CC BY
137
Вестник Института экономики Российской академии наук
2/2020
ФИНАНСЫ, ДЕНЕЖНОЕ ОБРАЩЕНИЕ И КРЕДИТ
А.Г. КОЛОМИЕЦ
доктор экономических наук, ведущий научный сотрудник ФГБУН Институт экономики РАН
К НОВОМУ КАЧЕСТВУ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ
Государственная программа «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» является центральным звеном перестройки бюджетно-финансовой политики на началах программно-целевого подхода. В то же время при разработке Программы и внесенных в нее на сегодняшний день изменениях не удалось обеспечить необходимую согласованность ее целей, ожидаемых результатов, целевых показателей, в том числе в отношении формирования и использования Фонда национального благосостояния, с важнейшими задачами социально-экономического развития Российской Федерации. В статье обосновывается вывод о целесообразности серьезной доработки Программы.
Ключевые слова: программно-целевой подход, существенные угрозы и риски,
государственная программа, стратегическое планирование, Федеральный бюджет,
Фонд национального благосостояния.
1БЬ: Е60, Н50, Н53, Н61.
Э01: 10.24411/2073-6487-2020-10022
Перспективы перелома ряда негативных тенденций в развитии экономики Российской Федерации и перехода к динамичному и сбалансированному экономическому росту, повышение уровня жизни широких слоев населения в настоящее время обоснованно связываются с реализацией национальных проектов и государственных программ, которые призваны воплотить на практике программно-целевой подход к управлению социально-экономическими процессами. Эффективность программно-целевого подхода на макроэкономическом уровне определяется способностью всех управленческих структур, вовлеченных в процессы принятия, исполнения и контроля решений, ориентироваться на конечные цели социально-экономического развития. Эти цели должны достигаться в результате последователь-
ной реализации комплекса социальных, экономических и организационных мероприятий, включающего в себя обоснование и постановку конкретных задач на всех уровнях управления, а также действия по их выполнению в намеченные сроки. Необходимыми элементами программно-целевого подхода являются мониторинг и контроль выполнения предусмотренных мероприятий. Целевые показатели (индикаторы) должны отражать системные характеристики результатов реализации программно-целевого подхода. Цели, задачи, методы исполнения программ должны быть относительно стабильными, не декларативными, транспарентными и взаимно непротиворечивыми. Способность национальных проектов и государственных программ обеспечивать динамичный и сбалансированный экономический рост, а также позитивные социальные изменения в значительной мере зависят от соблюдения указанных условий эффективности программно-целевого подхода. Соответствующие положения законодательно закреплены Федеральным законом РФ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» №172-ФЗ от 28.06.2014 (далее - Закон №172-ФЗ)Ч
Эти общие требования диктуют целесообразность постоянной оценки результатов выполнения национальных проектов и государственных программ, правильности и своевременности постановки общих целей и конкретных задач, в том числе и степени достижения целевых показателей и индикаторов.
Основная часть расходов Федерального бюджета в 2020 г. и последующих годах, согласно Федеральному закону « О федеральном бюджете на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов», будет осуществляться в виде расходов на реализацию государственных программ и национальных проектов Российской Федерации. Доля данных расходов в федеральном бюджете в 2020-2022 годах будет превышать 85%, что, по крайней мере с формальной стороны, свидетельствует о переходе планирования и исполнения Федерального бюджета на принципы программно-целевого управления. Расходы на государственные программы составят в 2020 г. 75,1% всех расходов федерального бюджета2. Предполагается, что в 2024 г. расходы на государственные программы превысят 70% расходов федерального бюджета3. С учетом задач, поставленных Президентом РФ в Послании Федеральному
1 base.garant.ru/70684666.
2 Федеральный Закон от 02.12.2019 № 380-ФЗ «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов». publication.pravo.gov.ru/Document/ View/0001201912030041 (дата обращения: 21.02.2020).
3 Бюджетный прогноз Российской Федерации на период до 2036 года. government.ru/ docs/36232. (дата обращения: 21.02.2020).
