К проблеме оценки и развития профессиональных компетенций государственных гражданских служащих Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

УДК 35.088.7

Н. Н. Богдан

Сибирский институт управления — филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы

при Президенте РФ (Новосибирск, Россия)

И. П. Бушуева

Сибирский институт управления — филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы

при Президенте РФ (Новосибирск, Россия)

К ПРОБЛЕМЕ ОЦЕНКИ И РАЗВИТИЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНЫХ КОМПЕТЕНЦИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ

В статье приведен анализ проблем организации оценки и развития профессиональных компетенций государственных гражданских служащих. Обоснована необходимость внедрения компетентностного подхода в традиционные оценочные технологии. Описан опыт организации оценки госслужащих в России и за рубежом. Представлена концепция создания организационных структур — центров оценки и профессионального развития служащих. На примере проведения конкурсов в государственной гражданской службе показаны возможности использования центров оценки.

Ключевые слова: государственная служба, государственные служащие, ассессмет-центр, центр оценки.

Оценка государственных гражданских служащих является ключевой функцией управления кадрами государственной гражданской службы. Традиционно оценка государственного служащего заключается в определении его соответствия квалификационным требованиям по замещаемой должности в рамках аттестации. Однако, как показывает практика, во внимание при этом принимаются чаще всего формальные показатели, а оценивается преимущественно наличие знаний нормативной базы, требуемых для исполнения служебных обязанностей. В реализации процедур оценки в госслужбе имеют место и другие проблемы, снижающие ее эффективность. Подтверждение этого мы находим в результатах экспертного опроса, проведенного нами среди руководителей и специалистов кадровых подразделений органов государственного управления Сибирского федерального округа (СФО)1. Так, в качестве основных проблем в практической реализации деятельности по оценке государственных гражданских служащих эксперты выделяют:

— отсутствие единства в понимании значимости и сущности процедур и технологий оценки у ученых и практиков, у руководителей и служащих (38 %);

ISSN 2412-8945. Развитие территорий. 2015. № 3.

© Н. Н. Богдан, 2015

© И. П. Бушуева, 2015

1 Результаты экспертного опроса руководителей и ведущих специалистов кадровых служб органов государственного управления Сибирского федерального округа «Проблемы в организации профессионального развития государственных гражданских служащих» (N = 68; 2015 г.).

— отсутствие четко разработанных современных методик оценки (31 %);

— невозможность полноценно заниматься оценкой государственных гражданских служащих из-за перегруженности работой (31 %);

— слабую подготовку в области внедрения новых принципов кадровой политики и реализации современных кадровых технологий (24 %);

— отсутствие системного подхода к оценке государственных гражданских служащих (18 %).

В целом анализ результатов экспертного опроса позволил сделать вывод о том, что кадровые службы органов государственного управления СФО хотя и ведут планомерную работу по внедрению в практику управления кадрами государственной гражданской службы новых оценочных технологий, однако эта работа носит разрозненный характер, применение различных процедур оценки не подкреплено единой концепцией. Используемые при этом методы и технологии не направлены на достижение конкретного результата, не ставится задача мониторинга результатов оценки. Кроме того, имеет место нечеткость, размытость в представлениях о статусно-ролевой позиции специалистов, занимающихся вопросами оценки государственных гражданских служащих как в сложившейся законодательной базе, так и в реализации ее положений в практике кадровой работы органов государственного управления, что отрицательно сказывается на эффективности данной деятельности и приводит к ее формальному характеру.

В широко обсуждаемой в настоящее время федеральной программе «Развитие государственной службы Российской Федерации (2015—

2018 годы) и план мероприятий по развитию системы государственной службы Российской Федерации до 2018 года» (далее — Программа)1 основными направлениями развития государственной службы Российской Федерации признаются «...повышение качества отбора для замещения должностей государственной службы; внедрение комплексной оценки государственных служащих Российской Федерации; обеспечение непрерывного профессионального развития государственных служащих.»1 и др.

При этом ставится задача внедрения технологий комплексной оценки, направленных на определение возможности профессионального развития гражданских служащих. Несмотря на то что в Программе в настоящее время не ставится вопрос о применении компетентностного подхода в оценке (справедливости ради стоит отметить, что о необходимости повышения компетентности в тексте говорится не единожды), предполагается проводить оценку служащих с различных сторон (соответствие квалификационным требованиям; профессиональные качества; результативность профессиональной служебной деятельности и др.) и с разными целями (конкурсный отбор; формирование кадрового резерва, ротация; определение потребности в обучении; распределение материального стимулирования и др.).

