CC BY
129
ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ, ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Yu.A. Andreeva Conditions of Raising the Russian State Government Efficiency
Government may be referred to as the state organization control or as the interaction between the state authority and the population. Analyzing the described aspects the author discovers conditions of state administration efficiency enhancement in the Russian Federation. The emphasis is given to the legal regulation in the sphere of public administration.
Key words and word-combinations: state organization; state and public institutions; state administration efficiency.
Государственное управление можно рассматривать как управление собственно самой государственной организацией или же как взаимодействие государственных органов с населением. Анализируя представленные аспекты, автор выявляет условия повышения эффективности государственного управления в Российской Федерации. Особое значение придается нормативно-правовому регулированию в сфере государственного управления.
Ключевые слова и словосочетания: государственная организация; государственные и общественные институты; эффективность государственного управления.
УДК 323.2 ББК 66.0
Ю.А. Андреева
УСЛОВИЯ ПОВЫШЕНИЯ
ЭФФЕКТИВНОСТИ
УПРАВЛЕНИЯ
РОССИЙСКИМ
ГОСУДАРСТВОМ
^Современный мир стремительно меняется, предлагая новые вызовы для государственной системы управления. Умение государственного аппарата адекватно реагировать на них напрямую влияет на авторитет страны и уровень ее развития. В связи с этим особую актуальность приобретает вопрос эффективности государственной власти и управления в Российской Федерации.
В теории управления эффективность характеризуется «действенностью системы управления, ее автономностью, степенью организованности и самоуправления, гибкостью, адаптивностью, сплоченностью коллектива» [1, с. 813]. Другими словами, эффективность связана с результативностью процесса управления. В современном понимании эффективность определяется тем, насколько действенно и экономично взаимодействие власти с
социальными общностями. Эффективность государственного управления - это цельное понятие, отражающее степень достижения основной цели государственного управления (создания оптимальных условий обеспечения определенного состояния общества и государства) в соответствии со следующими показателями:
способы, частота взаимодействий государственных органов с внешней средой, их отражение в деятельности государства;
соответствие структуры государственной организации поставленным целям, выполняемым функциям;
уровень подготовки, качество работы персонала государственных организаций;
качество средств достижения основной цели управления.
Данные показатели проявляются при рассмотрении государственного управления как системы, то есть совокупности взаимосвязанных элементов.
Управленческая система в общем виде состоит из управляющей и управляемой подсистем. В случае, когда речь идет о государстве, существуют два варианта выделения этих подсистем. В первом государственное управление предстает в качестве управления государственной организацией, тогда как во втором вся государственная организация рассматривается как управляющая, а деятельность разнородных групп населения - как управляемая подсистемы.
Под государственной организацией понимается совокупность органов власти, функционирующих на основе принятых ими же правил. Государственная организация, как и любая другая, имеет внутреннюю и внешнюю среду, взаимодействие которых обеспечивает развитие самой организации.
Потенциал развития любой организации находится во внешней среде. Для государств в качестве внешней среды традиционно выделяют геополитические, природно-географические и ресурсно-экономические условия их функционирования [2, с. 38]. Данная группа факторов задает рамки существования государства, а последнее приспосабливается к ним посредством международных отношений, совершенствования производственных технологий и прочего. Прямое воздействие на деятельность государственной организации в пределах страны оказывают конкуренты, потребители, поставщики.
Т радиционно считается, что население страны - это объект управления со стороны государства. Однако современные государства в ряду своих основных целей провозглашают повышение уровня жизни и благосостояния населения. В данном случае граждане выступают не объектом управления, а потребителем государственных услуг. Потребитель как клиент либо испытывает доверие к данной организации, либо ищет ей замену.
Рассматриваемая в таком контексте система отношений между обществом и государственными организациями находит выражение в конституционном устройстве страны как в устройстве общего порядка. Три независимые друг от друга ветви власти, общественный контроль их деятельности, способность населения донести свои пожелания до лидеров государственной организации, учет указанных пожеланий в ее работе - все это характеризует государственный порядок при отношении к населению как к потребителю государственных
услуг. Но, к сожалению, подобная система не характерна для России, поэтому проблемы эффективности управления Российским государством следует рассматривать в контексте выстраивания отношений с внешней средой, частью которой выступает население страны.
Российская государственная организация должна стать более прозрачной для населения, работать на общество и в его интересах. Украинский исследователь С. Г орлов говорит о необходимости установления отчетности каждой ветви власти перед народом [3]. Конечно, такие меры во многом бы способствовали открытости власти, ее действенности, а главное - привлекали бы население к управлению государством.