Собранию от 15.01.20204, в том числе увеличения бюджетных мест в вузах, развертывания ФАП, помощь семьям с детьми и другие, эта доля, вероятно, будет еще более значительной.
Государственной программе «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 320 (далее - Программа)5, принадлежит ведущая роль в совокупности национальных проектов и государственных программ. Согласно Бюджетному прогнозу Российской Федерации на период до 2036 г. от 09.04.2019 (далее - Бюджетный прогноз), доля расходов на выполнение Программы за период с 2017 по 2024 гг. превысит 11% общей суммы расходов на государственные программы федерального бюджета. По объему расходов Программа в этот период будет сопоставима с расходами на государственные программы «Социальная поддержка граждан», «Развитие транспортной системы». Разработка Бюджетного прогноза Российской Федерации на долгосрочный период была предусмотрена Программой (Подпрограмма 1, показатель 1.1) еще в 2014 г. Сформирован Бюджетный прогноз был в 2019 г. Также Программой предусмотрено представление в Госдуму изменений, внесенных в бюджетный прогноз (Подпрограмма 1, контрольное событие 1.1)6.
Данная статья не преследует цель дать комплексную оценку результатов исполнения Программы. Эта оценка происходит на базе ежегодных Отчетов Минфина РФ об исполнении Программы и ежегодного Сводного годового доклада о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации, Правила подготовки которого утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 2019 г. N 903. Для решения указанных задач есть мощный аппарат Администрации Президента, Правительства, Счетной палаты, Минфина. Цель статьи - рассмотреть ряд проблем, с которыми связаны потенциальные риски снижения результативности Программы и отдачи средств федерального бюджета, выделяемых для ее реализации. Это особенно важно в связи с тем, что Программа
4 Послание Президента РФ Федеральному собранию от 15.01.2020 rulaws.ru/president/ Poslanie-Prezidenta-RБ-Federa]nomu-Sobraniyu-ot-15.01.2020 (дата обращения: 21.02.2020).
5 Государственная программа «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков»; утверждена Постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 320,в редакции Постановления Правительства РФ от 29 марта 2019 г. N 370. programs.gov.ru/Portal/ programs/paprograms.ssport/39) и в редакции Постановления Правительства РФ от 30 марта 2017 г. № 349. www.garant.ru.
6 См.: Правила формирования Сводного годового доклада о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации (Утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 2019 г. № 903). www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/72201742 (дата обращения: 21.02.2020).
действует уже 5 лет, т.е. истекла половина срока, отведенного на ее исполнение, согласно Постановлению Правительства РФ от 15.04.2014 № 320, в котором срок исполнения Программы установлен в 2024 г.
Значение Программы определяется не только и не столько ее долей в общем объеме расходов на реализацию государственных программ (открытой части). Значение Программы в первую очередь в том, что ее реализация во многом определяет возможности эффективной организации финансового обеспечения национальных проектов и государственных программ. Согласно упомянутым выше Правилам7 (п. 12 абз. 2), Сводный годовой доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ, сформированный на основе уточненных годовых отчетов и окончательной информации о кассовом исполнении федерального бюджета (бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ) за отчетный год, рассматривается на заседании Правительства РФ одновременно с годовой отчетностью об исполнении федерального бюджета. Более того, в рамках Программы в соответствии с Планом-графиком реализации Программы на 2019 и на плановый период 2020 и 2021 гг. (Приказ Минфина от 17.04.2019) мероприятием 2.3.1. предусмотрено формирование предложений по оптимизации системы государственного управления - состава, численности и расходов федеральных органов исполнительной власти и подведомственных им учреждений. Таким образом, в силу логики вещей и непосредственных задач Программы, принципы и методы ее формирования и исполнения должны стать образцом для федеральных органов исполнительной власти в отношении реализации национальных проектов и государственных программ, а также и всей их деятельности.
