CC BY
112
А. А. Лыков
К ПРОБЛЕМЕ ПОИСКА КРИТЕРИЕВ И ПОКАЗАТЕЛЕЙ СОЦИАЛЬНОЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ОТЕЧЕСТВЕННОЙ НАУКЕ
В данной статье рассматриваются основные научные подходы к проблеме социально-экономической эффективности государственного управления, выделяются критерии
эффективности управления, предпринимается попытка создания комплексного критерия, объединяющего как социальные, так и экономические факторы.
Для современной России, вставшей на путь модернизации, повышение эффективности государственного управления - одна из наиболее актуальных проблем, от решения которой зависит будущее страны. В последние годы как в отечественной, так и в зарубежной науке появилось немало публикаций, посвященных тем или иным аспектам повышения эффективности в сфере государственного, а также муниципального управления1. Однако само это понятие до сих пор является недостаточно исследованным. Этим обусловлено различие подходов к проблеме эффективности, проявляющееся в наличии разнообразных критериев, показателей и оценок данного явления.
Первые работы, положившие начало научному анализу эффективности управления, были изданы в советские годы. Среди ученых, занимавшихся данной проблемой, стоит особо отметить Б. А. Бинкина и В. И. Черняка, одними из первых предпринявших попытку выявления базовых принципов и слагаемых эффективности. Особенностью их исследования под названием «Эффективность управления: теория и практика» является инженерный подход к проблеме повышения эффективности управления, а также недостаточным освещением вопросов социальной эффективности, что впрочем, может объясняться социально-экономической ситуацией в СССР в конце 1970-х - начале 1980-х гг. (политическая стабильность, отсутствие безработицы и т. п.). Авторы книги широко используют понятие «народнохозяйственная эффективность», которое с их точки зрения является более широким по отношению к понятию «экономическая эффективность»: «Экономическая эффективность является одной из важнейших форм проявления народнохозяйственной эффективности и отражает ее посредством системы стоимостных категорий социалистической экономики»2. Следуя этой логике, представляется вероятным, что народнохозяйственная эффективность у авторов включает в себя также и социальную. В книге достаточно подробно представлены практические методы реализации крупных проектов, а также методы измерения эффективности с помощью трех групп показателей: экономических, физических (физические, технологические, информационные процессы), функциональных (с точки зрения основного назначения объекта). Данные показатели вполне могут быть использованы как в дальнейшем исследовании проблем эффективности управления, так и в практической деятельности органов государственной власти.
Крупным исследованием эффективности государственного управления является изданный Северо-Кавказской академией государственной службы в 1998 году сборник научных статей3. Эта книга отражает круг наиболее актуальных
проблем государственной власти и местного самоуправления в России конца 1990-х годов. Авторы статей констатируют низкий уровень эффективности государственной власти в России как в сравнении с развитыми капиталистическими странами, так и в сравнении с СССР. Анализируются различные критерии эффективности государственного управления, среди которых наибольшее внимание уделяется уровню жизни населения. Следует признать, что все эти проблемы актуальны для нашей страны и сейчас.
Основы научного исследования эффективности государственного управления были заложены немецким социологом Максом Вебером. В работах «Римская аграрная история и ее значение для государственного и частного права», «Протестантская этика и дух капитализма», «Политика как призвание и профессия», «Хозяйство и общество», «Социальные причины гибели античной цивилизации» с помощью сравнительно-исторического и социологического анализа Вебер исследовал феномен бюрократии и пришел к выводу, что для современного ему западноевропейского государства бюрократическое управление является наиболее эффективным. Эффективность, по Веберу состояла в рациональной организации управления и осуществления власти над людьми и выражалась в строгой дисциплине, точности, ответственности, стабильности. Причем Вебер считал, что управленческий слой может быть свободен от политических пристрастий в силу своей деятельности. В последующие годы эффективность управления стала предметом исследования в трудах представителей так называемой «школы научного менеджмента».
