CC BY
18ветви власти «дать ему слово». Однако, несмотря на то, что в итоге такое слово было предоставлено (последняя редакция статьи 3 Закона о поправке к Конституции официально наделила Суд полномочием ad hoc проверить все изменения, включая те, которые затронули его статус), Суд этот шанс использовать не захотел. Он с удивительной лёгкостью согласился и на новый порядок отстранения судей от должности, и на сокращение своего корпуса, мотивировав это усмотрением конституционного законодателя. Нерешительность 2014 г. переросла в конформизм 2020 г. и привела Конституционный Суд к тому, что под страхом «кнута» в виде увольнения неугодных судей он вынужден будет ещё более открыто обслуживать интересы политических ветвей власти в ущерб интересам защиты прав граждан.
И.Г. Шаблинский,
профессор Высшей школы экономики
К модели управляемого парламентаризма: некоторые исторические вехи
Неожиданное внесение Президентом В. Путиным целого ряда разнообразных поправок к Конституции Российской Федерации актуализировало дискуссию о конституционной форме правления и ее влиянии на фактически сложившийся у нас политический режим.
Сегодня очевидно, что главной целью конституционных инициатив Владимира Путина была норма, блокирующая действие части 3 статьи 81 Конституции (ограничивающей пребывание на посту Президента двумя сроками подряд) в отношении него самого. Данная норма была последней сдержкой, последним ограничителем президентской власти. Она запрещала действующему Президенту выдвигать свою кандидатуру на выборах главы государства в 2024 г. Предложив исключить применение данной нормы к себе, действующий Президент фактически аннулировал свой статус «гаранта Конституции». Этот акт, впрочем, стал очередным этапом процесса, который шел все последние годы, заняв в общей сложности полтора десятилетия. Ниже мы рассмотрим его чуть подробнее.
Все остальные поправки, увы, носят характер декоративного приложения к этому главному изменению. Впрочем, между делом, еще более ослабляется роль высших судов: согласно проекту поправок глава государства получит право отправлять в отставку судей Конституционного и Верховного судов при помощи послушного Совета Федерации.
Но нам в данном контексте хотелось бы обратиться к более широкому обобщению. Все эти поправки, судя по всему, закрепляют сложившуюся у нас модель взаимоотношений президентской власти и всех остальных государственных органов. Данная модель фактически не соответствует принципу разделения властей,
эту ответственность за защиты основ конституционного строя. См., например: Троицкая А.
Российский Конституционный Суд и проверка поправок к Конституции: как распахнуть приоткрытую дверь // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 2(111). С. 96-113.
но предполагает их жесткую иерархию. Насколько содействовала этом положению, этому политическому итогу действующая Конституция? Попытаемся вспомнить некоторые важные вехи.
1. Дума: три модели
За минувший век в российском политическом сообществе не сформировалось единой традиции восприятия парламентаризма, единой модели взаимодействия органа народного представительства с исполнительной властью. Ее расщепление по крайней мере на три разные модели — результат нашей новейшей политической истории с ее не вполне удачными попытками реформ.
Модель, связанную с классическим разделением властей и европейскими (в основном европейскими) образцами, обосновывали Б. Чичерин, П. Новгородцев и другие выдающиеся русские государствоведы. Воплотить ее в жизнь, найти некую оптимальную форму правления с учетом опыта парламентских и президентских республик пытались лидеры двух первых Государственных дум в 1906-1907 гг., а также инициаторы созыва Учредительного собрания в 1917-1918 гг. Самая серьезная попытка выстроить реальный парламентаризм в России была предпринята в конце 1980-х — начале 1990-х гг. Но жестокая политическая борьба, отчасти связанная с поиском оптимальной формы правления, так и не завершилась компромиссом. Таким образом, все попытки потерпели неудачу.
Другая модель, предполагавшая фактически подчиненное положение Государственной думы по отношению к исполнительной власти и искусственное создание в ней постоянного проправительственного большинства, сформировалась в десятилетие «третьеиюньской монархии» — с 1907-го по 1917 г. Это был период, который, тем не менее, дал стране определенный опыт практического парламентаризма. Он включал и годы премьерства П.А. Столыпина. Многие авторы полагают, что основы данной модели заложил в своих трудах еще в начале XIX в. М.М. Сперанский.