Программой предполагается сосредоточение функций по проведению комплексной оценки в едином центре по поиску, привлечению, отбору, профессиональной ориентации и оценке кадров на гражданской службе. По мнению разработчиков Программы, это позволит снизить нагрузку на кадровые службы и повысить качество комплексной оценки гражданских служащих. К сожалению, в Программе не затрагиваются другие аспекты деятельности подобных центров, как, например, проведение независимой оценки и повышение ее объективности, связь оценочных процедур с обучением и карьерой, планирование профессионального развития и т. д., хотя в плане мероприятий по реализации Программы предусматривается использование технологии «центра оценки» для выдвижения кандидатов на должности гражданской службы категории «руководители» высшей и главной групп должностей (правда пока в качестве пилотных проектов в заинтересованных федеральных государственных органах).

Таким образом, на государственном уровне осознается необходимость повышения качества оценки государственных гражданских служащих и намечаются пути решения этой задачи. Вместе с тем требуется ее научное осмысление и методическое обеспечение, что и актуализирует исследование теории, методологии и практики оценочной деятельности в государственной гражданской

1 О федеральной программе «Развитие государственной службы Российской Федерации (2015—2018 годы)» и плане мероприятий по развитию государственной службы Российской Федерации (2015—2018 годы) : проект указа Президента РФ (по состоянию на 29.01.2015) (подготовлен Минтруда России). URL: http:// regulation.gov.ru/

службе. Прежде всего, на наш взгляд, речь должна идти об организационных аспектах, и в частности о создании центров оценки компетенций государственных гражданских служащих.

Обсуждение проблемы деятельности центров оценки применительно к государственной гражданской службе следует начать с уточнения и дифференцирования понятий. Понятие «центр оценки» (в значении кадровой технологии как серии оценочных процедур) является буквальным переводом англоязычного термина «assessment centre» (от англ. assessment — определение размера, оценка имущества), который из словаря аудиторов перешел в сферу управления персоналом и стал использоваться в значении «оценка личности». По словам Т. Ю. Базарова, в своем англоязычном варианте данный термин в России используется редко даже специалистами (притом что сама технология известна и применяется с 1980-х гг.)2, так как слово «центр» в русском понимании обозначает, как правило, какую-либо структуру (бизнес-центр, фитнес-центр, пресс-центр и т. п.). Именно поэтому соединение двух терминов в одной фразе «В центре оценки проводить процедуры центра оценки...» воспринимается с трудом, хотя и имеет определенный смысл.

Технология ассессмент-центра в настоящее время получает все большее распространение, поскольку дает высокую точность конечных результатов благодаря тщательной проработке сценария и шкал оценки. Отличие ассессмент-центра от других методов оценки состоит во множественности применяемых процедур и сопоставлении мнений нескольких независимых экспертов. К тому же технология нацелена на выявление не только профессиональных качеств, но и личностных характеристик. Однако она повсеместно признается трудоемкой и высокозатратной, так как требует много времени на подготовку и реализацию, задействует несколько (иногда больше 10) высококвалифицированных специалистов. Поэтому в современном бизнесе применение ас-сессмента не обходится без привлечения незави-

3

симых аудиторских и консалтинговых агентств . Преимущества этого очевидны:

— высокое качество услуг, оказываемых профессионалами;

— получение независимого мнения;

— организация работы под индивидуальный заказ;

— минимизация усилий самих кадровых служб организаций;

— комплексный подход к решению управленческих кадровых задач.

В государственной гражданской службе есть примеры использования технологии ассессмента. Следует отметить, что впервые комплекс оценоч-

2 См.: Базаров Т. Ю. Ассессмент готовит к будущему // Служба кадров. 2005. № 1. С. 21.

3 В России эти процедуры проводят несколько компаний, которые занимаются рекрутментом, консалтингом, тестированием и обучением персонала: CHL, «Анкор», «Евро-менеджмент», «Экопси» и др.

ных процедур был применен Т. Ю. Базаровым при проведении конкурса «Государственная служба: кадры нового поколения» в Приволжском федеральном округе в 2001 г.1

Сегодня в вузах системы РАНХиГС реализуются отдельные элементы ассессмента. Так, в Нижегородском институте разработан комплекс технологий отбора и оценки управленческих кадров и создана информационная система формирования резерва управленческих кадров. В Сибирском институте управления с нашим участием разработан и применяется так называемый «мониторинг компетенций» — технология комплексной оценки государственных гражданских служащих — слушателей программ переподготовки и повышения квалификации.