В начале XX века стали распространяться идеи Ф. Тэйлора, А. Файоля, Г. Форда, Г. Эмерсона, заложившие основу новой науки - менеджмента. На их основе формируется новая управленческая парадигма, основанная на разделении и специализации труда, рационализации деятельности, плановой организации работы, анализе производственного процесса, обучении рабочей силы, дифференцированной оплате труда. Эффективное функционирование производственной организации достигается, по мнению представителей данной школы с помощью экономии времени и ресурсов, выявляемой с помощью развитой системы показателей. Социальный аспект эффективности в расчет не принимается. Мотивация работников основывается на экономической выгоде. Не рассматриваются неэкономические категории - такие, как ответственность, чувство долга и т. п. Остаются нереализованными творческие способности работника. Однако, как вскоре показала практика, подобные взгляды на эффективность производственной деятельности людей оказались несостоятельными.
В 1930-1950-е годы под влиянием идей Э. Мэйо, Д. Морено, Д. Макгрегора, Ф. Ротлисбергера, А. Маслоу, О. Херцбергера получивших название «доктрины человеческих отношений», происходит изменение управленческой парадигмы, в рамках которой на первый план выводится социальный аспект человеческой жизнедеятельности: наряду с экономическими существуют также и социальные интересы: свобода выбора, чувство
ответственности, стремление к самовыражению. Производственная
эффективность опирается на комплекс социально - психологических факторов. К ним относятся удовлетворенность характером и условиями труда, стилем управления; неформальные взаимоотношения в коллективе. При этом подобного рода факторы признаются определяющими эффективность производственного процесса и качество продукции. Поворот к гуманизации проблем управления и
поиск адекватной управленческой модели предполагал такие меры как улучшение условий труда, материального положения и социальной защищенности работников. Все это предполагало необходимость подготовки специалистов, соединявших бы в себе конкретные знания с умением профессионально управлять трудовым коллективом.
Под влиянием идей Т. Парсонса, Р. Мертона, Н. Смелзера развивается системный подход к организационно-управленческой сфере. Методологию структурного функционализма при анализе эффективности государственной власти использовал А. А. Акульчев. В своем диссертационном исследовании, посвященном региональным аспектам функционирования государственной власти, он выделил следующие виды ее эффективности: ситуационный,
связанный с решением повседневных задач; отраслевой (решение задач в различных социальных подсистемах - социальной, экономической и т. п.); эмерджентный, «определяемый как суммарный итог взаимодействия всех ветвей и уровней власти, связанный с историческим развитием государства»4. Автор также предлагает собственные показатели, определяющие эффективность государственной власти, которые он называет интегративными: индекс развития человеческого потенциала для развитых государств; предельно допустимые показатели развития, разработанные под руководством академика Г. В. Осипова. Эти два показателя, по мнению автора, создают так называемый «коридор эффективности», с помощью которого можно определить деятельность государственной власти как эффективную либо неэффективную. Однако необходимо отметить, что первый показатель, выработанный для развитых государств, может оказаться неприменимым по отношению к российскому государству на современном этапе его исторического развития. Кроме того, данный показатель не всегда отражает деятельность государственной власти.
На примере Южного Федерального округа А. А. Акульчев убедительно показывает влияние государственного устройства на эффективность государственного управления. Среди позитивных изменений, вызванных введением в России системы федеральных округов, автор выделяет усиление координации между государственными органами различных уровней, приведение части регионального законодательства в соответствие с Конституцией РФ, совершенствование государственной кадровой политики и ряд других.
