CC BY
17
Никищенкова Мария Александровна
К проблеме подзаконного нормотворчества в условиях распространения коронавирусной инфекции (COVID-19) и иных заболеваний, представляющих опасность для окружающих
Рассматриваются вопросы согласования федерального и регионального законодательства, соотношение законодательного и подзаконного уровней правового регулирования. Анализируются юридические способы преодоления распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19 и иных представляющих опасность для окружающих заболеваний, а также подзаконная нормотворческая деятельность субъектов Федерации в указанной сфере.
Ключевые слова: федеральное и региональное законодательство, законотворческий процесс, подзаконное нормотворчество, социально опасные заболевания.
On the problem of subordinate rulemaking in the context of the spread of coronavirus infections (COVID-19) and other diseases, posing a danger to others
The article deals with the issues of coordination of federal and regional legislation, the ratio of legislative and subordinate levels of legal regulation. The article analyzes the legal ways to overcome the spread of the new coronavirus infection COVID-19 and other diseases that pose a danger to the surrounding environment, as well as the subordinate normative activities of the subjects of the federation in this area.
Keywords: federal and regional legislation, legislative process, subordinate rulemaking, conditions of the spread of socially dangerous diseases.
Вопросы согласования федерального и регионального законодательства, законодательного и подзаконного нормотворчества всегда были и остаются достаточно актуальными. В ХХ! в. они получают дополнительное звучание. Достаточно напомнить, что начиная с марта 2020 г. в Российской Федерации принимаются различные нормативные правовые акты, устанавливающие правовые способы преодоления распространения новой коронавирусной инфекции СОУЮ-19.
Распространение инфекций и иных представляющих угрозу для окружающих заболеваний и ранее было включено в предметную область нормативного правового регулирования [см.: 1]. Вместе с тем реалии современного века, связанные с появлением и значительным ростом СОУЮ-19 и последующих его разновидностей, других социально опасных инфекций, а равно тяжесть связанных с такими заболеваниями последствий позволяют посмотреть на проблему по-новому. Данный вопрос получил особое звучание в условиях укрепления единой, внутренне согласованной правовой системы Российского государства, повышения уровня эффективности ее функционирования
применительно к новым вызовам сегодняшнего дня.
Значимость вопроса о соотношении законодательного и подзаконного уровней правового регулирования рассматриваемой сферы общественных отношений тем более велика, поскольку она непосредственно связана с реализацией правового статуса личности, ее основополагающих прав, таких как право на жизнь, на свободу и личную неприкосновенность, свободу передвижения, свободу собраний и др. Сфера общественных отношений, охватывающих основополагающие права и свободы граждан, всегда была объектом правового регулирования высших органов государственной власти. Не ставя под сомнение необходимость принятия оперативных мер, связанных с обеспечением безопасности граждан Российской Федерации, выражающихся в противодействии распространению и в профилактике коронавирусной и иных видов социально опасных инфекций, нельзя не отметить, что данная деятельность должна протекать согласованно, в русле сформированного уровня компетенций и полномочий должностных лиц и государственных органов при строгом соблюдении процедуры принятия соответству-
118
ющих нормативных правовых актов, особенно регионального и локального уровней.
Первыми федеральными нормативными правовыми актами, направленными на предотвращение распространения СОУЮ-19, стали указы Президента Российской Федерации 2020 г. о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения1. На основании Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (СОУЮ-19)» [2] высшие должностные лица субъектов Российской Федерации с учетом санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения СОУЮ-19 получили право разработки и реализации комплекса ограничительных и иных мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
При этом обратим внимание на то обстоятельство, что до предоставления такого права главам субъектов Российской Федерации в период с 27 января 2020 г. по 20 марта 2020 г. во всех субъектах Российской Федерации уже были приняты меры по введению режима повышенной готовности и реализации соответствующих данному режиму ограничительных и иных мероприятий. Характер предложенных методов правового регулирования варьировался от рекомендательного до императивного. Так, в диспозитивной форме были введены рекомендации по использованию дистанционных форм получения государственных и муниципальных услуг, по воздержанию от поездок за пределы Российской Федерации [3], активизации разъяснительной работы с населением о необходимости своевременного обращения за медицинской помощью при появлении первых симптомов респираторных заболеваний
1 См.: Об объявлении в Российской Федерации нерабочих дней: указ Президента РФ от 25 марта 2020 г. № 206; О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (СОУЮ-19): указ Президента РФ от 2 апр. 2020 г. № 239; О продлении действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (СОУЮ-19): указ Президента РФ от 28 апр. 2020 г. № 294; Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (СОУЮ-19): указ Президента РФ от 11 мая 2020 г. № 316. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
[4]. Вместе с тем введение ограничительных мер было связано и с установлением прямого запрета на проведение массовых мероприятий
[5], в том числе деловых, спортивных, культурных, развлекательных, с числом участников более 50 человек, ограничением на въезд (выезд) на территорию отдельных населенных пунктов, введением пропускного режима по месту жительства (пребывания), приостановлением продажи железнодорожных билетов по отдельным направлениям и т.д. [5].
