CC BY
83
Региональное развитие • № 1(5) • 2015
http://regrazvitie.ru
«Региональное развитие: электронный научно-практический журнал» Е-ISSN 2410-1672 http://regrazvitie.ru Выпуск № 1(5), 2015 http://regrazvitie.ru/2015/04/
URL статьи: http://re grazvitie.ru/gosudarstvennoe -i-munitsipalnoe-upravlenie-15102/
УДК 322
К постановке вопроса о роли бюджетной стратегии в системе управления социально-экономическим развитием региона
© 2015 Фадеева Екатерина Игорьевна
аспирант
Самарский государственный экономический университет E-mail: fadeeva [email protected]
Ключевые слова: стратегическое управление развитием региона, экзогенный и эндогенный аспекты стратегического управления региональным развитием, бюджетная стратегия, стратегическое планирование развития региона, принципы формирования региональной системы бюджетного стратегирования.
Аннотация. В статье рассмотрены узловые проблемные точки эффективной реализации стратегического управления на субфедеральном уровне. Обосновано, что в реалиях поиска способов координации регионального стратегирования с бюджетным планированием территорий потенциально эффективным инструментом нивелирования рассмотренных проблем является бюджетная стратегия региона. Представлено авторское определение бюджетной стратегии субъекта РФ как встроенного в систему стратегического управления стабилизатора регионального развития.
To the question about the role of the budgetary strategy in the system of management of regional development
© 2015 Fadeeva Ekaterina Igorevna
postgraduate
Samara State University of Economics E-mail: fadeeva [email protected]
Key words: strategic management of regional development, external and internal aspects of strategic management of regional development, budgetary strategy, strategic planning of regional development, principles of formation of the regional system of budgetary strategizing.
Abstract. In this article the author considers problems of effective implementation of the concept of regional strategic management. The author proved that in the realities 1
1
15102
Г осударственное и муниципальное управление
of finding of ways of linking regional strategy with the budgetary planning potentially effective tool for solution of problems is considered budgetary strategy of the region. In the conclusion the author presented his own definition of budget strategy of the subject of the Russian Federation.
Выходные сведения статьи:
Фадеева Е.И. К постановке вопроса о роли бюджетной стратегии в системе управления социально -экономическим развитием региона. // Региональное развитие: электронный научно-практический журнал. 2015. № 1(5). URL: http://regrazvitie.ru/gosudarstvennoe-i-munitsipalnoe-upravlenie-15102/ (доступ свободный). Загл. с экрана. Яз. рус., англ.
Несовершенства российской модели бюджетного федерализма вкупе с периодически возникающей экономической турбулентностью неустанно побуждают региональные органы власти к изысканию управленческих инструментов поддержания долгосрочной бюджетной сбалансированности территорий. В аспекте постановки вопроса о необходимости увязки проводимой бюджетной политики с задачами по созданию долгосрочного устойчивого роста экономики и повышению уровня и качества жизни населения [2], инструментом реализации данной цели видится региональная бюджетная стратегия. При условии, что на нее накладывается задача определения степени обеспечения государственного стратегического планирования финансами ресурсами.
На сегодняшний день, разработка и внедрение в практику регионального управления бюджетной стратегии рядом трудностей, в частности, отсутствием общепризнанного понимания сущности процесса стратегического управления развитием региона; однозначной детерминации функциональной роли бюджетной стратегии в системе управления региональным развитием; единого понимания дефиниции «бюджетная стратегия» среди органов государственной власти федерального и субфедерального уровней; методических рекомендаций требований Федерации к формату взаимосвязи сравнительно бюджетной стратегии со стратегией социально-экономического развития региона.