Среди ученых, занимающихся проблемами эффективности
государственного управления, положительно оценивает функционирование окружной системы в России также И. А. Иванников. В своих работах с помощью теоретико-политологического анализа государственной власти он дает следующее определение ее эффективности: это «... соотношение между
фактическим полезным социальным результатом и целями властвования, отражающими объективные потребности развития общества, при минимальной затрате времени, средств, сил и минимальными негативными социальными последствиями»5. Противоположностью эффективной государственной власти является у автора дискретная государственная власть, характеризующаяся прерывностью в реализации своих функций в результате различных факторов (политических кризисов, войн и т. п.). Критериями эффективности государственной власти, по мнению автора, выступают «оптимальная форма государства, гласная государственная кадровая политика, профессионализм и высокая политико-правовая культура государственных служащих, продуманная внешняя политика»6. Кроме вышеперечисленных, в исследовании
И. А. Иванникова можно найти еще несколько факторов, влияющих на эффективность государственной власти. Это - ориентация государства на ценности гуманизма и гуманная государственная идеология, наличие механизма ответственности чиновников перед народом, а также решение национального вопроса. В работе не затрагиваются проблемы экономической эффективности государственной власти. Недостатком этого исследования является наличия ряда противоречащих друг другу суждений. Для примера: «Усиление верховной власти, унитаризация формы государственного устройства по модели КНР, повышение роли населения в формировании государственных властных структур приведет к легитимации государственной власти. Централизованное управление не может быть без назначаемых чиновников, сокращения количества субъектов федерации и, в первую очередь, искусственных национально-территориальных образований, созданных большевиками с целью раздела единого русского народа и получения поддержки со стороны малых народов»7. И далее: «Но ни форма правления, ни форма государственного устройства на практике на построение демократического социального и правового государства не оказывают никакого влияния, так как никто еще не доказал, что в монархии жить хуже, чем в республике и наоборот; или что федерация предпочтительнее унитарного государства»8. (Одним из критериев эффективности государственной власти
является у автора оптимальная форма государства, а форма государства, как известно, характеризуется формой государственного устройства, формой правления, и политическим режимом). Несмотря на данные противоречия, следует признать совершенно справедливым утверждение, что для эффективного функционирования государственной власти в России необходимо перейти к унитарной форме государственного устройства или, по крайней мере, сократить количество субъектов федерации. Для этого нужно создать систему их юридического равенства, ликвидировав преимущества национальных республик (признаваемых в конституции государствами) по отношению к остальным субъектам федерации.
В исследованиях И. А. Иванникова затрагивается актуальная проблема ответственности государственной власти перед обществом. Данная проблема анализируется также в работе М. А. Полиенко, посвященной институциональным аспектам повышения эффективности государственного управления. Автор отмечает, что «эффективность государства определяется удовлетворенностью интересов его членов» (видимо автор имел в виду членов общества), также «. исходя из степени достижения поставленных целей и соответствия этих целей интересам и потребностям общества»9. Государственное управление автор характеризует как «процесс координации самоорганизационных процессов», главной целью которого является «оптимальное регулирование деятельности людей с точки зрения наиболее эффективного использования доступных материальных, информационных и иных ресурсов для обеспечения максимально высокого качества жизни граждан в максимально долгосрочной перспективе10. М. А. Полиенко обращает внимание на дуалистическую природу государства, выражающуюся в том, что интересы государства как социального института могут не совпадать с интересами лиц, государством управляющими. Анализируя современное состояние системы государственного управления в России, автор использует некоторые статистические данные (численность аппарата государственного управления, доля его финансирования в ВВП), которые позволяют сделать вывод, что современная российская система государственного
управления «по самым оптимистическим расчетам составляет лишь около 30 % от эффективности системы государственного управления СССР»11. Автор
предлагает ряд мероприятий институционального характера, способных, по его мнению, повысить эффективность государственного управления в России. Цель данных мероприятий, среди которых следует назвать издание соответствующих нормативно-правовых актов, предотвращение формирования неформальных связей внутри государственного аппарата, доступность информации о доходах и расходах государства и чиновников, проведение гласной кадровой политики, создание возможностей для общества участвовать в определении целей государственного управления - сделать возможным влияние общества на государство. Несмотря на всю пользу, которую бы принесло воплощение в жизнь этих идей, нужно сказать, что на протяжении всей истории российского государственного управления они ни разу не были реализованы. А что касается формирования неформальных связей в государственном аппарате, то с этим явлением с переменным успехом боролись лишь Иван IV и И. В. Сталин.
