CC BY
247
Региональное развитие • № 5(9) • 2015
http://regrazvitie.ru
«Региональное развитие: электронный научно-практический журнал» Е-ISSN 2410-1672 http ://re grazvitie.ru Выпуск № 5(9), 2015 http://regrazvitie.ru/2015/07/
URL статьи: https://regrazvitie.ru/makroregionv-v-sisteme-strategicheskogo-planirovaniva-identifikatsiva-obekta-i-sovremennaya-praktika-tselepolaganiya/
УДК 332.145
Макрорегионы в системе стратегического планирования: идентификация объекта и современная практика целеполагания
© 2015 Овсянникова Роза Вардановна
студент
Самарский государственный экономический университет E-mail: ovsj [email protected]
© 2015 Шаркевич Екатерина Александровна
студент
Самарский государственный экономический университет E-mail: [email protected]
Ключевые слова: макрорегион, Российская Федерация, федеральный округ, государственная региональная политика, стратегическое планирование, Арктический макрорегион, прогнозирование, целеполагание.
Аннотация: В современных условиях проблемы развития макрорегионов Российской Федерации привлекают все большее внимание, как со стороны представителей власти, так и со стороны экспертного сообщества. В статье систематизированы теоретико-методологические подходы к идентификации макрорегиона как объекта стратегического планирования и обоснована необходимость выделения макрорегиона как объекта государственной региональной политики и стратегического управления на макроуровне. На основе анализа зарубежного опыта региональной политики обобщены стратегические подходы к перспективному развитию макрорегионов. Охарактеризованы особенности целеполагания развития макрорегионов в Российской Федерации. Представлен типологический подход к формированию и реализации стратегии развития макрорегиона.
59171
Региональная экономика
The macro-regions in the system of strategic planning: the identification of the object and modern practice of goal-setting
© 2015 Ovsyannikova RosaVardanovna
Student
Samara state University of Economics E-mail: ovsj [email protected]
© 2015 Sharkevich Ekaterina Aleksandrovna
Student
Samara state University of Economics E-mail: [email protected]
Key words: the macro-region, the Russian Federation, Federal district, state regional policy, strategic planning, Arctic region, forecasting, goal-setting.
Abstract. In modern conditions the problem of development of macro-regions of the Russian Federation attracted increasing attention, both from the authorities and the expert community. In the article the theoretical and methodological approaches to the identification of the macro-region as an object of strategic planning and the necessity of allocating macro-region as an object of state regional policy and strategic management at the macro level. Based on the analysis of foreign experience of regional policy summarizes the strategic approaches to the future development of macroregions. Outlines the main features of goal setting development of macro-regions in the Russian Federation. Presents a typological approach to the formation and realization of strategy of development of the macro-region.
Выходные сведения статьи:
Королева Е.Н., Овсянникова Р.В., Шаркевич Е.А. Макрорегионы в системе стратегического планирования: идентификация объекта и современная практика целеполагания // Региональное развитие: электронный научно-практический журнал. 2015. № 5(9). URL: https://regrazvitie.ru/makroregiony-v-sisteme-strategicheskogo-planirovaniva-identifikatsiva-obekta-i-sovremennava-praktika-tselepolaganiva/ (доступ свободный). Загл. с экрана. Яз. рус., англ.
В современных условиях глобальной интеграции в мире возрастает актуальность стратегического управления регионами и установления различных форм интеграционного взаимодействия региональных систем в социальноэкономическом пространстве страны. В первую очередь, это связано с потерей управляемости и проявления дезинтеграции между регионами России, которые несут угрозу дальнейшему развитию экономики страны, снижают эффективность государственной региональной политики. Также этот процесс обусловлен необходимостью реализации совместных инфраструктурных проектов, кооперации ресурсных потенциалов социально-экономического развития географически близких регионов для укрепления их конкурентных позиций в глобальном экономическом пространстве. Именно поэтому в последние годы роль мак-
59171
Региональное развитие • № 5(9) • 2015
http://regrazvitie.ru
рорегионального регулирования вызывает все больший интерес, как со стороны представителей власти, так и со стороны экспертного сообщества.