Несмотря на круг рассмотренных проблем, предопределяющих формирование де-факто неэффективных в социально-экономическом плане региональных бюджетных стратегий, органы власти ряда субъектов РФ предприняли попытку разработки таких документов. Пионером в формировании новых для российских реалий стратегически ориентированных бюджетных документов стал Камчатский край. Его бюджетная стратегия на период до 2023 года была утверждена в 2009 году. Буквально через два года была принята бюджетная стратегия Брянской области, нацеленная на период до 2020 года. Через три года - законодательно оформлена бюджетная стратегия Ямало-Ненецкого автономного округа, рассчитанная на период до 2030 года. Также на период до 2030 года в 2014 году был сформирован законопроект бюджетной стратегии Республики Саха (Якутия).
Проведенный автором анализ существующих на региональном уровне стратегических бюджетных документов позволяет отождествлять их друг с
другом по признаку их функциональной направленности. Большая часть мате-
2
15102
Региональное развитие • № 1(5) • 2015
http://regrazvitie.ru
риала в рассматриваемых стратегиях посвящена анализу сложившегося положения в сфере государственных финансов региона [6]. О рассмотрении взаимосвязи перспективной бюджетной политики с социально-экономической политикой региона говорить не приходится.
Существующие бюджетные стратегии регионов реализуют заложенную проектом ФЗ «О государственном стратегическом планировании» дефиницию бюджетной стратегии как документа, содержащего прогноз основных характеристик бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на долгосрочный период, определение приоритетных направлений бюджетной политики на долгосрочную перспективу, обеспечивающих достижение целей социально-экономического развития, предельные уровни прогнозных расходов на государственные программы, а также оценку бюджетных рисков и механизмы их минимизации [4]. Как следствие, априори центральная часть четырех бюджетных стратегий сводится к исследованию современного состояния региональных финансов с кратким анализом причин и вероятных следствий складывающегося «бюджетного» положения. Таким образом, бюджетные стратегии несколько отстоят от целостной системы стратегического планирования региона, не говоря о связи с остальными функциями стратегического управления территориальным развитием.
В соответствии с Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» установлено, что к числу документов стратегического планирования региона, разрабатываемым в рамках прогнозирования, относится долгосрочный бюджетный прогноз субъекта РФ. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджетный прогноз стал тем документом, за который раньше принимали бюджетную стратегию. В результате смены терминологии долгосрочного финансового планирования, разработанные бюджетные стратегии автоматически должны считаться «бюджетными прогнозами» - документами, которые не учитывают вероятность возникновения различных сценарных условий, а, следовательно, и необходимость внесения корректировок в курс проводимой бюджетной политики.
Таким образом, в условиях действующего законодательства взаимосвязь между долгосрочным бюджетным планированием и региональным стратегиро-ванием является трудноуловимой. Ситуация осложняется и тем, что в российском законодательстве, вопреки положениям общей теории менеджмента, происходит концептуальное отождествление понятий «стратегическое планирование» и «стратегическое управление».
Так, определяя систему стратегического планирования как механизм обеспечения взаимодействия участников стратегического планирования при разработке и реализации документов стратегического планирования, а также мониторинга и контроля реализации данных документов в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования [1], принятый в 2014 году федеральный закон функцию контроля относит к функциям стратегического планирования, а не управления. Хотя они представляют собой одноуровневые 3
3
15102
Г осударственное и муниципальное управление
самостоятельные и, между тем, взаимообусловленные компоненты целостной системы стратегического управления региональным развитием.
Таким образом, по авторскому мнению, частая невыполнимость стратегически заданных целевых индикаторов регионального развития в нашей стране обусловлена:
с одной стороны, практическим ограничением реализации концепции стратегического управления поиском механизмов совершенствования системы стратегического планирования, не уделяя внимания рационализации механизмов остальных функций регионального управления;
с другой стороны, рассмотрением бюджетных стратегических документов исключительно в качестве составной части системы стратегического планирования. При этом из виду опускается их потенциал эффективного инструмента социально-экономического развития, раскрывающегося при реализации пяти функций стратегического управления.