Исследователем социального аспекта эффективности государственного управления является А. В. Курочкин. В своей диссертации с помощью синтеза методологий синергетики и нового институционализма он предлагает определение социальной эффективности государственного управления как функции минимизации трансакционных издержек (издержек обмена)12. Однако один из выводов автора о доминировании в будущем социальной составляющей государственного управления вызывает некоторые сомнения.
В последней трети ХХ века в связи с достижениями НТР, а также исходя из деления цивилизаций на традиционные и индустриальные, стало принято говорить о появлении нового типа цивилизации - постиндустриальной. Среди родоначальников теории постиндустриального общества стоит особо выделить Д. Белла и О. Тоффлера. Определяющими критериями жизни, по их мнению, в наше время становятся: а) теоретическое знание и информация в качестве основополагающего звена социальной системы; б) научно-техническая (кибернетическая) революция, обусловившая рост высоких технологий в экономике.
Начиная со второй половины XX века, стали проявляться отрицательные стороны экономического развития индустриальной цивилизации западного типа или, как их сегодня принято называть - «глобальные проблемы
человечества». Среди них основными считаются проблемы перенаселения, загрязнение окружающей среды, истощение природных ресурсов. Если не будут найдены пути решения вышеперечисленных проблем, то это может привести к глобальной катастрофе и гибели земной цивилизации. В экономической сфере капиталистический мир также столкнулся с рядом проблем: кризис
перепроизводства, рост безработицы, инфляция и т. д. Некоторые исследователи связывают это состояние с кризисом традиционных административных моделей управления и кризисом устаревшего типа взаимодействия общества и государства, социальной и политической систем в целом. Среди ученых нет единого мнения о том, как проявляется кризис государственного управления. Одни видят его в возрастании роли государства, установлении тотального контроля над индивидом, в централизме и бюрократизации правления. Другие, напротив, видят его во множественности центров власти, центров принятия управленческих решений, объясняя это усложнением социальных связей, ростом коммуникаций и доступностью информации в
современном постиндустриальном обществе. Среди последних стоит особо выделить М. Крозье, А. Турена, О. Тоффлера, М. Кастельса. Однако, несмотря на подобные разногласия, не оспаривается тезис об изменении роли государства в современном мире.
Нельзя определить эффективность государственного управления с помощью одних лишь экономических показателей. Однако по отношению к отдельно взятому государственному органу это сделать можно. Об этом свидетельствует наличие множества работ, посвященных различным аспектам повышения экономической эффективности в сфере налогообложения, предпринимательской деятельности, промышленного производства и т. п. М. В. Зюльманова предложила собственные критерии эффективности государственного управления налоговой системой: «оптимизация
налогообложения - с позиций как работодателей (бизнес-сообщества), так и работников, и государства (общества); создание для налогоплательщиков максимально удобных условий при исполнении ими обязанностей по уплате налогов и сборов (социальный аспект); экономическая эффективность работы налоговых органов»13.
Экономическую эффективность работы налоговых органов, по мнению автора, целесообразно рассматривать как симбиоз таких факторов, как «оптимизация организационных структур и технологии работы налоговых органов; рациональное расходование средств на содержание налоговых органов; степень реального перехода от управления затратами (сметного, расходного метода планирования и финансирования) к управлению результатами (целевого и функционального метода планирования и финансирования)»14.
Не менее интересно предложение «оценивать эффективность деятельности органов государственной власти, включая налоговые органы, путем анализа соотношения объема и качества предоставляемых обществу услуг, других полученных результатов и связанных с этим издержек. Налоговая система рассматривается как подсистема национальной экономики (макроэкономической системы). Автором разработана система показателей оценки экономической эффективности деятельности налоговых органов, основанная на расчетах и сопоставлении выделяемых на их содержание финансовых средств, с конечными показателями их деятельности. Этот принцип вполне может быть применен ко всем органам власти, отвечающим за доходную часть государственного бюджета.