Конституция Российской Федерации устанавливает в качестве условия возможного ограничения прав и свобод человека и гражданина необходимость обеспечения здоровья, прав и законных интересов других лиц, а в условиях чрезвычайного положения возможно установление отдельных ограничений прав и свобод с указанием пределов и срока их действия. Перечисленные и многие другие ограничительные меры принимались главами субъектов Российской Федерации на основании федеральных законов от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [6] и от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» [7].
Определяя основания подзаконного нормотворчества глав субъектов Федерации, Верховный Суд Российской Федерации разъяснил, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать в соответствии с федеральными законами нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера и обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подп. «а.2» ст. 10 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Одновременно органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут предусматривать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима по-
119
вышенной готовности или чрезвычайной ситуации (подп. «а», «у», «ф» п. 1 ст. 11 названного Федерального закона).
Попутно заметим, что законодательное закрепление «режима повышенной готовности» как основания реализации особого права глав субъектов Федерации на введение дополнительных ограничений прав граждан отсутствует, не определены условия признания сложившейся в субъектах Российской Федерации санитарно-эпидемиологической ситуации «режимом повышенной готовности». Это обстоятельство указывает на необходимость ускоренного проведения теоретических изысканий в соответствующей области.
Стремительное развитие подзаконной нор-мотворческой деятельности, направленной на улучшение эпидемиологической обстановки в стране и минимизацию негативных последствий пандемии как для жизни и здоровья людей, так и для состояния российской экономики, показало подвижность не только сферы правового регулирования, но и его пределов. Очевидным в связи с этим становится использование в правотворческой деятельности государственных органов Российской Федерации особой формы подзаконного нормотворчества, которая условно может быть определена как «исключительное» или узкофакторное чрезвычайное нормотворчество.
Введение всеми субъектами Российской Федерации режима повышенной готовности (за исключением 4 субъектов - Республики Бурятия, Амурской области, Ярославской области, Еврейской автономной области, которые вводили ограничительные меры с 27 января 2020 г. по 10 февраля 2020 г.) позволяет оценить не только региональный, но и общегосударственный уровень решения рассматриваемой и смежных с ней проблем.
Один из определяющих признаков нор-мотворческой деятельности заключается в том, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, что напрямую предписывается п. 1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правитель-
ства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 [8].
Вместе с тем, как свидетельствует практика, рассматриваемая нормотворческая деятельность исполнительных органов государственной власти, высших должностных лиц субъектов Федерации может осуществляться и в условиях отсутствия нормативных правовых актов федерального значения, регулирующих особую, исключительную по своему значению сферу общественных отношений. Так, постановление Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. № 417 «Об утверждении Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации» [9] обобщило ограничительные меры, введенные ранее на региональном уровне, и установило обязанность граждан и организаций выполнять данные требования (п. 1). Поэтому можно утверждать, что региональное подзаконное нормотворчество федеральных органов исполнительной власти может выступать основанием для обобщения отраженной в этих документах практической деятельности по противодействию распространению социально опасных заболеваний в нормативных правовых актах федерального уровня.
В свою очередь, особенности подзаконного нормотворчества в условиях распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в Российской Федерации отразились и на субъектном составе лиц, в отношении которых действуют вводимые на региональном уровне меры. Так, подп. «м» п. 1 ст. 11 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» определяет право органов государственной власти субъектов Российской Федерации принимать решения об отнесении чрезвычайной ситуации к ситуации регионального или межмуниципального характера, а также вводить режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Перечень мер, принимаемых в связи с распространением коронавируса (COVID-19) и других опасных для жизни и здоровья населения инфекций, может включать самые различные группы ограничений и запретов: на массовые мероприятия; по оказанию услуг населению; на оптовую и розничную торговлю; по
120
перемещению граждан; по введению режима самоограничения отдельных категорий граждан; по перевозкам на территории Российской Федерации и за ее пределами; введение дистанционной работы государственных органов и негосударственных учреждений, организаций и иные.