При этом исполнение Программы предполагает перестройку управления государственными финансами, в рамках которой должна быть достигнута высокая степень согласованности с решаемыми финансовыми, экономическими и социальными задачами:
- целевого, функционального, ведомственного, предметного (в разрезе статей и параграфов бюджетной классификации) подходов при планировании и исполнении бюджетных назначений;
- методов и видов казначейского сопровождения средств федерального бюджета, в том числе интеграция казначейского сопровождения средств, предоставляемых юридическим лицам на основании государственных контрактов и банковского сопровождения указанных контрактов.
Такая перестройка требует высокой организационной и управленческой культуры на базе использования современных информа-
7 Там же.
ционных технологий. С другой стороны, хорошо известно, что хаос в финансировании и, соответственно, в ресурсном обеспечении, неизбежно продуцирует дополнительные риски в исполнении любого дела. Этими обстоятельствами определяется приоритетное внимание к Программе.
Цели, задачи и ожидаемые результаты Программы
Важнейшие ожидаемые результаты Программы (в действующей редакции, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 марта 2019 г. №370) сформулированы в первом абзаце соответствующего раздела Программы следующим образом - «создание условий для устойчивого, динамичного и сбалансированного развития экономики, повышение качества управления государственными финансами и правового регулирования финансового рынка, содействие цифровизации финансовой системы»8. В предыдущей редакции, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 30 марта 2017 г. №349, важнейшие ожидаемые результаты сформулированы более широко - «создание стабильных финансовых условий для устойчивого экономического роста, повышения уровня и качества жизни, обеспечения национальной безопасности .. ,»9
Отметим, что вопросы повышения уровня и качества жизни «выпали» не только из раздела «Ожидаемые результаты» - их присутствие не заметно и в других разделах действующей редакции Программы. Таким образом, Программа, исходя из ее текста в последней редакции, ориентирована на создание условий экономического роста, который может и не обеспечивать повышение уровня и качества жизни. С учетом реальных результатов периода 2017-2018 гг., когда произошло снижение реальных доходов населения, такая корректировка закономерна. Однако это не снимает с повестки дня вопрос о том, надо ли выдвигать такой результат как ориентир государственной бюджетно-финансовой политики как минимум до 2024 г.?
Вызывает сомнения также корректность постановки самих целей Программы с точки зрения достижения ожидаемых результатов в виде условий для устойчивого, динамичного и сбалансированного развития экономики. Долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджетной системы - лишь одно из условий экономического роста, который возможен и во многих случаях происходил в реальности при отсутствии бюджетной стабильности. Программа, по сути, предполагает определенную последовательность приоритетов макро-
8 programs.gov.ru/Portal/ programs/paprograms.ssport/39.
9 www.garant.ru.
экономической политики: сначала бюджетная стабильность, причем в далеко не бесспорном варианте, который принят в Программе (см. ниже), затем экономический рост. С точки зрения приобретения и повышения инвестиционного рейтинга такая последовательность обоснована. Но в условиях режима санкций, задачи повышения инвестиционного рейтинга РФ не могут быть приоритетными. Понимание этого обстоятельства, по-видимому, стало причиной исключения в 2019 г. показателя 4 «Долгосрочный кредитный рейтинг Российской Федерации по международной шкале ведущих международных рейтинговых агентств (Standard&Poor's, Fitch Ratings, Moody's) (место)» из перечня основных индикаторов Программы. Мера эта несколько запоздала (санкциям уже немало лет).
Вопрос о том, в какой мере бюджетная стабильность сама по себе способна инициировать экономический рост, - как минимум дискуссионный. Не говоря уже о вопросе, насколько отмеченная выше последовательность приоритетов макроэкономической и бюджетно-финансовой политики соответствует реальным условиям РФ. Хорошо известно, что бюджетная стабильность может достигаться и поддерживаться и в условиях нулевого и «отрицательного» роста. Неясно также, какая модель экономического роста должна быть обеспечена в результате реализации Программы, а без ясности в этом вопросе невозможно определить количественные и качественные параметры ожидаемых результатов Программы.
