CC BY
8ЧАСТНО-ПРАВОВЫЕ (ЦИВИЛИСТИЧЕСКИЕ) НАУКИ (ЮРИДИЧЕСКИЕ)
УДК 347.2/.3
Дондоков Жаргал Дармаевич,
аспирант Уральского государственного юридического университета им. В. Ф. Яковлева, ул. Комсомольская, д. 21, г. Екатеринбург, Россия, 620137, e-mail: dondokovzhargal@mail.ru
К ПРОБЛЕМЕ ПРАВА ОПЕРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ УЧРЕЖДЕНИЙ, ЯВЛЯЮЩИХСЯ ОРГАНАМИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
Аннотация. В статье автор исследует вопросы, связанные с осуществлением вещных прав учреждений, которые одновременно являются органами публичной власти.
С позиции диалектического подхода, применяя сравнительно-правовой метод научного исследования, автор анализирует родовые признаки ограниченных вещных прав и сравнивает их с видовыми признаками права оперативного управления. Несомненная ценность настоящей работы заключается в том, что автор акцентирует внимание и на практической реализации данных признаков и возникающие в связи с этим проблемы. Одной из ключевых проблем, которую исследует автор, является неприменимость признаков права на чужую вещь, ограниченного господства над ней к праву оперативного управления имуществом учреждений. Указанные выводы исследователь подтверждает путем рассмотрения вопросов с позиции дуализма права, который является неотъемлемым свойством российской правовой системы.
Научно-практическая ценность настоящей работы выражается и в том, что в заключении автор приводит перспективы развития правового регулирования вещных прав учреждений, в том числе посредством оценки применимости к ним понятия юридического лица публичного права. Вместе с тем предпочтительной для совершенствования действующего гражданского законодательства и формирующейся правоприменительной практики, по мнению исследователя, является модель унификации участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях.
Ключевые слова: учреждение, орган публичной власти, ограниченное вещное право, право оперативного управления, дуализм права, частное право, публичное право.
Dondokov Zhargal Darmaevich,
PhD student of Ural State Law University named by Pr. Veniamin Yakovlev, Komsomolskaya str., 21, Yekaterinburg, Russia, 620137, e-mail: dondokovzhargal@mail.ru
ON THE ISSUE OF THE RIGHT OF OPERATIONAL MANAGEMENT OF FOUNDATIONS - PUBLIC AUTHORITIES
Abstract. The author explores issues related to the exercise of property rights of foundations that are public authorities.
From the position of the dialectical approach and using the comparative legal method of scientific research the author analyzes the generic features of limited property rights and compares them with the specific features of the right of operational management. The undoubted value of this article lies in the fact that the author focuses on the practical implementation of these features and the problems
arising in this regard. One of the key problems that the author analysis is the inapplicability of the signs of the right to foreigner's object and limited domination over it to the right of operational management of the property of foundations. The researcher confirms these conclusions by considering issues from the perspective of dualism of law, which is a key property of the Russian legal system.
The theoretical and practical value of this work is also expressed in the fact that in conclusion the author gives prospects for the development of legal regulation of the property rights of foundations, including by assessing the applicability to them of the concept of a legal entity of public law. At the same time the model of unification of participation of public legal entities in civil legal relations is preferable for improving the current civil legislation and emerging law enforcement practice.
Key words: foundation, public authority, limited property law, operational management law, dualism of law, private law, public law.
Согласно действующему
законодательству, учреждения обладают правом оперативного управления на имущество, закрепленное за ними собственниками, являющимися их учредителями. Так, пункт 1 статьи 296 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) устанавливает, что учреждение, за которым имущество закреплено на праве оперативного управления, владеет, пользуется этим имуществом в пределах,
установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжается этим имуществом с согласия собственника этого имущества. Конструкция такого права, как известно, зародилась в работе А. В. Венедиктова «Государственная
социалистическая собственность» вместе с успешной попыткой автора создать модель вещного права юридических лиц, которая позволила бы обосновать сохранение элементов товарно-денежного или эквивалентного оборота и оформить юридическую личность отдельных элементов государственного аппарата в условиях абсолютности государственной собственности [1, с. 324]. В современной научной литературе право оперативного управления учреждений подвергается тщательному анализу, в том числе в связи с реформированием гражданского
законодательства. Итогом таких
обсуждений и результатом достижения некоторых компромиссов идей стала Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации, подготовленная на основании Указа Президента Российской Федерации от 18.07.2008 № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации». Согласно пункту 11.1 приведенной Концепции предлагается сохранить унифицированное право оперативного управления с одновременной ликвидацией схожего права
хозяйственного ведения. В рамках настоящей работы попытаемся исследовать вопрос о праве оперативного управления учреждений, в которые облекаются органы публичной власти. Выбор таких субъектов для исследования продиктован дуализмом их правовой природы, который характерен и для права оперативного управления в целом [2, с. 32].