Некоторые исследования посвящены поискам путей повышения эффективности государственного управления отдельных регионов Российской Федерации исходя из особенностей их географического положения, наличия естественных природных ресурсов, национального состава населения и других факторов. Автор одной из таких работ А. А. Кобяков обосновывает механизмы повышения эффективности государственного управления социальноэкономическим развитием угледобывающего региона на примере Кузбасса. Регион, по мнению автора, ориентируется на финансовую самодостаточность и саморазвитие экономики, а эффективность государственного управления определяется «. умением профессионально управлять, координировать, отстаивать свои интересы не вопреки, а в соответствии с объективными законами рынка; гибко использовать новые рыночные механизмы корпоративного взаимодействия с разнообразными хозяйствующими субъектами для обеспечения повышения уровня жизни населения»15. Автор выделяет несколько факторов, напрямую влияющих на эффективность государственного
управления регионом: географическое положение региона, наличие природных ресурсов, промышленное развитие, наука и образование, а также потенциал человеческих ресурсов.
Кроме того, автор отмечает, что эффективность государственной власти в регионе должна обеспечиваться с помощью целостной системы управления, включающей в себя идеологию стратегического управления, концепцию и стратегию развития, этапы и способы достижения целей и ориентиров развития, действенные методики и технологии управления развитием, эффективно подобранный и обученный персонал управления, обеспечение информационного сопровождения и контроля реализации стратегии. Как мы видим, все критерии, показатели и условия эффективности государственного управления угледобывающим регионом вполне применимы и на общегосударственном уровне. Однако, несмотря на декларируемую в исследовании ориентацию на финансовую самодостаточность и саморазвитие региона, согласно официальным данным Кемеровская область не входит в число «регионов-доноров» и на практике финансируется за счет перераспределения средств федеральным центром.
Существует также точка зрения, что основным фактором, влияющим на эффективность государственного управления, является наличие нормативноправовой базы, отвечающей экономическим интересам государства. Данной точки зрения придерживается С. А. Тропин в исследовании, посвященном совершенствованию государственного управления в области обеспечения экономической безопасности России. Особенностью исследования является представление каждого мероприятия как управленческого проекта с четко разработанной схемой взаимосвязей, с описанием полного состава управленческих функций, необходимых для его осуществления, определением содержания деятельности каждого органа государственного управления по реализации этих функций, определение соподчиненности органов по этапам и функциям выполнения.
Кроме того, С. А. Тропин предлагает частично использовать в государственном управлении принципы рыночной экономики, в частности, принцип свободной конкуренции. Автор совершенно справедливо обращает внимание на стратегический аспект деятельности государственной власти, а также на программный метод его реализации. Однако из этого делается вывод, что для повышения эффективности деятельности государственной власти «. необходимо радикально пересмотреть систему государственного управления в правоохранительной сфере, его правового обеспечения», а также, что «.основной отрицательный фактор - несовершенство нормативной базы»16. На наш взгляд, несмотря на всю важность данных факторов, выдвигать их на первый план не вполне обоснованно.
Говоря о проблемах управленческой эффективности, нельзя не упомянуть работу И. А. Коха «Социальная эффективность муниципального управления»17. Это исследование основано на массовых опросах населения, которые были проведены в нескольких муниципальных образованиях Свердловской области, одном из наиболее промышленно развитых регионов России. Деятельность органов местного самоуправления анализируется посредством выявления общественного мнения о наиболее актуальных проблемах жизни населения, а также выясняется удовлетворенность людей деятельностью муниципальной власти. На этой основе дается оценка социальной эффективности муниципального
управления. Однако проблема состоит в том, что население не всегда хорошо представляет сферу разграничения компетенции государственной и муниципальной власти. Кроме того, на основании одних лишь субъективных человеческих оценок невозможно сделать вывод эффективно управление или нет.
