CC BY
16
УДК 351.756 ББК 67.401
© 2020 г. Марченко Екатерина Ивановна,
доцент кафедры административного права и уголовно-правовых дисциплин Ростовского государственного университета путей сообщения кандидат юридических наук. E-mail: upip@kaf.rgups.ru
Соколов Валерий Анатольевич,
доцент кафедры административного права Ростовского юридического института МВД России кандидат политических наук. E-mail: sokolov1364@mail.ru
Шатохина Юлия Ивановна,
доцент кафедры «Экономическая безопасность, учет и право» Донского государственного технического университета кандидат экономических наук. E-mail: salute@shatohina.ru
К ПРОБЛЕМЕ ОПТИМИЗАЦИИ СТАТУСА СУБЪЕКТОВ КОНТРОЛЯ ПРЕБЫВАНИЯ И ПРОЖИВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА
Статья посвящена анализу актуальной научной и практической проблемы, касающейся административной реформы, частью которой является реформа контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации. Изучение проблемы показывает, что реализация целей и задач реформы контрольно-надзорной деятельности требует упорядочения статуса субъекта контрольно-надзорной деятельности посредством перераспределения некоторых прав и обязанностей, закрепленных за Главным управлением в сфере миграции МВД России.
Ключевые слова: миграция, миграционная политика, административная реформа, реформа контрольной (надзорной) деятельности, субъект контрольной (надзорной) деятельности.
Marchenko Ekaterina Ivanovna - Associate Professor, the Department of Administrative Law and Criminal Law
Disciplines, of the Rostov State Transport University, PhD in Law.
Sokolov Valeriy Anatolievich - Associate Professor, the Department of Administrative Law, the Rostov Law
Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, PhD in Political Science.
Shatokhina Yulia Ivanovna - Associate Professor, the Department of Economic Security, Accounting and Law,
the Don State Technical University, PhD in Economics.
TO THE PROBLEM OF OPTIMIZING THE STATUS OF SUBJECTS OF CONTROL OF STAY
AND RESIDENCE IN THE RUSSIAN FEDERATION FOREIGN CITIZENS AND STATELESS PERSONS
The article is devoted to the analysis of current scientific and practical problems related to administrative reform, part of which is the reform of control and Supervisory activities in the Russian Federation. The study of the problem shows that the implementation of the goals and objectives of the reform of control and Supervisory activities requires the status of a subject of control and Supervisory activities through a reallocation of some rights and duties assigned to the Chief management in the sphere of migration of the MIA of Russia.
Keywords: migration, migration policy, administrative reform, reform of control (Supervisory) activities, subject of control (Supervisory) activities.
Контрольная и надзорная деятельности органов государственной власти имеют ключевое значение для охраны и защиты базовых ценностей общества, являются важнейшим инструментом государственного управления, обеспечения совокупности общих и специальных условий реализации государственной политики во всех сферах общественной жизни. Поэтому именно от эффективности и результативности контрольно-надзорной дея-
тельности во многом зависит эффективность и результативность как государственной политики в целом, так и ее отдельных сфер, реализация ее целей и задач. В связи с этим необходимо отметить, что контрольно-надзорная деятельность может выступать либо в качестве важнейшего административного инструмента, применение которого позволяет достигать оптимальных результатов деятельности государственных органов, либо в
качестве препятствия достижения целей государственного регулирования отношений в тех или иных сферах общественной жизни.