В органах государственной власти в настоящее время накоплен некоторый опыт создания и функционирования центров, реализующих некоторые функции оценки служащих. Так, в Сибирском федеральном округе при администрации Томской области функционирует ОГБУ «Томский региональный ресурсный центр», в составе управления кадров и государственной службы губернатора Красноярского края работает отдел по подготовке государственных и муниципальных служащих (кадровый центр) и др. Однако, как правило, эти центры предназначены для организации обучения гражданских служащих2.

Из известного нам зарубежного опыта интерес представляет практика работы сектора изучения компетенций, созданного в структуре научно -исследовательского института Академии государственного управления Республики Казахстан. Задачами сектора являются: 1) изучение компетенций и создание профиля компетенций как государственных служащих, так и служащих негосударственного сектора; 2) оценка и измерение уровня компетенций; 3) распространение передового опыта изучения компетенций в деятельности институтов академии, региональных центров обучения государственных служащих Республики Казахстан, неправительственных организаций и коммерческих структур.

Сектор осуществляет деятельность по следующим направлениям:

— проведение семинаров повышения квалификации с целью апробации и внедрения результатов изучения компетенций;

— построение профиля компетенций профессиональных качеств государственных служащих корпуса «А» и «Б»;

— проведение психометрического опроса, психофизиологического тестирования, анонимно-

1 См. об этом: Базаров Т. Ю. Технология центров оценки персонала: процессы и результаты : практ. пособие. М. : КноРус, 2011. 304 с.

2 См.: Смышляева Л. Г., Минеева Т. М., Пшеничникова Т. Д. Компетентностная модель управления качеством дополнительного профессионального образования управленческих кадров: организационно-методические особенности // Актуал. пробл. управления и экономики: рос. и зарубежный опыт : материалы Всерос. науч.-практ. конф. (с междунар. участием). Томск, 2013. С. 94—99.

го и персонифицированного анкетирования обучающихся в академии;

— анализ механизмов удержания талантливых сотрудников и их карьерного планирования;

— анализ приоритетов в карьерном планировании на государственной службе и др.

Основным достижением сектора к настоящему времени является разработка универсального диагностического инструмента — методики оценки личностно-профессиональных компетенций и внедрение компьютерного тестирования для оценки личностного и управленческого по-

3

тенциала госслужащих .

Представляется, что данный опыт может с успехом применяться в России, особенно в вузах системы РАНХиГС, в которых накоплен кадровый потенциал и созданы необходимые условия. Рассмотрим для примера деятельность Сибирского института управления — филиала РАНХиГС (до 2012 г. — Сибирская академия государственной службы). Вуз ведет постоянную работу по подготовке и переподготовке специалистов в сфере государственного и муниципального управления. Кадровый потенциал вуза включает высококвалифицированных специалистов, способных участвовать в решении проблем законодательного и кадрового обеспечения государственной гражданской службы. Кроме того, подавляющее большинство преподавателей являются независимыми экспертами в составе комиссий при проведении конкурсов и аттестаций в различных федеральных и региональных органах государственного управления и имеют достаточный опыт участия в оценочных процедурах.

Действующие в филиале РАНХиГС межрегиональный центр повышения квалификации и центр переподготовки специалистов имеют опыт сотрудничества и налаженные связи с органами и учреждениями федеральной и исполнительной власти СФО. В филиале создана соответствующая инфраструктура: работает научная библиотека, открыт полный доступ к электронным СМИ и образовательным ресурсам для государственных гражданских служащих, имеется собственное издательство, выпускающее учебную и научную литературу, отдел дистанционных образовательных технологий и др. Таким образом, в настоящее время есть база, потенциал которой возможно и необходимо использовать для создания центра оценки и развития государственных гражданских служащих.

Центр оценки и развития гражданских служащих, на наш взгляд, должен реализовывать следующие направления деятельности:

1) научное и правовое — деятельность ученых-исследователей, теоретиков и практиков, а также специалистов в сфере служебного права по проведению фундаментальных и прикладных научных исследований развития государственной

3 Cm.: Asilbekova L. The role of competitiveness as competence of professional work on Public Service // International scientific-analytical journal «Public administration and civil service». 2013. № 2. P. 31—35.