Согласно законам рынка наличие конкурентов способно увеличить качество предлагаемых организацией товаров и услуг. Для государства конкурентами могут выступать другие страны (этому способствует возможность внешней миграции населения) и предприятия, готовые оказывать населению услуги на более высоком уровне, чем бы это сделало государство.
Государство выступает, пожалуй, самой известной, но не единственной формой воплощения власти как явления. Конкуренцию ему могут составлять капитал, средства массовой информации, знания, территориальные общины, население [4]. В современных условиях государство становится «композицией» разных инстанций власти, которая призвана обеспечить решение проблемы воспроизводства в различных сферах общественной жизни. В немалой степени это зависит от качества кадрового состава государственных органов.
На государственную службу приходят те, кто получил специальное образование либо прошел соответствующую подготовку, переподготовку. Зачастую только что закончившие учебное заведение специалисты в области государственного и муниципального управления используют лишь минимум полученных знаний, на ходу доучиваясь или переучиваясь.
Цели, задачи и структура государственной организации тесно связаны между собой и свое начало берут во внешней среде. Структура современной государственной власти в России в целом отражает потребности населения, но не развивается, не изменяется вместе с ними в необходимой степени. Более того, созданная «под потребности» населения, она стала работать «на себя», что непосредственно проявляется в отсутствии ясных целей и, как следствие, долговременной политики [5, с. 49], создании должностей под определенных людей, персонификации высших должностей, в нечеткости и дублируемости функций и должностных обязанностей, размытости ответственности. В результате структура государственной организации становится неэффективной и неспособной работать в интересах населения.
Основные проблемы, препятствующие совершенствованию системы управления государственной организацией:
неясность целей государственного управления;
нехватка эффективных организационных структур с четкими полномочиями и функциями;
излишняя закрытость и недостаток гласности в работе государственных организаций;
оторванность учебных программ от реальных потребностей государственной службы;
слабость обратных связей со стороны населения и нежелание признавать другие инстанции власти помимо государственной.
Поскольку государство есть сложная публичная организация, то ей присущи некоторые особенности, не характерные для коммерческих предприятий. Это находит выражение в специфике функций государства.
Население государства представляет собой разнородные группы людей, имеющих свои интересы, цели, потребности. Кроме того, на территории страны существует огромное количество предприятий, фирм, организаций, деятельность которых также подлежит регулированию. Сложно представить, как должно работать государство, чтобы обеспечить удовлетворение потребностей всех этих субъектов, минимизировать конфликты между ними, содействовать работе предприятий. В связи с этим одна из важнейших функций государства -регламентация - выражается через создание правовых норм, регулирующих большинство сфер жизнедеятельности общества. Государство нормативно регламентирует и свою собственную деятельность в формально-процедурном отношении.
Издаваемые государством законы можно представить в виде «правил игры в обществе или ограничительных рамок, которые организуют взаимоотношения между людьми» [6, с. 17]. Нормативно-правовые акты государства - это формальные институты, преобладание которых в обществе обеспечивает верховенство права, прозрачность и относительную стабильность законов [7, с. 6]. Однако существуют и неформальные нормы, включающие в себя общепризнанные правила поведения, достигнутые соглашения, внутренние ограничения деятельности. В.Я. Гельман называет их «наследием прошлого», отмечает их связь с обычаями, традициями, культурными ограничениями [7, с. 8]. Для российских реалий характерно, что неформальные практики переходят в публичную сферу, а формальные законы остаются лишь фасадом для их прикрытия.
Каждое общество в ходе своего развития сформировало некий институциональный инвариант, представленный базовыми институтами - глубинными, исторически устойчивыми основами социальной практики, обеспечивающими воспроизводство социальной структуры в разных типах обществ [8, с. 15]. Базовые институты позволяют обществу выживать, развиваться и сохранять самодостаточность и целостность в ходе эволюции. К ним относятся институты собственности, власти, ценностей, правосознания и правоприменения, веры. Они слагаются в институциональную инфраструктуру и становятся основой для вновь создаваемых институтов.
В современной России наблюдаются процессы несоответствия новых формальных институтов (часто заимствованных у других стран) базовой национальной институциональной инфраструктуре. В результате новые правила не действуют, их заменяют традиции и обычаи, партикуляристские нормы и правила (клиентелизм, коррупция).
Государственная функция регламентации будет выполняться более эффективно, если в процессе ее осуществления учитывать, насколько «старые» инсти-
туты являются базой для новых и не возникнет ли между ними неразрешимого противоречия.