В большей части исследований рассмотрение региональной идентичности осуществляется в рамках институционально оформленных границ - в масштабе административного субъекта государства. Но не менее важными в последние годы (вследствие происходящих процессов глобализации и локализации) становятся такие уровни пространственной организации, как макро (региональный) и микро (локальный) уровни.
Макрорегиональный уровень занимает промежуточное положение между региональным и национальным уровнями в ряду пространственнотерриториальных идентичностей. Однако кроме межрегиональных территориальных сообществ внутри государства макрорегионами часто называют возникающие наднациональные образования (так, например, Европейский союз), а также регионы, опирающиеся на общие цивилизационные основания (Азия, Европа, Америка и др.). Так, классификация стран на макрорегионы мира, которая применяется в целях статистики ООН, может являться одним из примеров подобной географической группировки на макрорегионы (выделение Северной, Восточной, Южной и Западной Европы и пр.).
Очевидное многообразие оснований для формирования макрорегиональных общностей связано с различными способами создания макрорегиона.
Термин «макрорегионы» в России часто употребляется по отношению к экономическим районам, под которыми понимаются части страны с «характерными природными и экономическими условиями развития производительных сил, зависящими от сочетания и концентрации природных ресурсов; исторических факторов хозяйственного освоения и регионального распределения населения» [1].
Г раницы макрорегионов являются несколько условными, так как в их пределах имеются районы, природно-климатические и хозяйственные характеристики которых значительно отклоняются от особенностей, свойственных макрорегиону в целом. Так, арктические районы как Западной, так, например, и Восточной зон резко выделяются по природно-климатическим и ресурсным предпосылкам, а также по достигнутым уровням социально-экономического развития и степени освоенности.
«Нередко термин «макрорегион» употребляется в качестве синонима федерального округа. Например, несколько лет назад Д.А.Медведев, в то время, находясь на посту президента Российской Федерации, заявил, что термин «макрорегионы» неприемлем для современной России, вследствие того, что не отражает ее административно-территориального деления» [2].Однако на уровне официального дискурса термин «макрорегион» довольно часто используется в контексте попыток изменить схему административно-территориального деления в стране.
Тем не менее, единого понимания и подхода к понятию «макрорегион» не сложилось и в дискурсе официальных лиц. Владимир Владимирович Путин еще в конце 2007 года заявил: «Нам нужны целенаправленные исследования по оп-
59171
Региональная экономика
ределению самого понятия "макрорегион", определению его границ, обусловленных территориальными, природными, инфраструктурными, демографическими и этнокультурологическими особенностями» [3]. Именно в то время перед Министерством регионального развития была поставлена задача по подготовке концепции разделения России на несколько макрорегионов или макроэкономических регионов.
Конструктивистское понимание макрорегиона основывается на его понимании как территориального пространства, отделенного от других сложившимися границами, коммуникативной системой между людьми, а также общей культурной памятью и «картиной мира». История освоения территории, общая модель хозяйственной деятельности и уклад повседневной жизни поддерживают представления об общем пространстве поверх административных границ и, основываясь на этом, устойчивую макрорегиональную идентичность (Центральной России, Русского Севера, горнозаводского Урала и др.). В первую очередь, такой тип базируется на соотнесении с группой, сообществом, и, соответственно, здесь формальные границы территории отходят на второй план, становятся ментальным символическим конструктом.
«С такой точки зрения макрорегион предстает как внутристрановое или межстрановое объединение чаще всего на объективных факторах и социокультурной основе. Такие макрорегионы можно считать «воображаемыми». Вариантами подобного структурирования территориальностей являются:
•макрорегионы, оформленные цивилизационно (Европа и пр.);
• макрорегионы, оформленные исторически, этнически, географически (юг России, Сибирь и пр.);
• макрорегионы ареального типа (Горнозаводской Урал и пр.)»[4].
Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации в проекте Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации» (сентябрь 2007 года) определили базовые макрорегионы России (см. рис.1).
«Это не политическое решение и не изменение административного деления страны. Это определение экономической специализации крупных регионов» [5], - отметил Дмитрий Козак. Тогда речь шла не о политических регионах, а о создании территориальных союзов регионов, объединенных экономической спецификацией.
59171
Региональное развитие • № 5(9) • 2015
http://regrazvitie.ru
28 июля 2014 г. вступил в силу Федеральный закон № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», согласно которому макрорегион - это «часть территории Российской Федерации, которая включает в себя территории двух и более субъектов Российской Федерации, социальноэкономические условия в пределах которой требуют выделения отдельных направлений, приоритетов, целей и задач социально-экономического развития при разработке документов стратегического планирования» [6].
С позиции системного подхода, макрорегион - это относительно обособленная социально-экономическая система, включающая в себя подсистему организационных, социально-экономических, культурных взаимосвязей с географически близкими регионами на базе единой инфраструктуры.
В ряде развитых стран довольствуются сеткой низовых административнотерриториальных единиц, однако ее оказывается недостаточно во многих странах, поскольку административно-территориальное деление часто не соответствует социально-экономическому. Следует особо отметить, что в федеративных государствах размеры некоторых субъектов федерации оказываются слишком большими и сложными в управлении, так как включают в себя разные по своему социально-экономическому положению территории.
Для современной России обоснованный выбор объектов региональной экономической политики и стратегического управления, является, по нашему мнению, одним из обязательных условий достижения позитивных результатов в данном виде государственного регулирования. Однако тенденция к усилению экономической самостоятельности регионов, улучшение использования их природно-ресурсного потенциала, более полный учет их специфических интересов не должны приводить к обособленности регионов. Пропорции и ресурсы
59171
Региональная экономика
экономики субъектов федерации таковы, что эффективное функционирование хозяйства в значительной мере зависит от степени участия регионов в территориальном разделении труда, от функционирования рациональных межрегиональных связей. Поэтому важнейшим принципом региональной экономической политики является взаимодействие интеграции и самостоятельности регионов в едином экономическом пространстве.
Ряд специалистов отмечает несовершенство российского федерализма и в этом видят, в определенной степени, причину низкой эффективности государственной региональной политики и государственного устройства в целом. Их главное утверждение, что нигде в мире не встречается ситуация, когда на федеральный уровень власти выдвигаются предложения от более чем 80 субъектов федерации. Такое большое число субъектов федерации увеличивает проблемы государственного управления, снижает его эффективность, способствует дублированию многих государственных функций на региональном уровне, а также многократно увеличивает штат работников власти и управления на местах.
В современных условиях страны значение новой системы макрорегионов и выгоды от её создания для субъектов федерации, федерального центра и всего общества, в целом, по нашему мнению, очень высоко. Это обеспечит решение важнейшей задачи: повышение уровня стратегического управления государства за счет обеспечения устойчивости развития макрорегионов.
По нашему мнению, необходимость выделения макрорегиона, как объекта и центрального звена государственной региональной политики, продиктована реальным положение дел не только в сфере экономики, но и в других сферах жизнедеятельности страны, а также неутешительными прогнозами долгосрочного развития страны по многим основным социально-экономическим показателям.
Необходимость разработки стратегии развития макрорегиона возникает при наличии проблем, которые по своей природе являются многоцелевыми и комплексными, а классические методы отраслевого и территориального управления оказываются недостаточными для принятия обоснованных решений с учетом сложившейся ситуации, порожденной разнообразными переплетениями интересов и связей внутри территориального сообщества. Между тем важно рассмотреть всю историю возникновения конкретной проблемы с выделением важнейших этапов ее нарастания. Таким образом, в процессе управления макрорегионами на базе программно-стратегического управления вполне возможно организовать эффективное управление экономикой объектов стратегического планирования в целях реализации их конкурентных преимуществ.