Органы публичной власти
осуществляют управленческие функции некоммерческого характера и в процессе своей деятельности по управлению государственным или муниципальным имуществом вступают в гражданские правоотношения от имени и в интересах общей публично-властной системы -государства или муниципальных образований, и одновременно как неотъемлемая ее часть. Иными словами, в гражданские правоотношения вступают не сами органы публичной власти, поскольку
они не являются субъектами гражданского права, а публично-правовые образования как самостоятельные и равноправные участники гражданских правоотношений и гражданского оборота. Однако в отдельных случаях органы публичной власти наделяются правовым статусом
юридического лица, что предопределяет их гражданскую правоспособность. В этом качестве они действуют в гражданских правоотношениях как юридические лица, организационно-правовой формой которых выступает учреждение [3, с. 106]. Так, в соответствии с пунктом 1 статьи 123.21 ГК РФ учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.
В этом качестве такие субъекты гражданских правоотношений
осуществляют свои вещные права тождественно иным учреждениям. Вместе с тем органы публичной власти с публично-правовой точки зрения являются частями единого публично-властного механизма и таким образом выражают собственно государство или муниципальные образования. Наделение их правовым статусом юридического лица не исключает их публично-правовую природу. В связи с этим возникает закономерный вопрос о том, влияет ли их публично-правовая природа на существо их гражданской правоспособности в части осуществления вещных прав.
Под правом оперативного управления традиционно понимается юридически обеспеченная мера возможного поведения обладателя права на закрепленное за ним собственником имущество [4, с. 591-592]. Как и иным видам ограниченных вещных прав праву оперативного управления присущи признаки первых: право на чужую вещь, ограниченное господство над вещью, производность от права собственности и ограничение правомочий собственника,
1 Е. А. Суханов справедливо отмечает, что понятие «право на чужую вещь» не вполне точно, ибо может относиться не только к собственно ограниченным
право следования, абсолютный характер, принцип публичности.
Безусловно, право оперативного управления предоставляется
государственным и муниципальным учреждениям, однако в рамках вещных правоотношений мы должны вести речь о том, что участниками такого правоотношения являются не учредитель и учреждение, а собственник и обладатель права оперативного управления. Хотя особенностью права оперативного управления признается установленный законом ограниченный перечень тех субъектов, которые могут быть его обладателями. Более того, наличие правового статуса юридического лица в организационно-правовой форме
учреждения является условием для наделения того или иного субъекта правом оперативного управления, что нельзя не учитывать при последующем анализе.
Как мы установили выше, правовой статус юридического лица предоставляет органу публичной власти возможность выступать в гражданских правоотношениях как самостоятельная правоспособная единица, отличная и отграниченная от создавшего ее субъекта - государства или муниципального образования. Это характеризует такое право как iura in re aliena1, поскольку в данных отношениях выступают два самостоятельных субъекта -собственник имущества и обладатель права оперативного управления. Однако при внешней самостоятельности учреждений внутри правоотношений, в которые они вступают, сохраняется правовая связь с учредителем, являющимся собственником их имущества. Такая правовая связь выражается не только и не столько в сохранении некоторых контрольно-управленческих функций учредителя, которые выходят за рамки настоящего исследования, а столько в том, что в рамках вещных правоотношений собственник продолжает участвовать в осуществлении своих правомочий. Подобное участие
вещным правам, но и ко всякому титульному владельцу вещи, в том числе праву арендатора, хранителя, перевозчика и т. д.
выражается как в процессе установления порядка и способов владения и использования имущества, в том числе при определении назначения имущества и при даче определенных заданий для исполнения по его управлению, так и при даче согласия на распоряжение имуществом казенного учреждения.