Таким образом, понятие эффективности по отношению к теории и практике государственного управления рассматривается в современных исследованиях в двух аспектах: экономическая эффективность (с точки зрения экономической науки - как соотношение использованных ресурсов к полученной продукции, минимизация затрат при максимизации выгоды); социальная эффективность как категория социологической науки, государственного и муниципального управления (главным условием здесь является наличие эффективного механизма координации социальных взаимодействий).
Когда речь идет об эффективности государственного управления, как правило, справедливо отмечается ограниченность экономического подхода к данному явлению. Иногда даже говорится, что в будущем социальная составляющая будет доминировать. Однако часто не принимаются в расчет такие стороны проблемы, как установление задач, стоящих перед государственным управлением. Также трудно найти по этой теме научные исследования, основанные на обширном эмпирическом материале, где бы использовались и обобщались различные статистические данные. Упускается из виду также аспект исторических условий возникновения и деятельности государственной власти. Отсюда возникает потребность поиска новых методов исследования эффективности государственного управления, предполагающих создание соответствующих концепций. При этом представляется целесообразным исходить из следующих методологических установок:
- в исследовании эффективности государственного управления опираться на диалектический метод познания, а также на фундаментальные достижения естественных и общественных наук;
- исследование проблематики эффективности государственного управления осуществлять в теоретико-методологической парадигме теорий «среднего уровня», позволяющей осуществить интеграцию концептуальнотеоретического и прикладного знания, а также практики социальных технологий;
- при оценке эффективности государственной власти необходимо принимать во внимание исторические условия ее возникновения и деятельности, руководствоваться современными концепциями постиндустриального общества, глобализации и устойчивого развития.
Исследования, посвященные эффективности государственного управления можно классифицировать по следующим принципам: территориальному,
функциональному, актуализации аспектов, дисциплинарному.
Примечания
1 Эффективность государственного управления / под ред. С. А. Батчикова, С. Ю. Глазьева. - М., 1998.
2 Бинкин, Б. А. Эффективность управления: наука и практика / Б. А. Бинкин,
В. Н. Черняк. - М., 1992. - С. 22.
3 Эффективность государственной власти и управления в современной России. -Ростов н/Д., 1998.
4 Акульчев, А. А. Эффективность государственной власти в современной России : система критериев, основные тенденции и факторы роста (региональный аспект) : автореф. дис. ... канд. полит. наук / А. А. Акульчев. - Ростов н/Д., 2002. - С. 11.
5 Иванников, И. А. Эффективность государственной власти в России : теоретикополитологический аспект : автореф. дис. . д-ра полит. наук / И. А. Иванников. -Ростов н/Д., 2006. - С. 8.
6 Там же. С. 16.
7 Там же. С. 20.
8 Там же. С. 30.
9 Полиенко, М. А. Институциональные аспекты повышения эффективности
государственного управления : автореф. дис. . канд. экон. наук /
М. А. Полиенко. - М., 2005. - С. 9, 15.
10 Там же. С. 8, 13.
11 Там же. С. 18.
12 Курочкин, А. В. Социальная эффективность государственного управления : автореф. дис. ... канд. социол. наук / А. В. Курочкин. - СПб., 1999. - С. 19.
13 Зюльманова, М. В. Эффективность государственного управления налоговой
системой : макроэкономический аспект : автореф. дис. . д-ра экон. наук /
М. В. Зюльманова. - М., 2005. - С. 7.
14 Там же.
15 Кобяков, А. А. Эффективность государственного управления социальноэкономическим развитием угледобывающего региона : автореф. дис. . д-ра экон. наук / А. А. Кобяков. - М., 2005. - С. 41.
16 Тропин, С. А. Современные проблемы совершенствования государственного управления в области обеспечения экономической безопасности / С. А. Тропин. -Рязань, 2004. - С. 57.
17 Кох, И. А. Социальная эффективность муниципального управления / И. А. Кох.
- Екатеринбург, 2002.