Между тем Программа является, как отмечено выше, ключевым звеном в совокупности национальных проектов и государственных программ, нацеленных на решение задач социально-экономического развития. В качестве таковой Программа должна соответствовать требованиям Закона №172-ФЗ, а именно: в Программе должны быть указаны результаты социально-экономического развития, т.е. состояние экономики и социальной сферы, которое «характеризуется количественными и/или качественными показателями» (гл. 1, ст. 3, п. 15). В данном случае эти ожидаемые результаты, по названным выше причинам, сложно отразить конкретными показателями. Фактически частично это признали составители Программы, исключив «повышение уровня и качества жизни» из числа ожидаемых результатов.
Таким образом, в процессе реализации Программы цели, задачи и ожидаемые результаты были переформулированы так, что их масштаб сократился, как по сравнению с общими целями государственной финансово-бюджетной политики, так и по сравнению с первоначально установленными целями, задачами и ожидаемыми результатами. Так, редакция, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 30 марта 2017 г. №349, предусматривала в числе ожидаемых результатов повышение устойчивости и транспарентности банковской
системы, обеспечение эффективного функционирования системы формирования и инвестирования пенсионных накоплений и повышение роли негосударственных пенсионных фондов как институциональных инвесторов на финансовом рынке. В действующей редакции в числе ожидаемых результатов Программы отсутствуют упоминания о банковской системе, об инвестировании пенсионных накоплений и о негосударственных пенсионных фондах. Эти «ожидаемые результаты» перешли в состав задач подпрограммы 5 «Развитие законодательства Российской Федерации в сфере финансовых рынков, валютного регулирования и валютного контроля, отрасли драгоценных металлов и драгоценных камней»10.
Исходя из установленных задач программно-целевого подхода, целей и ожидаемых результатов, Программа призвана быть инструментом координации действий Минфина РФ, Банка России, а также Минэкономразвития РФ. Такая координация предусмотрена Положением о Министерстве финансов РФ, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. №32911. Это Положение определяет, что Минфин РФ во взаимодействии с ЦБ РФ разрабатывает «основные направления развития финансового рынка» (п. 1 абз. 2). Но и задачи, которые указаны в действующей редакции Программы, в том числе «эффективное управление государственным долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации, формирование долгосрочных финансовых ресурсов для развития экономики, повышение доверия к финансовому сектору и защита прав потребителей финансовых услуг»12, без непосредственного участия Банка России не могут быть решены. Как отмечено в подготовленных Банком России «Основных направлениях развития финансового рынка РФ на период 2019-2020 годов», максимальный эффект от исполнения этих направлений «может быть достигнут только при комплексной реализации мероприятий всеми задействованными сторонами». По этой причине «межведомственное взаимодействие» является одним из наиболее значимых факторов риска [1; 2, с. 37]. Однако Программа не предусматривает соисполнителей (с марта 2019 г. Минэкономразвития РФ является одним из участников Программы, но не соисполнителем)13.
Маловероятно, что может оказаться эффективным или просто поддающимся корректной оценке вариант реализации программно-целевого подхода, при котором важнейшие задачи исчезают в середине
10 www.garant.ru;https://programs.gov.ru/Portal/ programs/pa programs.ssport/39.
11 base.garant.ru/12136348 (дата обращения: 21.02.2020).
12 programs.gov.ru/Portal/ programs/paprograms.ssport/39.
13 programs.gov.ru/Portal/ programs/paprograms.ssport/39.
срока действия Программы, достижение целей не является необходимым и достаточным условием получения ожидаемых результатов, а сама Программа приобретает все больше отличительных особенностей ведомственного плана работы.