Основной целью стратегического планирования на макрорегиональном уровне является выделение перечня приоритетных проектов и организация их скоординированной реализации за счет деятельности соответствующих институтов. Для этого необходимо детально проработать прогноз социальноэкономического развития макрорегиона, стратегию и механизмы, которые включают план мероприятий реализации стратегии.
59171
Региональное развитие • № 5(9) • 2015
http://regrazvitie.ru
На уровне макрорегиона разрабатываются стратегии, но они отличаются от стратегий федеральных округов. В качестве примера можно привести Стратегию развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечение национальной безопасности на период до 2020 года. Целью данной стратегии является реализация национальных интересов и достижение ключевых целей государственной политики РФ в Арктике путем решения основных задач с учетом стратегических приоритетов, положенных в основу обеспечения национальной безопасности и устойчивости социально-экономического развития Арктической зоны.
Особенность Арктического макрорегиона России обусловлена необходимостью выделения рассматриваемого региона в самостоятельный объект государственной политики, что в свою очередь определено особенными национальными интересами в данном регионе, поскольку Арктика объявлена регионом «геостратегических интересов РФ», который определяет развитие страны. По сути, речь идет об образе ресурсной базы будущего страны. Так, на открытии заседания Совета Безопасности «О защите национальных интересов России в Арктике», Дмитрий Медведев заявил, что Арктика для страны представляет стратегическое значение и ее задача - стать ресурсной базой России в XXI в.: «Использование этих энергозапасов, этих ресурсов — залог безопасности, энергетической безопасности России в целом».
Стратегическое значение региона связано с ресурсной обеспеченностью и с наличием различных природных богатств Арктики. Именно здесь сосредоточены богатейшие запасы нефти, газа и других полезных ископаемых. В Арктике находятся одни из самых больших в мире запасов нефти: «В Арктической зоне добывается значительная часть российских алмазов, 95% сурьмы, апатита, барита, редких металлов; свыше 90% металлов платиновой группы, более 85% никеля и кобальта, 65% меди. Таким образом, в Арктической зоне сосредоточены основные запасы важнейших полезных ископаемых, являющихся определяющими для развития национальной экономики».
Необходимость разработки стратегии развития Арктической зоны была обусловлена не только наличием конкурентных преимуществ данного макрорегиона, но и существованием ряда угроз для данной стратегической территории страны, в общем виде представленные в таблице в виде SWOT-анализа Арктического региона России (табл.1).
Стратегия макрорегиона - это, в первую очередь, важнейший документ социально-экономического развития макрорегиона, представляющий собой систему принципов и положений, которые определяют подходы к долгосрочному социально-экономическому развитию макрорегиона и механизмы их реализации.
59171
Региональная экономика
Таблица 1 - SWOT-анализ Арктического макрорегиона России
Сильные стороны Слабые стороны
1. открытый выход к Мировому океану; 2. наличие больших потенциальных запасов полезных ископаемых; 3. наличие больших запасов морских биологических ресурсов; 4. наличие развитых портовых мощностей. 1. тяжелые климатические условия; 2. низкая развитость портовой и транспортной инфраструктуры 3. отсутствие нефте- и газопроводов; 4. ограниченная пропускная способность, либо отсутствие железных и автомобильных дорог; 5. высокие эксплуатационные расходы в полярных условиях.
Возможности Угрозы
1. увеличение экспорта нефти и газа в Европу и США; 2. перераспределение грузопотоков из европейских портов; 3. развитие промышленного рыболовства; 4. использование Северного морского пути для транспортировки грузов из Азии в Европу и США; 5. повышение статуса России как мировой морской державы. 1. зависимость от конъюнктуры цен на экспортируемое сырьё; 2. рост железнодорожных тарифов; 3. возможность оттеснения России с севера при переделе полярных границ не в нашу пользу; 4. продолжающийся отток населения в центральные и южные регионы страны; 5. недостаточно активная политика Правительства в отношении региона.