службы и совершенствования кадрового обеспечения государственной службы и др.; проведение независимой экспертизы законодательных и нормативных правовых актов, в том числе локальных, на предмет регламентации и регулирования всех видов кадровых отношений и процессов, соблюдения антикоррупционного законодательства в органах государственного управления;

2) методическое — подготовка научно-методического обеспечения кадровых процессов, проведение методологических семинаров и др.;

3) информационно-аналитическое:

— социологический мониторинг кадрового обеспечения государственной службы, включающий сбор, обработку и анализ информации по различным проблемам;

— ведение банка данных по всем видам резервов;

— обмен информацией между вузами и госорганами;

4) консультационно-экспертное:

— разработка стратегии развития системы кадрового обеспечения государственной службы в регионе;

— подготовка независимых экспертов и организация их деятельности в составе аттестационных, конкурсных комиссий;

— проведение квалифицированного и независимого кадрового аудита органов государственного управления;

— оказание консультативной помощи практическим работникам: руководителям и специалистам кадровых служб органов государственного управления;

5) технологическое — разработка технологий и внедрение новых подходов к профессиональному развитию и стимулированию карьерного развития государственных гражданских служащих и др.

Следует отметить, что многие из перечисленных направлений деятельности на данный момент реализуются: по запросу госорганов проводится антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов, разрабатываются модели компетенций на должности государственной гражданской службы, определяется роль и порядок экспертов в работе конкурсных и аттестационных комиссий и пр. Однако эта деятельность осуществляется разрозненно и бессистемно, поскольку отсутствует координация, ее нормативное и организационное сопровождение.

Основными функциями центра оценки и развития государственных служащих должны стать:

— участие в формировании всех видов резервов кадров, организация отбора и сопровождение программ развития кадрового резерва и резерва управленческих кадров;

— проведение оценочных процедур государственных служащих (аттестация, квалификационный экзамен, другие виды деловой оценки);

— разработка и реализация индивидуальных планов развития государственных служащих,

в том числе подбор, разработка и организация программ обучения.

Центр может выполнять работы как по заказам органов государственного управления, так и по индивидуальным заявкам госслужащих, а также по собственной инициативе. Работа специалистов центра может осуществляться как на местах, так и дистанционно с использованием современных электронных средств.

Создание подобных центров возможно в рамках инновационных проектов и при соблюдении ряда условий:

— наделении соответствующими полномочиями;

— финансировании и материально-техническом оснащении;

— издании нормативных и распорядительных актов, создающих правовую основу деятельности, и разработке документов, устанавливающих статус и порядок работы центра.

Для того чтобы заключения и консультации специалистов центра по результатам оценочных и развивающих процедур носили не только рекомендательный, но и обязывающий характер, представляется необходимым повышение значимости такого рода центров путем установления их статуса (например, при участии высших должностных лиц региональных органов государственной власти, полномочного представителя Президента РФ и др.).

Преимущество организации взаимодействия центров оценки и развития с органами государственного управления по данным направлениям деятельности состоит:

— в высоком качестве услуг ввиду компетентности специалистов, сочетания практического и научного опыта;

— максимальной ориентации центра на потребности конкретного органа государственного управления;

— широком внедрении в государственной службе внешней независимой оценки, что будет способствовать повышению степени ее открытости;

— возможности перераспределить часть обязанностей по организации оценочных процедур на экспертов центра и освободить специалистов кадровых служб органов государственного управления;

— формировании единого банка данных с результатами оценочных и развивающих процедур государственных служащих (по типу «порт-фолио достижений»).

Реализация последнего положения позволит, помимо очевидных выгод от наличия персонифицированной информации, создать основу для мониторинга компетенций государственных служащих.

Однако практическое воплощение данной концепции возможно при условии централизации функций по управлению государственной службой. В России в отличие от других государств реализуется децентрализованная модель управле-

ния государственной службой, при которой органам управления государственной службой на всех уровнях приданы только консультативные, методические и совещательные функции. Так, функционирующий в структуре Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации департамент развития государственной службы, в числе вопросов ведения которого — правовое регулирование и институциональное развитие государственной гражданской службы, по словам Л. Е. Вахнина, заместителя директора департамента, не может полноценно выступать в качестве основного заказчика и координатора деятельности по оценке и профессиональному развитию госслужащих.

В то же время практика зарубежных стран и государств постсоветского пространства показывает, что в них уполномоченный орган по делам государственной службы находится в непосредственном подчинении президента (например,

в Республике Казахстан — Агентство государственной службы при президенте и его территориальные управления, Республике Таджикистан — Управление государственной службы при президенте и др.). Создание подобного органа управления государственной службой с функциями координации деятельности по оценке и развитию государственных служащих и управлений в регионах будет способствовать организации взаимодействия с научно-образовательными организациями по вопросам разработки технологий оценки гражданских служащих государственных органов в субъектах РФ.

Взаимодействие всех субъектов управления можно представить на основе сетевого принципа управления: при наличии единого центра субъекты относительно самостоятельны и при этом взаимодействуют между собой в едином коммуникационном пространстве (рисунок).