Практике противодействия новой коронави-русной и иным видам инфекционных заболеваний также широко известны случаи введения дополнительных обязанностей: по использованию средств индивидуальной защиты органов дыхания (маски, респираторы) и рук (перчатки); установлению обязательной вакцинации отдельных категорий граждан (работники образовательных учреждений, медицинских учреждений, социальной сферы, сферы обслуживания, государственные служащие и проч.)2.
Можно упомянуть также обязательное использование ОР-кодов при посещении общественных мест, перечень которых может устанавливаться также на уровне субъектов Российской Федерации. К примеру, постановлением губернатора Самарской области от 22 октября 2021 г. № 258 было введено требование предъявления документа, удостоверяющего личность, и оригинала сертификата профилактической прививки от СОУЮ-19 или документа, подтверждающего перенесенное заболевание СОУЮ-19, при посещении театрально-концертных и цирковых организаций, культурно-досуговых учреждений, кинотеатров (кинозалов), бассейнов, фитнес-центров, спортивных клубов, спортивных залов, фуд-кортов
2 См., например: О проведении профилактических прививок отдельным группам граждан по эпидемическим показаниям: постановление главного государственного врача по Самарской области от 15 июля 2021 г. № 3; О проведении профилактических прививок отдельным группам граждан по эпидемическим показаниям: постановление главного государственного санитарного врача по Волгоградской области от 27 июля 2021 г. № 01/3; О проведении профилактических прививок против новой коронавирусной инфекции (СОУЮ-19) отдельным категориям (группам) граждан в Новосибирской области по эпидемическим показаниям: постановление главного государственного санитарного врача по Новосибирской области от 12 октября 2021 г. № 001; О проведении профилактических прививок против новой коронавирусной инфекции (СОУЮ-19) отдельным категориям (группам) граждан в Свердловской области в 2021 г. по эпидемическим показаниям: постановление главного государственного санитарного врача по Свердловской области от 14 окт. 2021 г. № 05-24/2; О проведении профилактических прививок против новой ко-ронавирусной инфекции (СОУЮ-19) отдельным группам граждан по эпидемическим показаниям: постановление главного государственного санитарного врача по Белгородской области от 18 окт. 2021 г. № 592. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
с общей посадкой для посетителей (без выделенных зон ресторанов). При этом интересно, что на федеральном уровне 12 ноября 2021 г. Правительство Российской Федерации направило в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроект об использовании ОР-кодов в общественных местах и на некоторых видах транспорта. 16 декабря 2021 г. данный законопроект был рассмотрен и одобрен в первом чтении. Однако 14 января 2022 г. было принято решение отложить рассмотрение законопроекта во втором чтении, а уже 17 января того же года Совет Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации единогласно принял решение снять с повестки законопроект о введении ОР-кодов.
Ограничения могут коснуться также права лиц, не достигших возраста 18 лет, на посещение различных организаций культуры.
Еще один пример. В качестве одной из мер, обеспечивающих вакцинацию граждан Самарской области, было принято решение о приостановлении действия социальных карт для лиц в возрасте 65 лет и старше для проезда на транспорте общего пользования.
Очевидно, что основные ограничения касаются именно правового статуса личности. Государственным и муниципальным органам власти и учреждениям вменены обязанности организации введения ограничительных мер и осуществления контроля за их исполнением.
Вводимые ограничения прав и свобод как всех граждан, так и отдельных их категорий призваны обеспечить защиту здоровья населения, эффективное противодействие распространению и профилактику коронавирусной и иных видов социально опасных инфекций. Однако сложившаяся практика их установления и механизм реализации, даже с учетом ограниченного временного и содержательного существования, в значительной степени изменяют порядок принятия законов и подзаконных нормативных актов.