Подталкивает усиление ведомственного начала в Программе порядок финансирования, при котором в рамках Программы производится основная часть расходов на содержание аппарата Минфина. Как отмечено выше, аналогичный порядок (в рамках государственных программ и национальных проектов) так или иначе будет влиять на организацию деятельности других ведомств просто в силу того, что исполняются те работы, которые финансируются, и наоборот. А это значит, что перед начальником любой канцелярии (в т.ч. канцелярии Минфина) встает дилемма: либо сворачивать необходимые работы, которые по каким-либо причинам плохо вписываются в «прокрустово ложе» формулировок той или иной программы, либо канцелярскими хитростями расширить это «ложе». В результате такого рода бюрократических изысков, во многом вынужденных, выполнение должностных обязанностей переходит в разряд задач программно-целевого подхода, а также лиц, составляющих оценки его результативности. Так рождаются отчетные показатели, подобные показателям Подпрограммы 2 «Нормативно-методическое обеспечение и организация бюджетного процесса» (в редакции Постановления Правительства РФ от 30 марта 2017 г. №349): показатель 2.3 «Соблюдение установленных законодательством Российской Федерации требований о составе отчетности об исполнении федерального бюджета, формируемой Федеральным казначейством» или показатель 2.4 «Соблюдение установленных законодательством Российской Федерации требований о составе отчетности об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, формируемой Федеральным казначейством». Естественно, что выполнение этих показателей всегда планировалось 100-процентным, каковое и было достигнуто. Соответственно повышалась и ежегодная количественная оценка общих итогов выполнения Программы, что стимулирует увеличение числа подобных ведомственных показателей: чем больше аналогичных позиций в Программе, тем выше итоговая оценка ее исполнения.
Действующей редакцией Программы (Постановление Правительства РФ от 29 марта 2019 г. №370) и Планом-графиком реализации Программы на 2019 и на плановый период 2020 и 2021 годов (Приказ Минфина от 17.04.2019) в рамках п.2.2 «Оптимизация бюджетного процесса» предусмотрено «принятие федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, федерального закона об исполнении федерального закона о федеральном
бюджете» и соответствующие мероприятия и контрольные события14. В том числе, например, предусмотрен ожидаемый результат от реализации мероприятия 2.2.7. «Своевременное предоставление бюджетных средств в соответствии с решениями Правительства РФ, создание и поддержание необходимых финансовых резервов». Аналогичным образом Программой предусмотрено решение ряда других задач, которые являются задачами Минфина в соответствии с Положением о Министерстве финансов РФ15. Соответствующей работой Минфин занимался еще в Российской империи и, будем надеяться, продолжит заниматься в обозримой перспективе, какие бы бюрократические новации ни обрушивались на его сотрудников. О решении этих задач Минфин имеет основания отчитываться, не прибегая к бюрократическим ухищрениям.
Целевые показатели (индикаторы) Программы
Целевые показатели Программы не определяют в должной мере количественные и/или качественные характеристики не только ожидаемых результатов, но и целей Программы (что также не соответствует требованиям Закона №172-ФЗ, гл. 1, ст. 3, п. 15).
Постановлением Правительства РФ от 29 марта 2019 г. №370 установлены следующие целевые показатели Программы (приводятся по состоянию на 25.11.2019):
1. Ежегодный первичный структурный дефицит федерального бюджета по отношению к валовому внутреннему продукту, не более, процент;
2. Комплексная оценка качества управления бюджетным процессом, процент;
3. Государственный долг Российской Федерации по отношению к валовому внутреннему продукту, не более, процент;
4. Собираемость налогов и сборов, не менее, процент;
5. Создание регуляторных условий для развития финансовых рынков, процент.
По сравнению с предшествующей редакцией 2017 г. набор показателей претерпел значительные изменения. Из редакции 2017 г. только два показателя остались неизмененными в редакции 2019 г. - государственный долг Российской Федерации по отношению к валовому внутреннему продукту и собираемость налогов и сборов. Но и в действующей редакции сохранилась важнейшая особенность набора основных
14 programs.gov.ru/Portal/ programs/paprograms.ssport/39.
15 Положение о Министерстве финансов Российской Федерации, утверждено Постановлением Правительства РФ №329 от 30 июня 2004 г. base.garant.ru/12136348 (дата обращения: 21.02.2020).
показателей (индикаторов) Программы - все вместе, а тем более по отдельности, эти показатели не обеспечивают системной характеристики целей и/или ожидаемых результатов Программы.
