечение востребованности кадрового резерва, соблюдение объективности оценки результатов деятельности государственных служащих, особенно при проведении аттестации и квалификационных экзаменов.
Приоритетным направлением кадровой политики в соответствии с Концепцией становится повышение престижа государственной службы и авторитета служащих. Это достигается прежде всего путем подготовки, профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих в соответствии с современными требованиями к профессиональному уровню.
В соответствии с Концепцией кадровая политика должна осуществляться путем применения современных технологий и механизмов: процедур подбора кадров и их оценки, методов управления должностным и профессиональным ростом служащих, программ отбора кадрового резерва и повышения результативности его использования. Реализация подобных кадровых технологий призвана обеспечивать состязательность среди государственных служащих, должностное продвижение на основании заслуг и достоинств, преимущественно последовательное замещение должностей, независимую оценку профессиональной подготовки.
В Концепции ставится задача повышения роли кадрового резерва в обеспечении последовательного замещения должностей. Предусматривается, что формирование кадрового резерва впервые станет осуществляться на конкурсной основе. В кадровый резерв включаются также государ-
10
лет
ственные служащие, подлежащие трудоустройству в связи с реорганизацией или ликвидацией соответствующего государственного органа. Рекомендуется проведение комплекса мероприятий, обеспечивающих качественное исполнение служебных функций по новой должности.
Концепция реформирования системы государственной службы выдвигает новые требования к образовательным учреждениям и научным центрам, осуществляющим подготовку специалистов для органов государственного управления. В этой связи Концепцией предлагается принципиально новое положение - проведение конкурсного отбора учебных заведений и научных центров, осуществляющих подготовку, профессиональную переподготовку и повышение квалификации работников органов управления. Конкурсный отбор будет носить вневедомственный характер. Это приведет к сокращению учебных заведений, но одновременно позволит более полно использовать потенциал ведущих специальных учебных учреждений и научных центров, повысить качество образования и эффективность потребления финансовых ресурсов.
Концепция вносит некоторые изменения в положения, ранее закрепленные Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации». В соответствии с этим Законом все категории государственных служащих должны были иметь дополнительное высшее профессиональное образование. Концепцией предлагается внести изменения в данный Закон, заключающиеся в отмене необходимости наличия дополнительного высшего профессионального образования у государственных и гражданских служащих, замещающих должности высшей и главной групп.
Концепция реформирования государственной службы предусматривает дальнейшее формирование и совершенствование нормативных правовых основ функционирования и регулирования службы. Решающая роль в реформировании отводится проблеме разработки и принятия в 2001-2005 гг. пакета законов и иных нормативных правовых актов, обеспечивающих формирование целостности системы государственной службы России.
В первоочередном порядке разрабатываются и принимаются рамочные федеральные законы о системе государственной службы в Российской Федерации, федеральные законы о федеральных органах исполнительной власти и о государственной гражданской службе в Рос-
ч
сийской Федерации. Одновременно разрабатываются и принимаются федеральные законы о службе в органах внутренних дел, о дипломатической службе, о службе в органах и учреждениях юстиции. Вносятся также изменения и дополнения в действующие федеральные законы о воинской обязанности и военной службе, о прокуратуре, о налоговой полиции, о таможенной службе, федеральные законы, регулирующие деятельность аппаратов федеральных судов и другие.
По нашему мнению, назрела необходимость разработки рамочного Федерального закона о чиновниках (должностных лицах), устанавливающего универсальные принципы и подходы в регулировании их денежного содержания. Такие законы приняты в подавляющем большинстве стран. «Федеральный закон о чиновниках» в Германии устанавливает рамочные принципы и стандарты регулирования оплаты труда. Разработка и вступление в силу подобного закона в России исключили бы возможность необоснованного завышения в отдельных регионах уровня оплаты чиновников, занимающих одноименные должности с примерно равным объемом функций [3].
Незавершенность формирования системы государственной службы страны проявляется и в том, что ныне не создана структура органов по управлению государственной службой. В стране до сих пор не образован федеральный орган Правительства по управлению государственной службой, который должен быть учрежден в соответствии с Конституцией РФ. Функционирующее ныне Управление кадровой политики при Президенте Российской Федерации выполняет специфические функции и не может заменить федеральный орган по управлению федеральной службой.
Концепция по-новому ставит вопрос по управлению кадрами. Речь идет о создании в стране целостной системы государственных органов по управлению службой. В соответствии с этим документом совокупность органов по управлению государственной службой образует федеральный орган и областные и республиканские органы по управлению государственной службой, а также структурные подразделения государственных органов по вопросам кадров и государственной службы.
Концепция реформирования системы государственной службы не только определяет подходы и принципы предстоящих перемен, но и указывает на основные условия и предпосылки их реализации. Упоря-
10
лет
дочение и совершенствование государственной службы - сложный и долговременный процесс, который предусматривает несколько этапов. В краткосрочной перспективе (2001-2002 гг.) должна быть разработана и утверждена программа реформирования системы государственной службы (по видам государственной службы), сформирована и усовершенствована нормативно-правовая база функционирования службы, созданы организационные и методические основы и предпосылки реализации программы. Одновременно работа по разработке программ ведется в субъектах Российской Федерации.
Начиная с 2002 вплоть до 2005 г. планируется осуществить реформирование службы, которое включает ряд этапов. В дальнейшем будут продолжены формирование и развитие правовых основ государственной службы, разработаны и апробированы новые технологии механизма ее функционирования, оптимизированы структура службы и состав государственных служащих, созданы научное, методическое, организационно-исполнительское, ресурсное и информационное обеспечение реализации реформы. В субъектах Федерации принимаются соответствующие меры по осуществлению реформы. С учетом положений Концепции, в указанные выше сроки, законодательство субъектов Федерации о государственной службе должно быть приведено в соответствие с федеральным законодательством о государственной службе.
Формирование единой целостной системы государственной службы Российской Федерации становится приоритетным направлением федеральной политики в области государственного строительства. Становление качественно новой государственной службы открывает более широкие возможности в реализации функций государства, утверждении гражданского общества и повышении результативности управленческой деятельности государственных органов и должностных лиц.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Медведев Д. Чиновник не должен сидеть в прострации и думать, что завтра его уволят // Известия. 2001. 28 авг.
2. Реформирование государственной службы Российской Федерации: Тезисы концепции // Российская газета. 1993. 23 дек.
3. Государственное и административное устройство Германии. Мюнхен; Бонн. 1994.