В заключение заметим, что в целях надежной защиты общества и отдельных граждан от различного рода эпидемиологических угроз необходимо установление нормативных предписаний в соответствии с правилами законодательной логики и техники. Подзаконная нормотворческая деятельность субъектов Федерации в сфере противодействия росту социально опасных заболеваний, в том числе в условиях распространения коронавирусной инфекции (СОУЮ-19), фактически расширяет
121
предметную область правового регулирования. В сфере эпидемиологического благополучия населения нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации направлены на формирование механизма реализации положений федерального законодательства и могут послужить основанием для последующего введения ограничительных мер на федеральном уровне. В каком-то смысле можно утверждать, что региональное подзаконное нормотворчество федеральных органов исполнительной власти закладывает базу для разработки федеральных нормативных правовых актов. В связи с этим нужно обратить особое внимание на то обстоятельство, что в условиях противодействия распространению коронавирусной или иной социально опасной инфекции область общественных отношений, подлежащих правовому регулированию, как с точки зрения ее содержания, так и с позиции пределов правового воздействия является меняющейся,
1. Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих: утв. постановлением Правительства РФ от 1 дек. 2004 г. № 715 (с изм. и доп. от 31 янв. 2020 г.). Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
2. О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19): указ Президента РФ от
2 апр. 2020 г. № 239. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
3. О введении режима повышенной готовности: указ главы Республики Дагестан от 18 марта 2020 г. № 17. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
4. О введении режима повышенной готовности: указ главы Кабардино-Балкарской Республики от 18 марта 2020 г. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
5. О введении режима повышенной готовности: указ мэра Москвы от 5 марта 2020 г. № 12-УМ. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
6. О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: федер. закон от 21 дек. 1994 г. № 68-ФЗ. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
7. О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения: федер. закон от 30 марта
«подвижной» юридической категорий и требует согласованной нормативной конкретизации на уровнях регионального и федерального правового регулирования.
Установление единообразного механизма регулирования возникшей системы общественных отношений позволит обеспечить комплексную правовую регуляцию как на федеральном, так и на региональном уровне, преодолеть ее разобщенность и индивидуализированный с учетом местных особенностей характер. Введение законодательного закрепления прав и обязанностей субъектов правотворческой и подзаконной нормотворческой деятельности будет способствовать повышению качества нормотворческой деятельности органов власти субъектов Федерации, авторитета права и закона, общего уровня правовой культуры, позволит обеспечить системность правового регулирования, реализацию принципа законности и правопорядок в социуме.
1. The list of diseases that pose a danger to others: approved by resolution of the Government of the Russian Federation d.d. Dec. 1, 2004 No. 715 (as amended on Jan. 31, 2020). Access from the reference legal system "Consultant Plus".
2. On measures to ensure the sanitary and epidemiological well-being of the population on the territory of the Russian Federation in connection with the spread of a new coronavirus infection (COVID-19): decree of the President of the Russian Federation d.d. Apr. 2 2020 No. 239. Access from the reference legal system "ConsultantPlus".
3. On the introduction of a high alert regime: decree of the Head of the Republic of Dagestan d.d. March 18, 2020 No. 17. Access from the reference legal system "ConsultantPlus".
4. On the introduction of a high alert regime: decree of the Head of the Kabardino-Balkarian Republic d.d. March 18, 2020. Access from the reference legal system "ConsultantPlus".
5. On the introduction of a high alert regime: decree of the Mayor of Moscow d.d. March 5, 2020 No. 12-UM. Access from the reference legal system "ConsultantPlus".
6. On the protection of the population and territories from technogenic and natural emergency situations: fed. law d.d. Dec. 21, 1994 No. 68-FL. Access from the reference legal system "ConsultantPlus".
122
1999 г. № 52-ФЗ. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
8. Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации: постановление Правительства РФ от 13 авг. 1997 г. № 1009. Доступ из справ. правовой системы «Кон-сультантПлюс».
9. Об утверждении Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации: постановление Правительства РФ от 2 апр. 2020 г. № 417. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
7. On the sanitary and epidemiological well-being of the population: fed. law d.d. March 30, 1999 No. 52-FL. Access from the reference legal system "ConsultantPlus".
8. On approval of the Rules for the preparation of normative legal acts of federal executive bodies and their state registration: decree of the Government of the Russian Federation d.d. Aug. 13,1997 No. 1009. Access from the reference legal system "ConsultantPlus".
9. On the approval of the Rules of Conduct, binding on citizens and organizations, in the event of the introduction of a high alert regime or an emergency: resolution of the Government of the Russian Federation d.d. Apr. 2, 2020 No. 417. Access from the reference legal system "ConsultantPlus".
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Никищенкова Мария Александровна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории и истории государства и права и международного права юридического института Самарского национального исследовательского университета имени академика С.П. Королева; e-mail: nikishchenkova@yandex.ru
INFORMATION ABOUT AUTHOR
M.A. Nikishchenkova, Candidate of Sciences in Jurisprudence, Associate Professor, Assistant Professor of the Department of Theory and History of State and Law and International Law of the Law Institute of the Samara National Research University; e-mail: nikishchenkova@yandex.ru
123