Так, минимизация «ежегодного первичного структурного дефицита федерального бюджета по отношению к валовому внутреннему продукту» (также как до 2019 г. «ненефтегазового дефицита») федерального бюджета (индикатор 1), как и профицит бюджета, может сочетаться (и на практике во многих случаях сочетается) с дефицитностью и острой нехваткой средств региональных и муниципальных бюджетов, с недостатком средств для обеспечения текущих расходов федеральных бюджетных учреждений и/или инвестиционных расходов на развитие организаций, находящихся в федеральной собственности.
Индикатор 3 «Государственный долг Российской Федерации по отношению к валовому внутреннему продукту» в период с 2018 по 2024 г. зафиксирован на уровне не более 20% (по состоянию на 25.11.2019 фактически составляет 12,10%). Однако этот индикатор лишь частично характеризует долговую нагрузку на экономику и бюджет. Многие развивающиеся и развитые страны имеют показатели госдолга, близкие к объему ВВП, и одновременно устойчивые темпы роста экономики и высокие инвестиционные рейтинги.
Высокая собираемость налогов (индикатор 4) может сочетаться с удушающим экономику налоговым бременем. Неясно, как данный показатель корреспондирует со значительной долей теневого сектора в экономике РФ. Бюджетный прогноз констатирует низкую собираемость налогов на труд в РФ как один из источников бюджетных рисков16 (с. 40-41). В то же время показатель собираемости налогов в данных об исполнении Программы на 25.11.2019 составляет 100,36%17. То есть у разных экспертов, причастных к составлению Программы, существуют разночтения в понимании самого термина «собираемость налогов».
Очевидно, что важнейшие индикаторы Программы могут сохранять запланированные позитивные значения и при отсутствии бюджетной стабильности, и при сокращении или увеличении отношения бюджетных доходов/расходов к ВВП, и при нулевом или отрицательном экономическом росте.
Таким образом, цели, задачи и ожидаемые результаты Программы часто сформулированы так, что при любом развитии макроэкономических и социальных процессов отчетные показатели могут выглядеть (и, скорее всего, будут выглядеть) благополучно, а составить отчет об их выполнении можно будет по известному рецепту «к пуговицам претензии есть?».
16 goverment.rU/docs./36232.
17 base.garant.ru/70684666.
Задачи Фонда национального благосостояния
Вместе с тем некоторые цели Программы не заявлены в разделе «Цели», но реализуются при подготовке ежегодных бюджетов и предполагаются, согласно Бюджетному прогнозу, к последовательной реализации в долгосрочной перспективе. Приоритетными целями бюджетно-финансовой политики стало сокращение роли федерального бюджета и в целом бюджетов бюджетной системы РФ в экономическом и социальном развитии Российской Федерации (табл. 1). При этом показатели отношения доходов и расходов бюджетной системы (и/или федерального бюджета) к ВВП в составе целевых показателей Программы отсутствуют.
Таблица 1
Отчетные и прогнозные характеристики бюджетов бюджетной системы и Фонда национального благосостояния Российской Федерации, в % к ВВП (в период 2018-2036 гг.).
2018 г.* 2020 г.** 2024 г. 2030 г. 2036 г.
Бюджеты бюджетной системы РФ
Доходы 35,6 -/35,8 33,7 32,5 31,4
Расходы 32,7 -/34,8 33,7 33,0 31,9
Дефицит 2,9 -/1,0 -0,1 -0,5 -0,5
Федеральный бюджет
Доходы 18,7 18,1/18,3 16,3 15,0 14,2
Расходы 16,1 17,3/17,2 16,3 15,6 14,8
Дефицит (профицит) 2,6 0,8 /1,1 -0,1 -0,7 -0,7
Фонд национального благосостояния
Объем ФНБ (конец года) 3,9 9,8 /10,6 15,6 15,1 11,8
* 2018: отчет, предварительные данные; ** 2020: согласно Закону о Федеральном бюджете на 2020 год / согласно Бюджетному прогнозу.