Сетевой принцип организации деятельности по оценке и профессиональному развитию государственных гражданских служащих: ГС — государственная служба, ОГВ — органы государственной власти

Так, рассмотрим организацию работы центра оценки компетенций служащих при проведении госорганами конкурса на замещение должности и включение в кадровый резерв. Выполнение подобного заказа представляет собой поэтапную деятельность. На первом этапе проводится анализ содержания служебной деятельности и квалификационных требований к должности, на которую объявлен конкурс. Главной задачей становится разработка компетентностной модели специали-

ста. На втором этапе разрабатывается сценарий проведения ассессмента: подбираются методики и критерии оценки, определяется необходимый уровень сформированности каждой компетенции для резервной должности и разрабатываются карты компетенций. На третьем этапе происходит отбор и инструктаж оценщиков, их подготовка к оценочной процедуре. Четвертый этап — непосредственное проведение оценочной процедуры. Пятый этап — анализ данных по итогам ас-

сессмента, подготовка и оформление заключений и рекомендаций.

Однако проведением оценки работа специалистов центра не должна заканчиваться. После зачисления кандидата в кадровый резерв должна проводиться дальнейшая работа, направленная на разработку индивидуального плана профессионального развития резервиста. При этом план должен предусматривать не только профессиональное обучение для формирования и приращения компетенций, но и проектную деятельность и другие активные формы работы, развивающие компетенции, а также варианты карьерного продвижения резервиста. Существующие сегодня в органах государственного управления индивидуальные планы профессионального развития, как правило, не вполне конкретны, не включают активные формы подготовки резервистов и, самое главное, не направлены на развитие конкретных компетенций. В форму индивидуального плана профессионального развития должны быть добавлены следующие пункты:

— конкретные компетенции и их поведенческие индикаторы;

— вид деятельности, в ходе которой формируется указанная компетенция;

— мероприятия и сроки их выполнения;

— форма итогового отчета и способ оценки степени сформированности компетенции.

Введение последнего пункта позволяет четче организовать контроль за выполнением индивидуальных планов, который должен носить постоянный характер и осуществляться руководителями подразделений и работниками кадровой службы, ответственными за работу с резервом.

При оценке эффективности кадрового резерва помимо традиционных показателей его использования, таких, как учет времени нахождения в резерве и назначение на резервируемую должность, необходимо ввести критерий результативности профессионального развития путем оценки

степени сформированности ключевых компетенций. Кроме того, эффективность кадрового резерва состоит не только в степени сформированно-сти у кандидатов необходимых компетенций, но и в степени удовлетворености карьерных потребностей и ожиданий служащих. Специалистами центра может оцениваться динамика формирования мотивационно-ценностной сферы резервиста, составляться психологический портрет на основе данных психологического тестирования и др.

Сопровождение профессионального развития государственных служащих специалистами центра оценки заключается в подборе или разработке программ и форм, видов обучения резервистов и контроль его результатов; в текущей и итоговой оценке резервиста и при необходимости внесении корректировок в программы развития, а также помощи в адаптации к деятельности при назначении на новую должность.

Как известно, организующим звеном при проведении конкурсов и формировании кадрового резерва традиционно является кадровая служба органа государственного управления. В настоящее время кадровые службы не готовы к выполнению функций с таким содержанием деятельности. Поэтому в центрах может быть организовано обучение специалистов, уполномоченных решать задачи по оценке госслужащих.

Таким образом, проблема организации оценки и развития профессиональных компетенций госслужащих требует внедрения компетентност-ного подхода в традиционные оценочные технологии и создания организационных структур — центров оценки и профессионального развития служащих, что будет способствовать достижению задач, поставленных в федеральной программе «Развитие государственной службы Российской Федерации (2015—2018 годы)», и в целом росту профессионализма и компетентности государственных гражданских служащих.

N. N. Bogdan, I. P. Bushueva

REGARDING THE PROBLEM OF ASSESSMENT AND DEVELOPMENT OF PROFESSIONAL COMPETENCES OF STATE CIVIL EMPLOYEES

The analysis of problems regarding the assessment and development of professional competences among civil servants is analysed in the article. The need for the introduction of a competence-based approach in traditional estimated technologies is proved. The experience of assessments for government employees in Russia and abroad is described. The concept of the development of organisational structures — the appraisal centres and employees' professional development is stated The possibilities of using appraisal centres, with examples of holding competitions in the civil service sector, are shown.

Keywords: civil servants, assessment-center, appraisal center.