Очевидно, что контрольно-надзорная деятельность в Российской Федерации, несмотря на то, что всегда соответствовала решению основных задач, давно нуждается в совершенствовании, поскольку не отвечает основным тенденциям государственной политики, является препятствием ее реализации. По мнению некоторых авторов, только на федеральном уровне в Российской Федерации 50 федеральными органами исполнительной власти на начало 2018 г. осуществлялось 160 видов государственного контроля (надзора). На региональном уровне - 44 вида регионального государственного контроля (надзора) и 11 видов муниципального контроля. По оценкам Минэкономразвития России, в системе контрольно-надзорных органов на федеральном уровне работает более 200 тыс. чел., а совокупные расходы на данную деятельность составляют более 500 млрд руб. в год [1]. От чрезмерного административного давления страдает и предпринимательская деятельность. По некоторым оценкам, экономические издержки от этого составляют 2 % - 5 % ВВП, что означает 1,5 - 3,5 трлн руб. [2]. Некоторые эксперты обоснованно полагают, что в связи с указанными обстоятельствами, проблема реформирования контрольно-надзорной деятельности сводится к решению проблемы ее эффективности и результативности [3, 4].
То есть следует признать, что реформа контрольно-надзорной деятельности не только давно назрела, учитывая изменившиеся приоритеты государственной политики в отношении некоторых субъектов в сфере предпринимательской деятельности, миграционных отношений, но и требуется принятие срочных мер по изменению ее сложившегося порядка. Программа «Реформа контрольной и надзорной деятельности», утвержденная президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам от 21.12.2019 (протокол № 12), делает акцент именно на необходимости преодоления избыточного администрирования с целью предоставления большей свободы некоторой совокупности субъектов. Так, паспорт этой программы в качестве ее целей указывает: «Снижение уровня ущерба охраняемым законом ценностям (снижение количества смертельных случаев по контролируемым
видам рисков, снижение числа заболеваний и отравлений, пострадавших и травмированных по контролируемым видам рисков) на 15 % от уровня 2015 г. к концу 2018 г. и на 50 % к концу 2025 г. Снижение уровня материального ущерба по контролируемым видам рисков на 10 % от уровня 2015 г. к концу 2018 г. и на 30 % к концу 2025 г. Снижение при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля административной нагрузки на организации и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иные виды деятельности, не менее чем на 20 % по сравнению с 2016 г. к концу 2018 г. и на 50 % к концу 2025 г. Рост индекса качества администрирования контрольно-надзорных функций, включая оптимизацию использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов, используемых при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, в 2 раза к концу 2025 года» [5].
Учитывая, что основная нагрузка этой деятельности приходится на деятельность органов внутренних дел, необходимо сказать, что, в первую очередь, ее реформирование сопряжено с реформированием некоторых субъектов этого ведомства, затрагивающим упорядочение полномочий соответствующих органов, вопросы перераспределения функций контроля и надзора между разными органами. Под контрольно-надзорной деятельностью органов внутренних дел в настоящей статье понимается часть административной деятельности полиции, связанная с наблюдением за исполнением физическими и юридическими лицами правовых норм, обеспечивающих общественный порядок и безопасность граждан, имеющая цель либо предупредить, либо пресечь нарушение указанных норм посредством применения мер административно-правового воздействия к лицам их нарушающим. Контрольно-надзорная деятельность органов внутренних дел распространяется на сферу безопасности дорожного движения и сферу миграции. В настоящей статье мы сосредоточим свое внимание на проблеме субъектов контрольно-надзорной деятельности в сфере миграции.
Правовую основу контрольно-надзорной деятельности в этой сфере составляет следующий перечень законодательных и иных нормативно-правовых актов: КоАП РФ, Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О право-
вом положении иностранных граждан в Российской Федерации», Федеральный закон от 18.07.2006 № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Закон РФ от 01.04.1993 № 4730-1 «О государственной границе Российской Федерации», Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства (приказ МВД России от 01.17.2017 № 827). К этой совокупности документов следует добавить и Положение о Главном управлении по вопросам миграции МВД России (приказ МВД России от 15.04.2016 № 192).