*Составлено авторами
Авторы большинства публикаций по данной тематике (среди них - и представители Научной школы «Прогнозирование, стратегическое планирование и программирование комплексного развития региональных социальноэкономических систем» Самарского государственного экономического университета)^, с.129-190] сходятся во мнении, что процесс разработки региональной стратегии возможно разделить на две фазы (см. рис.2).
- прогноз, предусматривающий осуществление этапов, ориентированных на выполнение анализа текущей ситуации и выбор, на основе процедур сценарного моделирования, наиболее приемлемого направления развития региона при заданных ограничениях;
- целеполагание, которое включает в себя этапы и работы, направленные на конкретизацию выбранной стратегии социально-экономического развития региона: определение целей, приоритетов, разработка механизмов реализации.
Основная проблема разработки стратегии макрорегиона - учесть синергетический эффект и потенциал межрегионального взаимодействия, согласовать интересы (разнонаправленные) разных регионов; согласовать с региональными стратегиями. Так, например, в состав Арктического макрорегиона входят: Архангельская область, Мурманская область, Красноярский край, Ненецкий АО, Ямало-Ненецкий АО, Чукотский АО, Республика Саха. Однако цели, перечисленные в стратегиях данных субъектов, могут несколько отличаться от заявленных в стратегии макрорегиона, но, стратегии макрорегионов должны разрабатываться с учетом стратегий субъектов РФ, а они, в свою очередь, - с учетом
59171
Региональное развитие • № 5(9) • 2015
http://regrazvitie.ru
стратегии макрорегионов. Именно поэтому возникает необходимость анализа согласованности стратегий на региональном и макрорегиональном уровне.
а
а
а
а
н
<
а
н
U
а
а
о
а
и
о
а
а
а
а
ч
£
н
В
а
а'
а
о
а
<
а
о
в
а
а
а
н
В
а
РО
а
Рис. 2. Фазы процесса разработки стратегии социально-экономического развития макрорегиона и их этапы
В стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года выделены цели в следующих основных направлениях:
1. в сфере социально-экономического развития;
2. в сфере обеспечения национальной безопасности;
3. в сфере экологической безопасности;
4. в сфере информационных технологий и связи;
59171
Региональная экономика
5. в сфере международного сотрудничества;
6. в сфере науки и технологий.
Исходя из проведенного анализа (табл. 2) можно сделать вывод, что общемакрорегиональная стратегия и стратегии рассмотренных субъектов согласованы по основным направлениям. Однако стратегия макрорегина не является суммой стратегий субъектов, поскольку велика вероятность рассогласования между частными и общими функциями стратегий, т.е. несовпадение локальных (региональных) функций стратегий с глобальной (макрорегиональной) функцией стратегии. Также важно отметить, что стратегия региона не должна противоречить стратегии макрорегиона, но и не должна ее дублировать.
Таблица 2 - Анализ согласованности стратегии развития Арктического макрорегиона _____________________и стратегий субъектов, входящих в него___________________
Направления
Арктический макрорегион 1 2 3 4 5 6
Красноярский край + - - + + +
Ненецкий АО + + + + + +
Архангельская область + + + - + +
*Составлено авторами
Таким образом, стратегия устойчивого развития социально-экономической системы макрорегиона должна базироваться на интеграционно -синергетической парадигме, относящей региональные системы к открытым системам, тесно взаимодействующим между собой. Рассматривая макрорегионы в качестве объекта стратегического управления, государство путем расширения межрегионального взаимодействия сможет более эффективно решать стратегические проблемы территории с учетом геополитических и геостратегических интересов страны. Ключевым императивом стратегического управления устойчивым развитием макрорегиона является развитие его адаптационных свойств на основе инфраструктурной взаимозависимости его региональных систем.
Литература:
1. Региональная экономика: Словарь терминов и понятий. [Электронный ресурс]. URL: http://3vs.ru/regionalnava-ekonomika/glossarii.html (дата обращения: 18.03.2015).