Таким образом, стремясь к обеспечению необходимой степени эффективности управления Российским государством, требуется, во-первых, установление функциональных связей государства с внешней средой - населением и другими инстанциями власти. Обратное влияние управляемых на управляющих будет способствовать переходу от администрирования к интеллектуальным методам управления [9, с. 24], от жесткости структуры к ее органичности в окружающей среде, от размытости целей управления к стратегическому и тактическому планированию, от «предположений» по поводу существующих в обществе проблем к способности их выявления, анализу и принятию качественных, согласованных управленческих решений. Во-вторых, при регламентации общественной жизнедеятельности и создании новых институтов необходимо учитывать предшествующий опыт развития России. Соответствие новых правовых актов существующей институциональной инфраструктуре способно решить такие проблемы государственного управления, как легитимность законов, их стабильность, снижение значения неформальных практик.
Указанные проблемы объективно ставят вопрос о необходимости проведения трех видов взаимосвязанных реформ:
1) функций органов государственной власти - в целях изменения содержания деятельности государства, нового определения органами государственной власти своего места в системе публичной власти в России на основе развития механизма обратной связи [10];
2) аппарата управления (структура, функции, требования к служащим, принципы взаимодействия с внешней средой) в соответствии с новым содержанием деятельности органов власти, новой конструкцией их отношений с потребителями публичных услуг; профессиональной подготовки, критериев оценки работы и системы стимулирования государственных служащих;
3) нормативно-правового оформления нового режима функционирования органов государственной власти и реорганизованного аппарата управления и применения механизмов создания новых институтов на основе имеющихся базовых инвариантов.
Обозначенный комплекс мер в конечном итоге будет способствовать повышению эффективности государства в целом.
Библиографический список
1. Управление организацией [Текст] : энциклопедический словарь / сост. А. Г. Поршнев [и др.]. - М., 2001.
2. Акульчев, А. А. Эффективность государственной власти: модели, критерии, факторы [Текст] / А. А. Акульчев, В. Г. Игнатов, А. В. Понеделков, А. М. Старостин // Вестник Моск. унта. Сер. 12 : Политические науки. - 2004. - № 1.
3. Горлов, С. Кризисы. Выход: кадры, управление, Экономикс / С. Горлов // http:// www.gorlov.tahion.kr.ua/krisis/index.php
4. Шайхутдинов, Р. Г. Анахронизмы российской государственности / Р. Г. Шайхутдинов // http://www.circleplus.ru/circle/reflexum/archive/41/main. html
О.Н. Жильцова
5. Лобанов, В. Уроки и перспективы административной реформы в России [Текст] / В. Лобанов // Проблемы теории и практики управления. - 2005. - № 1.
6. Норт, Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики [Текст] / Д. Норт. - М., 1997.
7. Гельман, В. Я. Институциональное строительство и неформальные институты в современной российской политике [Текст] / В. Я. Гельман // Политические исследования. -2003. - № 4.
8. Кирдина, С. Г. Институциональные матрицы: макросоциологическая объяснительная гипотеза [Текст] / С. Г. Кирдина // Социологические исследования. - 2001. - № 2.
9. Аршакян, Д. Эффективность государственного управления [Текст] / Д. Аршакян // Проблемы теории и практики управления. - 2006. - № 8.
10. Медведева, Ю. А. Тенденции и факторы развития обратной связи в современной системе государственного управления / Ю. А. Медведева // http://e-journal.spa.msu.ru/images/File/ 2007/ 12/ Medved.pdf.
O.N. Zhiltsova Administrative Reform in Modern Russia:
Several Aspects of Realization of Goal
Administrative reform is a response to many challenges of the environment. Its purpose is to create a government system adequate to the modern requirements. Aiming at raising its activity's efficiency, the modern government borrows the management models and methods from the private sector.
Key words and word-combinations: administrative reform; executive power bodies functions and structure; civil service reorganization.
Административная реформа является ответом на многочисленные вызовы внешней и внутренней среды. Ее предназначение состоит в создании системы управления, адекватной требованиям сегодняшнего дня. Стремясь повысить эффективность своей деятельности, современное государство заимствует у частного сектора модели и методы управления.
Ключевые слова и словосочетания: административная реформа; структура и функции органов исполнительной власти; реорганизация государственной службы.
УДК 323.232 ББК 66.62
О.Н. Жильцова
АДМИНИСТРАТИВНАЯ
РЕФОРМА
В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ:
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ
ЦЕЛЕПОЛАГАНИЯ
I I еобходимость проведения административных реформ вызвана рядом объективных изменений, которым подвержены современные политические структуры. Речь идет прежде всего о том, что государство и его аппарат должны соответствовать по уровню сложности и функциональности тому обществу, процессы в котором они призваны регулировать. Таким образом, административные реформы по своей природе являются инструментом адаптации государства к изменяющимся условиям «окружающей среды», механизмом оптимизации его общественных функций. В связи с этим идеология административного реформирования не может быть привязана лишь к решению сиюми-