Полноценный переход к стратегической модели регионального управления наталкивается на существование стратегической системной коллизии, связанной с балансировкой территориальных стратегий с общегосударственными стратегическими ориентирами развития.
Двойственность социально-экономической сущности региона как зависимой подсистемы народнохозяйственного комплекса и «одновременно сложной многоаспектной системы» [3], с позиций субъектно-функционального подхода к рассмотрению сущности стратегического управления позволяет представить его в виде циклических колебаний маятника. Он попеременно принимает по существу противоречивые постулаты о главенствующей роли в реализации региональных приоритетов федеральных и субфедеральных факторов с «точкой подвеса» в перехлесте централизованных и автономных детерминант. Таким образом, стратегическое управление территориальным развитием носит характер дуалистической системы, в неразрывном единстве реализующей эндогенный и экзогенный аспекты.
Российские условия усиления властной управленческой вертикали, позволяют определить внешний срез системы стратегического управления как проактивный стиль руководства развитием полиструктурных региональных социально-экономических систем, нацеленный:
во-первых, на реализацию регионами на подведомственной территории общенациональных стратегических приоритетов;
во-вторых, на предупреждение регионов об угрозах и рисках дестабилизации их социально-экономических систем при возникновении негативных тенденций в развитии мировой и национальной хозяйственной системы.
Эндогенный аспект стратегического управления развитием региона, опираясь на концепцию двойного управления И. Ансоффа [7], о поддержании паритета и взаимообусловленности оперативного и стратегического управления, логично трактовать как модель действий региональных органов власти, ориентированную на реализацию перспективных целей территории посредством 4
4
15102
Региональное развитие • № 1(5) • 2015
http://regrazvitie.ru
осуществления тактических трансформаций в социально-экономическом подпространстве региона. Не забывая при этом о балансировке собственных интересов с установками макроэкономического пространства.
Таким образом, с позиций стратегического развития территории оптимальной можно считать такую систему регионального управления, которая содействует реализации территориальной стратегии развития как резерва получения прогрессивных результатов, действуя при этом в направлении получения приемлемых текущих социальных и экономических результатов.
В российских же условиях, исходя из совокупности рассмотренных выше проблем, в области регионального публичного управления можно констатировать устойчивое отсутствие равновесия между стратегической и тактической деятельностью региональных органов власти с диспаритетом в пользу последней. По авторскому мнению, несколько смягчить рассмотренные проблемы возможно с использованием бюджетной стратегии региона как документа, конкретизирующего положения долгосрочного бюджетного прогноза в аспекте согласования текущих и стратегических целей территориального развития и последующей их реализацией как неразрывного, двуединого процесса.
Данное авторское положение можно аргументировать посредством определения функциональной роли бюджетной стратегии в системе стратегического управления региональным развитием на основе стыковки:
1) концепции системы двойного управления И. Ансоффа;
2) функции стратегического управления А. Файоля [8],
с учетом реалий перехода к программно-целевому принципу формирования бюджета субъекта РФ.
Возможным представляется выделение семи аспектов видения бюджетной стратегии как управленческого инструмента развития территории региона, каждый из которых соответствует определенному этапу стратегического управления.
На стадии стратегического планирования бюджетную стратегию можно рассматривать в качестве бюджетно-финансового ограничителя и компоненты контроля реалистичности планово-прогнозных документов региона.
Данный аспект подразумевает рассмотрение бюджетной стратегии в виде краеугольного камня всей системы регионального стратегирования, поскольку именно она, наряду с бюджетным прогнозом, предоставляет возможность понимания достаточности общественных финансов для реализации формируемых на стадии планирования стратегических приоритетов регионального развития, серьезности рисков невыполнения социально-экономических планов. Ведь реалистичность стратегических планов возможно только в том случае, если бюджетно-финансовая стратегия будет определена как самостоятельный документ, цели, задачи и программы которого будут взаимоувязаны со стратегиями социально-экономического развития различных уровней [5].