Источник: рассчитано автором по: [2; goverment.ru/docs./36232; Приложения 1, 2; Социально-экономическое положение России. 2019, январь М.: Росстат, 2019. www. gks.ru, с. 171].
Такое сокращение не означает увеличения финансовых средств, которыми распоряжаются непосредственные субъекты хозяйствования и население. Приведенные данные показывают, что фактическим приоритетом является наращивание Фонда национального благосостояния (ФНБ), пополняемого ускоренными темпами, хотя и с некоторым отставанием ежегодных объемов этого роста от значений,
предусматриваемых Бюджетным прогнозом. Цели Программы (подпрограмма 4), касающиеся ФНБ, определены в действующей редакции следующим образом: «обеспечение сохранности средств Фонда национального благосостояния и стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе». Среди ожидаемых результатов подпрограммы 4 «создание долгосрочного источника финансирования дефицита Федерального бюджета и поддержки пенсионной системы РФ посредством обеспечения сохранности средств ФНБ и стабильного уровня доходов от их размещения»18.
Таким образом, согласно Программе для ФНБ, цели финансирования инвестиций в развитие экономики, реализацию инфраструктурных и инновационных проектов не приоритетны, поскольку подчинены задачам обеспечения доходности и ликвидности средств Фонда как финансового резерва. Программа (в разделе «Приоритеты и цели государственной политики, в том числе общие требования к политике субъектов Российской Федерации в сфере реализации Программы») прямо указывает, что Фонд национального благосостояния является необходимым финансовым резервом.
В конце 2020 г. объем ФНБ составит около половины доходов федерального бюджета19. По состоянию на 1 ноября 2019 г. объем ФНБ составлял 7,950 трлн руб., что эквивалентно 124,5 млрд долл. Из них в ценные бумаги российских эмитентов, связанные с реализацией инфраструктурных проектов, инвестировано 197,130 млрд руб. и 4,113 млрд долл., еще 138,434 млрд руб. размещено на субординированных депозитах в ВТБ и Газпромбанке в целях финансирования таких проектов [14, 05.12.2019], что в совокупности составляет около 7,3% объема средств ФНБ. В то же время, согласно Бюджетному прогнозу, после 5 лет реализации Программы только «предполагается формирование целостной системы управления средствами ФНБ»20. Определение конкретных направлений расходования средств ФНБ в настоящее время происходит и, очевидно, будет происходить в дальнейшем за рамками процесса планирования и исполнения федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. «Правила размещения средств Фонда национального благосостояния в ценные бумаги российских эмитентов, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов», утвержденные Постановлением Правительства РФ от 5 ноября
18 programs.gov.ru/Portal/ programs/paprograms.ssport/39.
19 Постановление Правительства Российской Федерации от 5 ноября 2013 г. №990 «Об утверждении Правил размещения средств Фонда национального благосостояния в ценные бумаги российских эмитентов, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов». base.garant.ru/70495140 (дата обращения: 21.02.2020).
20 goverment.ru/docs./36232.
2013 г. № 990, устанавливают порядок размещения Минфином РФ средств ФНБ в ценные бумаги российских эмитентов, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов. Перечень проектов утверждается Правительством РФ21. Таким образом, полномочия и возможности соответствующих чиновников по управлению средствами ФНБ расширились по сравнению с порядком планирования и использования средств, предусматриваемым бюджетным законодательством в отношении средств Федерального бюджета.
Цели «формирования долгосрочных финансовых ресурсов для развития экономики» поставлены перед другой подпрограммой - 5 «Развитие законодательства Российской Федерации в сфере финансовых рынков, валютного регулирования и валютного контроля, отрасли драгоценных металлов и драгоценных камней»22.Достижение этих целей планируется путем решения задач «совершенствования нормативной правовой базы в сферах рынка ценных бумаг, страховой деятельности, банковской деятельности, формирования и инвестирования пенсионных накоплений, деятельности негосударственных пенсионных фондов, а также инвестирования временно свободных средств институтов развития»23.