Таким образом, вещные
правоотношения с участием учреждений характеризуются смешанностью структуры возникающих правовых связей между учреждением и учредителем по модели относительных правоотношений, а также между учреждением и учредителем с одной стороны и иными субъектами гражданских правоотношений с другой по модели абсолютных правоотношений. При этом первичная связь между учреждением и учредителем не строится по классической модели ограниченного вещного права, когда, к примеру, договор, лежащий в основе сервитута, лишь оформляет абсолютный характер прав их сторон. Такая первичная правовая связь не строится, а, скорее, объективно уже существует. Более того, у сторон классического ограниченного вещного права имеется автономность их воли и самостоятельность их интереса, чего нельзя с определенностью сказать по отношению к учреждениям.
Относительно рассматриваемых
учреждений дуализм проявляется и в следующем. В своей сущности публично-правовое образование, в частности государство, является абстракцией и выражается через свои органы, составляющие его внутреннее содержание. Часть из таких органов наделяется гражданской правоспособностью и действует от своего имени как учреждения. Однако и в том, и в другом случае такие органы продолжают составлять
содержание и сущность государства и муниципальных образований, поэтому фактически представляют собой неразрывно существующий единый имущественный фонд. Подобная публично-
правовая природа учреждений не может не оказывать влияния на их частноправовую сущность. Точнее говоря, нельзя утверждать, что право учреждений, являющихся органами публичной власти, представляет собой право на чужую вещь, поскольку вещь не является чужой. Эта вещь продолжает оставаться объектом вещных прав собственника и используется учреждением в тех целях, которые определил для него такой собственник. Данную модель Е. А. Суханов метко сравнил с корпоративной вуалью, когда за одним лицом фактически функционирует другое лицо [5, с. 132].
Таким образом, рассмотренная нами правовая связь между обладателями права собственности и права оперативного управления имуществом демонстрирует неприменимость признака ограниченного вещного права как права на чужую вещь в отношении учреждений, в том числе и являющихся органами публичной власти.
Ограниченность господства над вещью, по нашему мнению, выражается в двух основных ипостасях. Во-первых, владение и пользование закрепленным за учреждениями имуществом должно осуществляться строго в соответствии с целями их деятельности. Так, относительно рассматриваемых учреждений имеется в виду деятельность в сфере государственного или муниципального управления для достижения задач, стоящих перед государством или муниципальным образованием в области обеспечения максимального блага для граждан и организаций, ими создаваемых. Целевая правоспособность указанных учреждений не позволяет им заниматься деятельностью, которая противоречит или не соответствует тем целям, которые установлены для них в учредительных документах, в том числе в правовых актах, лежащих в основе их создания.
Во-вторых, ограниченное господство над вещью выражается в том, что казенные учреждения могут осуществлять правомочие распоряжения имуществом
при условии наличия согласия собственника имущества. В соответствии с пунктом 4 статьи 298 ГК РФ казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться
имуществом без согласия собственника имущества. Неясной остается лишь форма согласия собственника на распоряжение имуществом учреждения. Исходя из основ формальной логики, можно предположить, что такое согласие должно быть выражено явно и непременно в письменном виде.
Стоит сказать, что согласие собственника имущества может быть рассмотрено и как сохраненное его участие в осуществлении вещных правомочий учреждения - обладателя права оперативного управления. В исследуемом согласии содержится воля собственника на осуществление его права собственности, а не права оперативного владения. Указанная особенность позволила В. А. Болдыреву рассматривать вещные правоотношения учреждения и учредителя не как абсолютные, а как относительные1. Так, по мнению автора, правомочие отчуждения учреждением имущества собственника является представительской
деятельностью, сходной с договорными отношениями, в связи с чем правильнее его определять именно как полномочие. Дело в том, что исходя из основного римского принципа: «Nemo plus iuris ad alium transferre potest, quam ipse haberet», учреждение выступает представителем собственника имущества в отношениях с третьими лицами и отчуждает имущество, не принадлежащее ему [6, с. 91]. Полагаем, что при выборе между вещно-правовой и обязательственно-правовой моделью
управления публичной собственностью предпочтительной является первая, предоставляющая большую прочность положения и учреждения, и учредителя, и их контрагентов. Одновременно с этим стоит дополнить, что право оперативного управления представляется
предпочтительной моделью и по
1 Дополняя свои выводы, автор утверждает, что в некотором смысле «ограниченные вещные правоотношения» можно назвать и абсолютными, и
сравнению с предлагавшейся в начале 1990-х годов моделью trust [7, с. 55].