При переходе к реализации функции организации бюджетная стратегия может рассматриваться как механизм каскадирования стратегических целей в 5
5
15102
Г осударственное и муниципальное управление
«финансовом формате» на уровень главных распорядителей средств регионального бюджета.
Бюджетный прогноз, определяя «потолки» финансирования государственных программ, предоставляет возможность бюджетной стратегии выработки оптимальной схемы распределения бюджетных ресурсов между расходными обязательствами территории по ведомственной классификации в зависимости от преследуемых органами целей и внешних и внутренних условий их реализации.
В рамках реализации функций мотивации и координации бюджетная стратегия видится как катализатор интеграции и консолидации усилий стейкхолдеров территории на достижение стратегических приоритетов регионального развития.
Исходя из понимания стейкхолдеров территориального развития как субъектов, финансово связанных с его непосредственными результатами, бюджетная стратегия в виде предельно понятного для первых распределения бюджетных ресурсов по государственным программам позволяет определить потенциально возможные выгоды участия в реализации стратегии.
При координации стратегического и тактического планирования регионального развития бюджетная стратегия приобретает роль - финансовой основы установления среднесрочного равновесия социально-экономической системы региона, стабилизации и адаптации к возмущениям внутренней и внешней среды.
Данный этап претворяется выполнением финансовым документом роли координирующего звена между финансовой стратегией и тактикой. В данном контексте стоит говорить об обеспечении преемственности долгосрочных и среднесрочных бюджетных приоритетов, способствующем достижению стратегических ориентиров регионального развития.
При переходе от планирования тактических действий к их реализации бюджетная стратегия выступает в качестве объективного критерия отбора государственных программ субъекта РФ с наивысшим «стратегическим» соответствием в пределах лимитированных «потолков». В зависимости от результатов план-фактного анализа показателей эффективности реализации государственных программ субъекта РФ, сопряженных со стратегическими целевыми индикаторами, бюджетная стратегия позволяет маневрировать объемами финансового обеспечения программ в зависимости от трансформаций внутренней и внешней среды региона.
На стадии проведения мониторинга и контроля реализации плановопрогнозных документов региона бюджетная стратегия может рассматриваться в качестве финансового индикатора отклонения тактических действий региональных органов власти от заданного стратегического маршрута развития территориальной социально-экономической системы (на стыке сопоставления ожидаемой социально-экономической отдачи от квоты вложенных в государственную программу бюджетных средств с фактически полученными результата- 6
6
15102
Региональное развитие • № 1(5) • 2015
http://regrazvitie.ru
ми);
При необходимости корректировки планово-прогнозных документов бюджетная стратегия становится оперативной детерминантой определения тех из их числа, которые должны подлежать «стратегической корректировке».
Исходя из потенциально возможного изменения финансовых возможностей региона, бюджетная стратегия обосновывает необходимость корректировки либо стратегических документов, разрабатываемых в рамках целеполагания или планирования регионального развития, либо бюджетного прогноза. Хотя недвусмысленным является факт того, что корректировка долгосрочных параметров регионального бюджета подразумевает и внесение поправок в систему стратегических целей территории.
Консолидируя рассмотренные функциональные роли бюджетной стратегии, её стоит рассматривать как финансовый катализатор эффективного стратегического развития региона. Таким образом, с авторской точки зрения, бюджетную стратегию субъекта РФ можно рассматривать как инструмент придания процессу регионального бюджетирования стратегической социальноэкономической направленности, позволяющий своевременно реагировать на отклонение действий региональных органов власти от намеченной траектории социально-экономического развития и вносить коррективы в проводимую субфедеральную бюджетную политику.