2. Назукина М.В. Политическое пространство макрорегиона: границы и идентичности / Науч. ежегодник Уральского отделения РАН. 2013. № 4. С. 2032.
3. Кремль готовит передел России: Медведев изменит карту до неузнаваемости. Режим доступа: http: //www.newsru.com/russia/16nov2010/aglomer.html (дата обращения 20.03.2015)
4. Назукина М.В. Политическое пространство макрорегиона: границы и идентичности / Науч. ежегодник Уральского отделения РАН. 2013. № 4. С. 20-
59171
Региональное развитие • № 5(9) • 2015
http://regrazvitie.ru
32.
5. Новая региональная политика России. Режим доступа: http://www.innosys.spb.ru/?folder=100&id=836&tpl=SingleEvent (дата обращения 22.03.2015)
6. Федеральный закон от 28.06.2014 N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Режим доступа: http://www.consultant.ru/ (дата обращения 22.03.2015).
7. Прогнозирование и программирование комплексного социальноэкономического развития региона: монография / Г.Р. Хасаев, Е.Н. Королева, Г.Н. Гродская, Н.Н. Евдокимов, В.А. Цыбатов. Самара: СГЭУ, 2013. 140 с.
8. Гранберг А.Г. Стратегии макрорегионов России: методологические подходы, приоритеты и пути реализации. М.: Наука, 2004. 191 с.
9. Инновационный потенциал региональной экономики в системе экономических циклов: монография / Г.Н. Гродская, К.Ю. Егоров, Е.Н. Королева и др.; науч. ред. А.П. Жабин. Самара. СГЭУ, 2010. 364 с.
10. Развитие эволюционного подхода в стратегии модернизации региона и макрорегиона / О.В. Иншаков, Е.И. Иншакова, И.В. Митрофанова, Е.А. Петрова. Гос. образоват. учреждение высш. проф. образования «Волгогр. гос. ун-т». Волгоград: ВолГУ, 2009. 66 с.
References:
1. Regional economy: Glossary of terms and concepts. [Electronic resource]. URL: http://3vs.ru/regionalnava-ekonomika/glossarii.html (the date of circulation: 03.18.2015).
2. Nazukina MV Political space macro: borders and identity / Sci. Yearbook of the Ural Branch of RAS. 2013. № 4. C. 20-32.
3. The Kremlin is preparing a re-division of Russia: Medvedev will change
beyond recognition card. Access:
http://www.newsru.com/russia/16nov2010/aglomer.html (date of treatment 03/20/2015)
4. Nazukina MV Political space macro: borders and identity / Sci. Yearbook of the Ural Branch of RAS. 2013. № 4. C. 20-32.
5. The new regional policy of Russia. Access: http://www.innosys.spb.ru/?folder=100&id=836&tpl=SingleEvent date of treatment 22/03/2015)
6. Federal Law of 28.06.2014 N 172-FZ "On the strategic planning in the Russian Federation." Access: http://www.consultant.ru/ (date of treatment 22.03.2015).
7. Forecasting and programming of complex social and economic development of the region: monograph / G.R. Hassan, E.N. Koroleva, G.N. Grodzka, N.N. Evdokimov, V.A. Tsybatov. Samara: SSEU, 2013. 140 p.
8. Granberg AG Strategies for macro-regions of Russia: methodological approaches, priorities and ways of implementation. M.: Nauka, 2004. 191 p.
59171
Региональная экономика
9. The innovative potential of the regional economy in the economic cycle: monograph / G.N. Grodzka, K.Y. Egorov, E.N. Koroleva, etc.; scientific. Ed. A.P. Zha-bin. Samara. SSEU, 2010. 364 p.
10. Development of an evolutionary approach in the strategy of modernizing the region, and macro / O.V. Inshakov, E.I. Inshakova, I.V. Mitrofanov, E.A. Petrova. Gos. obrazovat. institutions of higher. prof. Education "Volgogr. state. Univ." Volgograd: Volgograd, 2009. 66 p.
59171