Ограниченность господства над вещью не является неотъемлемым признаком права оперативного управления как ограниченного вещного права, а обуславливается типом учреждения. Это отражает тесную связь между вещными правоотношениями и правоотношениями, возникающими в связи с созданием, функционированием и прекращением юридического лица, при этом, думается, что превалирующую роль в определении конструкции права оперативного управления играют последние. Это, в свою очередь, оказывает влияние на самоценность и самодостаточность ограниченного вещного права.
Анализируемое свойство ограниченных вещных прав выражается и в их осуществлении собственными действиями без участия других лиц, в том числе без участия собственника, что, очевидно, неприменимо к праву оперативного управления.
Действующим законодательством установлено, что собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за учреждением либо приобретенное учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества. Имуществом, изъятым у учреждения, собственник этого имущества вправе распорядиться по своему усмотрению. При этом ограничение правомочий собственника заключается в том, что в период нахождения имущества на праве оперативного управления собственник не может осуществлять правомочия владения, пользования и распоряжения им. Вместе с тем рассмотрение вопроса о полноте или об ограничении правомочий собственника через дуализм права выявляет его новые грани.
относительными, тем самым критикуя выделяемый Е. А. Сухановым признак «абсолютности».
Дело в том, что в гражданско-правовых отношениях учредителя и учреждения, в том числе являющегося органом публичной власти, действительно, наблюдается невозможность владения, пользования и распоряжения имуществом, которая закреплена за учреждениями. Собственник фактически ограничивает свою возможность реализовывать свои правомочия свободно и во всякое время. При этом такая возможность может быть восстановлена только при условиях, которые установлены законом. С другой стороны, между этими же субъектами, но рассматриваемых в рамках публичного права как публично-властная единая централизованная система и орган публичной власти, возникают отношения публично-правового порядка по управлению имуществом государства или муниципального образования. И уже в этих рамках последние имеют возможность de facto определять целевые расходные статьи учреждения, направленность
использования его имущества, в том числе путем дачи обязательных для исполнения административно-управленческих указаний [8, с. 22]. При условном совпадении частных и публичных начал возникают механизмы участия
собственника в осуществлении права оперативного управления путем установления целей деятельности учреждения, назначения имущества или дачи согласий на распоряжение имуществом. Естественным
представляется отнесение описанных механизмов к области гражданского права, поскольку «никаких частно-публичных отношений не существует» [9, с. 27], однако невозможно отрицать их публично-правовое происхождение. Приведенная дифференциация частных и публичных начал демонстрирует во многом «искусственность» сохранения права оперативного управления учреждений в условиях современного свободного рыночного оборота. Это подтверждается и тем, что ограничение правомочий
собственника не характерно для иных видов ограниченных вещных прав.
Характеризуя свойство следования права оперативного управления, непременно следует отметить имеющуюся в законодательстве неточность
относительно его нормативной реализации. Так, в пункте 2 статьи 300 ГК РФ устанавливается, что при переходе права собственности на учреждение к другому лицу это учреждение сохраняет право оперативного управления на
принадлежащее ему имущество. Полагаем, с развитием гражданского
законодательства данная норма закона должна быть изменена в связи с тем, что учреждение представляет собой самостоятельный субъект права, следовательно, невозможно установление на него права собственности. Речь должна идти о передаче права собственности на имущество учреждения, что и предполагает свойство следования права оперативного управления. Думается, что свойство следования характерно праву оперативного управления, поскольку последнее сохраняется при переходе права собственности на имущество другому субъекту права. В. А. Болдырев, наоборот, отмечает, что свойство следования праву оперативного управления не характерно [10, с. 53].
При попытке практически реализовать данный признак неизбежно возникают следующие вопросы: «Если право собственности Российской Федерации на имущество, находящееся в ведении государственного федерального
учреждения, переходит другому собственнику - муниципальному образованию, продолжает ли оставаться такое учреждение государственным или подлежит изменению на муниципальное?» или «Если право собственности на половину закрепленного за учреждением имущества переходит иному публичному собственнику, то можем ли мы вести речь о соучреждении?». Предполагаем, что подобные вопросы не возможны к
правильному разрешению без определения места права оперативного управления в системе вещных прав.