Под субъектом контрольно-надзорной деятельности в сфере миграции понимается орган, подразделение или должностное лицо, обладающее полномочиями по наблюдению за исполнением физическими и юридическими лицами правил въезда в Российскую Федерацию, выезда из Российской Федерации, пребывания и проживания на ее территории, с целью предупреждения либо пресечения нарушения миграционного законодательства посредством применения мер административно-правового воздействия к лицам, его нарушающим. Очевидно, что, исходя из содержания данного положения о субъекте контрольно-надзорной деятельности в сфере миграции, их перечень не исчерпывается исключительно специализированными органами и подразделениями по вопросам миграции, поскольку, во-первых, наблюдение за соблюдением как миграционных, так и иных правил, обеспечивающих общественный порядок и безопасность граждан, осуществляют не только сотрудники миграционных подразделений, но и патрульно-постовая служба, участковые. Во-вторых, отношения, в которые вступают мигранты, могут выходить за рамки исключительно миграционных правил (например, речь идет о предпринимательской
деятельности, трудовой деятельности, гражданско-правовых договорах и пр.), регулирование которых осуществляют иные субъекты, обладающие полномочиями контрольно-надзорной деятельности.
Согласно ст. 29.2 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», контрольно-надзорная деятельность распространяется на пребывание, проживание иностранных граждан и их трудовую деятельность. При этом в соответствии с ч. 1 ст. 30 Закона контроль и надзор проживания, временного пребывания в РФ, транзитного проезда через территорию РФ иностранцев осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти. Перечень таких органов, порядок в данной сфере определяются Президентом РФ и Правительством РФ [6]. Основным же органом миграционного учета, контрольно-надзорной деятельности в сфере миграции является Главное управление по вопросам миграции МВД России и ее территориальные органы. Так, согласно ст. 2.5 Положения о Главном управлении по вопросам миграции МВД России, оно осуществляет функции в сфере обеспечения «федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции» [7]. Согласно же ст. 2.6. Положения, оно выполняет функции и в сфере обеспечения в соответствии с законодательством Российской Федерации контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в Российскую Федерацию и трудоустройства граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации [7].
Необходимо отметить, что одним из субъектов контрольно-надзорной деятельности в сфере пребывания и проживания иностранных граждан является также и Министерство иностранных дел, осуществляющее контроль (надзор) за соблюдением миграционных правил особой категорией иностранных граждан (главы дипломатических представительств и консульских учреждений, лица, въехавшие в РФ с рабочим визитом и имеющие дипломатические паспорта и пр.).
Возвращаясь к положению о субъекте контрольно-надзорной деятельности в сфере миграции, следует подчеркнуть, что их перечень не ограничивается лишь специализированными органами по вопросам миграции, каковыми является Главное управление по
вопросам миграции МВД России и его территориальные органы. Прежде всего, следует обратить внимание на то, что контрольно-надзорная деятельность данного субъекта сосредоточена на проживании и пребывании иностранных граждан и лиц без гражданства. Что же касается въезда в Россию и выезда из нее, то контрольно-надзорная деятельность как данного субъекта, так и органов внутренних дел в целом, хотя и имеет отношение к данному объекту, но лишь опосредованное. Субъектами контрольно-надзорной деятельности в данной сфере являются Министерство иностранных дел РФ, Федеральная служба безопасности РФ, обеспечивающие соблюдение правил въезда и выезда.
Таким образом, следует констатировать, что субъект контрольно-надзорной деятельности в сфере миграции является сложным по своему составу, поскольку ни один из уполномоченных органов и служб, регулирующих отношение в данной сфере, не охватывает данной деятельностью всю совокупность миграционных отношений. Объектом контроля (надзора) органов внутренних дел является соблюдение правил пребывания и проживания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. При этом въезд в РФ и выезд из нее является объектом контроля (надзора) Министерства иностранных дел РФ и Федеральной службы безопасности РФ.