Таким образом, предполагается, что формирование долгосрочных финансовых ресурсов для развития экономики будет происходить в условиях быстрого увеличения ФНБ, которое, по сути, сопровождается ограничением роста источников этих ресурсов в экономике. Это порождает риски того, что развитие законодательства в сфере финансовых рынков (даже если таковое окажется результативным) может не стать более действенным фактором наращивания инвестиционного потенциала, чем ограничение роста источников инвестиционных ресурсов.
Остается вопрос, как наличие указанных рисков соотносится с задачами «ускорения технологического развития», «обеспечения темпов экономического роста выше мировых при сохранении макроэкономической стабильности», которые определены Указом Президента РФ от 7 мая 2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»24, а также с задачами увеличения темпов роста ВВП выше среднемировых, поставленными Президентом РФ в Послании Федеральному собранию от 15.01.202025, и в целом с задачами инновационного роста и социального развития.
21 goverment.ru/docs./36232.
22 programs.gov.ru/Portal/ programs/paprograms.ssport/39.
23 programs.gov.ru/Portal/ programs/paprograms.ssport/39.
24 www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71837200.
25 rulaws.ru/president/Poslanie-Prezidenta-RF-Federalnomu-Sobraniyu-ot-15.01.2020.
В то же время Программа не содержит упоминаний о существенных угрозах и рисках развитию финансового рынка в РФ и увеличению его инвестиционного потенциала, связанных с масштабами чистого вывоза капитала, инсайдерских сделок, манипулирования рынком. Из действующей редакции Программы исчезло упоминание о «деофшоризации», которое содержалось в Программе до 2019
года26.
Деликатно обходя острые проблемы бюджетно-финансовой политики и задачи, решение которых предполагает тесную межведомственную координацию, Программа, как отмечено выше, претерпевает трансформацию в сугубо ведомственный план.
Риск такого рода трансформации является достаточно типичным риском при применении программно-целевого подхода, наличие которого отмечено во множестве учебных пособий. Однако учитывая значение Программы в бюджетно-финансовой политике и в совокупности национальных проектов и государственных программ, возникает угроза, что в процессе «цифровизации» может стать доминирующей тенденция превращения не только Минфина, но и прочих ведомств в своего рода «фабрики» по алгоритмизированной обработке BigData с целью изготовления отчетных форм, заполненных «правильными», наилучшим образом пригодными для отчета показателями.
Представляется, что минимизация указанных выше угроз и рисков требует серьезной переработки Программы и приведения ее в соответствие с принципами и методами программно-целевого подхода.
ЛИТЕРАТУРА
1. Основные направления развития финансового рынка РФ на период 2019-2020 годов. cbr.ru/content/document/file/71220/main_directions.pdf (дата обращения: 21.02.2020).
2. Пояснительная записка «К проекту Федерального закона «О Федеральном бюджете на 2020 и плановый период 2021 и 2022 годов». www.consultant.ru/cons/ cgi/online (дата обращения: 20.12.2019).
26 programs.gov.ru/Portal/ programs/paprograms.ssport/39.
ABOUT THE AUTHOR
Kolomiyets Andrei Grigoryevich - Doctor of Economic Sciences Leading Scientific Associate of the Federal State Budgetary Institution of Science - the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS), Moscow, Russia agk1807@mail
TOWARD A NEW QUALITY OF PUBLIC FINANCE MANAGEMENT The state program "Management of Public Finances and Regulation of Financial Markets" is the central link in the restructuring of fiscal policy on the basis of a program-targeted approach. At the same time, during the development of the revision of the Program and the amendments made to date, it was not possible to ensure the necessary consistency of its goals, expected results, targets, including with regard to the formation and use of the National Welfare Fund, with the most important tasks of the socio-economic development of the Russian Federation. The article substantiates the conclusion about the feasibility of a serious revision of the Program.
Keywords: program-targeted approach, significant threats and risks, state program, strategic planning, Federal Budget, National Welfare Fund. JEL: E60, H50, H53, H61.