В связи с этим, к числу основных принципов формирования региональной системы бюджетного стратегирования предлагается относить:
1) принцип уникальности, подразумевающий учет неповторимости стратегического пути развития каждой территории и имеющихся финансовых возможностей, продуцирующий даже при наличии некого стандартного набора бюджетных процедур релевантные региональной специфике управленческие решения;
2) принцип альтернативности, предполагающий на основе учета специфики реагирования бюджетно-финансовой системы региона на конгломерат внешних и внутренних рисков и шоков дестабилизации распределение бюджетных средств по функциональным направлениям таким образом, чтобы не отклониться от стратегически заданного пути развития;
3) принцип динамичности, подразумевающий способность оперативного практического осуществления теоретически просчитанного «бюджетного маневра» в программном разрезе в зависимости от стратегической трансформации состояния социально-экономической системы территории.
Подобный подход к рассмотрению дефиниции бюджетной стратегии позволяет обнаружить в ней потенциал финансового механизма обеспечения не только долгосрочной бюджетной и макроэкономической стабильности, но и тактики решения стратегических задач социально-экономического развития региона. 7
7
15102
Г осударственное и муниципальное управление
Литература:
1. Федеральный закон от 28.06.2014 N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». URL: http://www.consultant.ru/ (доступ свободный). Загл. с экрана. Яз. рус.
2. Проект Бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2023 года. URL: http://www.consultant.ru/ (доступ свободный). Загл. с экрана. Яз. рус.
3. Акперов И. Г. Формирование эффективной системы управления развитием региона в условиях трансформации экономики // Новые технологии. 2012. Вып. 1. С. 61-66.
4. Прогнозирование и программирование комплексного социально- экономического развития региона [Текст]: монография / под ред. д-ра экон. наук, проф. Г.Р. Хасаева. Самара: Изд-во Самар. гос. экон. ун-та, 2013. 140 с.
5. Старикова Т.В. Особенности стратегического бюджетного планирования на федеральном и субфедеральном уровнях государственного управления // Современные проблемы науки и образования. 2013. № 5. URL: http://www.science-education.ru/111-10271 (доступ свободный). Загл. с экрана. Яз. рус.
6. Хабаев С. Г. Развитие долгосрочного бюджетного планирования в РФ. // Бюджет. 2013. URL: http://bujet.ru/article/231592.php (доступ свободный). Загл. с экрана. Яз. рус.
7. Исходя из изложенного замысла, ориентированного на корпоративный уровень управления: эффективная система управления призвана создать условия для реализации стратегии, при этом обеспечивая возможности будущего устойчивого развития, и решать поставленные текущие задачи для извлечения прибыли в реалиях каждого дня
8. В своей работе «Общее и промышленное управление» А. Файоль отмечал: «Управлять — значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать»
References:
1. The Federal Law of 28.06.2014 № 172-FZ "About the strategic planning in the Russian Federation". URL: http://www.consultant.ru/
2. The Project of the Budget Strategy of the Russian Federation for the period until 2023. URL: http: //www.consultant.ru/
3. Akperov I. G. The formation of an effective system of management of development of the region in terms of economic transformation in the conditions of economic transformation // New technologies. 2012. №1. P 61-66.
4. The Forecasting and programming of complex development of social and economic development of the region: monograph / under edition of doctor og economical sciences Khasaev G.R. Samara. The publishing house of Samara State University of Economics. 2013. 140 с. 8
8
15102
Региональное развитие • № 1(5) • 2015
http://regrazvitie.ru
5. Starikova T. V. Features strategic budget planning at the federal and subnational levels of government // The modern problems of science and education. 2013. № 5. URL: http://www.science-education.ru/111-10271.
6. Khabaev S. G. The development of long-term budget planning in Russia // The Budget. 2013. URL: http: //buj et.ru/article/231592. php.
7. The effective management system is designed to create conditions for the implementation of the strategy, while providing opportunities for future sustainable development, and for solve current problems for profit in the realities of every day
8. In his own work, "The General and industrial management" A. Fayolle noted: "Manage - to foresee, organize, manage, coordinate and supervise" 9
9
15102