В то же время, как было указано выше, объектом контроля (надзора) Министерства внутренних дел является и привлечение иностранных граждан в качестве работников. В частности, согласно ч. 2, 3 ст. 32 Федерального закона от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», объектом контроля является соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями обязанностей принимающей стороны. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ
«О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не приводит перечень субъектов контрольно-надзорной деятельности, указывая лишь на то, что «Определение федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных федеральных органов исполнительной власти и их полномочий осуществляются Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ч. 1 ст. 4) [8]. В то же время, очевидно, что миграционные отношения, субъектом регулирования которых является Главное управление по вопросам миграции МВД России и его территориальные подразделения, и трудовые отношения, в которые вступают иностранные работниками с работодателями, являются разными по содержанию и целям, разными являются и нормы, их регулирующие. По нашему мнению, сказанное позволяет сделать вывод о том, что подобные отношения могут и не быть объектом контрольно-надзорной деятельности подразделений по вопросам миграции. В связи с чем необходимо оптимизировать статус Главного управления по вопросам миграции МВД России и его территориальных подразделений, что будет соответствовать общему направлению административной реформы и такой ее важной части как контрольная (надзорная) деятельность, отвечать основным ценностям и приоритетам государственной политики в этой сфере.
Литература
1. Южаков В.Н., Добролюбова Е.И., Поки-да А.И., Зыбуновская Н.В. Реформа контрольно-надзорной деятельности государства: оценка с позиции граждан // Вопросы государственного и муниципального управления. 2019. № 2.
2. Иванова В.Н., Серегин С.Н. Реформа контрольно-надзорной деятельности: интере-
Bibliography
1. Yuzhakov V.N., Dobrolyubova E.I., Pokida A.I., Zybunovskaya N.V. Reform of control and Supervisory activities of the state: assessment from the position of citizens // Questions of state and municipal management. 2019. № 2.
2. Ivanova V.N., Seregin S.N. Reform of control and Supervisory activity: interests of the state and business // Food industry. 2017. № 6.
сы государства и бизнеса // Пищевая промышленность. 2017. № 6.
3. Чаплинский А.В., Плаксин С.М. Управление рисками при осуществлении государственного контроля в России // Вопросы государственного и муниципального управления. 2016. № 2.
4. Южаков В.Н., Покида А.Н., Добролюбова Е.И., Зыбуновская Н.В. Результативность контрольно-надзорной деятельности государства с позиции граждан // Экономическая политика. 2019. Т. 14. № 1.
5. Паспорт приоритетной Программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности», утвержденной президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам (21.12.2016 протокол № 12) // URL: www.consultant.plus.
6. Федеральный закон от 18.07.2006 № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» // URL: www.consultant.plus.
7. Приказ МВД России от 15.04.2016 № 192 «Об утверждении положения о Главном управлении по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации» // URL: www.consultant.plus.
8. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // URL: www.consultant.plus.
3. Chaplinsky A.V., Plaksin S.M. Risk management in the implementation of state control in Russia // Questions of state and municipal management. 2016. № 2.
4. Yuzhakov V.N., Pokida A.N., Dobrolyubova E.I., Zybunovskaya N.V. Effectiveness of control and Supervisory activities of the state from the position of citizens // Economic policy. 2019. Vol. 14. № 1.
5. Passport of the priority Program «Reform of control and Supervisory activities» approved by the Presidium of the Council under the President of the Russian Federation for strategic development and priority projects (21.12.2016 Protocol № 12) // URL: www.consultant.plus.
6. Federal law № 109-FL of 18.07.2006 «On migration registration of foreign citizens and stateless persons in the Russian Federation» // URL: www.consultant.plus.
7. Order of the Ministry of internal Affairs of Russia from 15.04.2016 № 192 «On approval of regulations on the Main Department on migration of the Ministry of internal Affairs of the Russian Federation» // URL: www.consultant.plus.
8. Federal law № 294-FL of 26.12.2008 «On protection of the rights of legal entities and individual entrepreneurs in the exercise of state control (supervision) and municipal control» // URL: www.consultant.plus.