Обобщение изложенных выше признаков права оперативного управления, рассмотренных на примере учреждений, показывает следующее. Право
оперативного управления не соответствует по своим основным признакам родовым признакам ограниченных вещных прав, как-то: право на чужую вещь, ограниченное господство над вещью, ограничение правомочий собственника, право следования. Так, право оперативного управления имуществом учреждения по своему существу не является правом на чужую вещь, поскольку само по себе обособление имущества на учреждении представляется некоторой фикцией, так как имущество учреждения и имущество учредителя находятся в едином имущественном публичном фонде. Полное ограничение правомочий собственника, в целом, не характерно для иных ограниченных вещных прав, а ограниченное господство над вещью содержательно исходит не из прочности самого вещного права, а из специфики субъекта гражданского права. Право следования нормативно закреплено, однако практически сложно осуществимо.
При рассмотрении вопроса в аспекте дуализма права выясняется, что право оперативного управления учреждений, которые являются органами публичной власти, представляет собой не самостоятельное вещное право, а, скорее, способ управления публичным
имуществом. Характеризуя право оперативного управления, Е. А. Суханов пишет, что наделение имуществом учреждений на праве оперативного управления представляет собой не юридическую форму экономически необходимого участия одного лица в праве собственности другого, а способ осуществления права, прежде всего, публичной собственности [11, с. 5].
Приведение концептуальных проблем, возникающих при попытке обосновать необходимость сохранения права оперативного управления в действующем законодательстве, полагаем, подтверждает потенциал для реформирования гражданского законодательства и поисков новых моделей участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях для приведения в соответствие существующей модели требованиям стремительно
развивающегося свободного
экономического оборота. Для разрешения указанной выше проблемы предлагаем два основных сценария развития правового регулирования. С одной стороны, многими авторами предлагается внедрить в современное российское право понятие юридического лица публичного права, которое могло бы обобщить все юридические лица, не являющиеся собственниками закрепленного за ними имущества. Однако реализация такого подхода и конкретное содержание такого понятия требуют тщательного и планомерного своего обсуждения.
Гораздо более реалистичной моделью разрешения рассмотренной проблемы является постепенный отказ от наделения органов публичной власти правовым статусом юридического лица в пользу унификации их участия в гражданских правоотношениях, но уже от имени и в интересах всего публично-правового образования. Естественным представляется и одновременное реформирование гражданского законодательства в части некоммерческих юридических лиц, в частности специальных законов о них, поскольку по справедливому утверждению Т. В. Сойфер: «Взгляд законодателя на юридическое лицо исключительно как на правовую категорию, рассчитанную главным образом на потребности имущественного оборота, а также попытка выработать универсальные для всех юридических лиц положения не позволили обеспечить руководящую роль норм ГК РФ
применительно к некоммерческим организациям» [12, с. 32].
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ
1. Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. Москва : Изд-во Академии наук СССР, 1948. 834 с.
2. Артемов В. Органы местного самоуправления как субъекты гражданского права // Государственная власть и местное самоуправление. 2002. № 4. С. 31-33.
3. Усков О. Самостоятельная правосубъектность государственных органов и ответственность государства по обязательствам из договора // Хозяйство и право. 2003. № 9. С. 105-112.
4. Суханов Е. А. Российское гражданское право : учебник. В 2 т. Т. 1. Общая часть. Вещное право. Наследственное право. Интеллектуальные права. Личные неимущественные права. Москва : Статут, 2015. 958 с.
5. Суханов Е. А. Еще раз о юридических лицах - несобственниках // Правоведение. 2017. № 3. С. 130-141.
6. Болдырев В. А. Имущественные права учреждений и унитарных предприятий: представительская
составляющая // Ленинградский юридический журнал. 2011. № 2. С. 85-92.
7. Суханов Е. А. О доверительном управлении имуществом как обязательственно-правовом способе осуществления права собственности // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2017. № 11. С. 44-57.
8. Городецкая Е. А. К вопросу о дуализме права управления государственной собственностью // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 4. С. 1923.
9. Попондопуло В. Ф. Проблемы единства и дифференциации российского права и законодательства // Российский юридический журнал. 2011. № 1. С. 26-37.
10. Болдырев В. А. Правовая природа хозяйственного ведения и оперативного управления // Журнал российского права. 2011. № 7. С. 49-56.
11. Суханов Е. А. Ограниченные вещные права // Хозяйство и право. 2005. № 1. С. 519.
12. Сойфер Т. В. Некоммерческие организации: проблемы гражданской правосубъектности // Хозяйство и право. 2005. № 1. С. 30-39.