Наконец, нужно помнить и о советской модели представительства, которое вполне себя проявила в период с 1918-го по 1988 г. (если считать от разгона Учредительного собрания до начала конституционной реформы М.С. Горбачева). Эта модель в рамках тоталитарного режима предполагала сугубо декоративную роль всех представительных органов и отрицание парламентаризма как такового. Все созданные в эту пору верховные и прочие советы должны были отражать социальную структуру населения — с явным преобладанием лиц физического труда. Но никакой реальной властью они не обладали и созывались партийной бюрократией по мере необходимости и для исполнения в основном церемониальных функций. Вся фальшивость этих политических игр была вроде бы вполне очевидна, но любых открытых оппонентов ждала неминуемая расправа. Ностальгировать по такой «советской власти» сегодня могут либо убежденные адепты сталинизма либо очень наивные (и довольно часто молодые) люди, учившие историю по рассказам указанных адептов.
Таковы три довольно разные модели представительного органа, с которыми страна познакомилась за последние 100 лет. Из них две первые, очевидно, сохранили актуальность. Парламентаризм уже никем формально не отрицается, но по-прежнему понимается по-разному. Для целей настоящей статьи мы понимаем пар-
ламентаризм в самом общем и формальном смысле: как элемент политического режима, предполагающий образование посредством всеобщих выборов общенационального законодательного и представительного органа, формально наделенного властными полномочиями. И режим «3-июньской монархии», и советский режим предполагали создание такого органа, при том что до февральской революции 1917 г. такой орган обладал относительно узкими полномочиями и фактически зависел от монарха, а в советскую эпоху подобные органы оставались в полном смысле декорациями (считаясь при этом «высшими органами власти»).
2. Вехи реформы: в поисках места парламента
Чтобы лучше понять текущую ситуацию, имеет смысл проследить, как она вызревала, складывалась из нескольких попыток осуществить конституционную реформу в течение последних трех десятилетий. Попробуем обозначить эти вехи.
1 декабря 1988 года вступили в силу поправки в Конституцию Союза ССР, вводившие новую форму представительного органа — Съезд народных депутатов, а также устанавливавшие новые правила выборов. Становилось возможным соревнование нескольких кандидатов на депутатскую должность.
По разным свидетельствам, стратегию этой реформы вырабатывал один из сподвижников Михаила Горбачева, член Политбюро ЦК КПСС Анатолий Лукьянов. Вероятно, реформаторы сознавали необходимость ухода от тоталитарной модели власти. Но они, судя по всему, все же надеялись сохранить в той или иной форме монополию на власть компартии. В сущности, она и могла считаться главным элементом «социалистического» характера государства. Однако быстрая смена общественных настроений и сама логика реформы противоречили данному условию.
Работа Съезда народных депутатов должна была выглядеть как альтернатива «буржуазному парламентаризму». Съезд, представлявший собой многолюдное собрание, собирался на короткие сессии, но избирал из себя компактный Верховный Совет, который все же становился постоянно действующим органом, как и все «буржуазные парламенты». Многопартийность поначалу не допускалась, но подменялась квотами внутри депутатского корпуса: для единственной и правящей партии, КПСС (100 человек), для ее молодежной организации ВЛКСМ, для связанных с партией профсоюзов, для Академии наук и т.д. (по 75 человек).
Спустя два года многопартийность была разрешена, но на состав избираемых в ту пору органов это особо не повлияло. Влияние партий было малозаметно.
В марте 1990 года был введен пост Президента СССР, избираемого Съездом народных депутатов СССР. Отметим, что фактически это был шаг к разделению властей. При этом правящая группа во главе с М.С. Горбачевым сохраняла контроль и над Съездом, и над Верховным Советом, и над кабинетом министров. Другое дело, что в самой этой группе уже назревал раскол.
Российская Федерация, крупнейшая республика Союза ССР, воспроизвела систему представительства, аналогичную союзной, — со Съездом народных депутатов (правда, без квот для «общественных организаций»). После распада Союза и ослабления влияния бывшей официальной марксистской идеологии (в ее сталинской интерпретации) российские депутаты занялись реформированием конституционного строя уже на основе принципа разделения властей. Сам принцип был, на-
конец, сформулирован в Конституции. Сделать это оказалось проще, чем реально разделить власть.
Нужно специально подчеркнуть, что этот краткий период (1991-1992 гг.) был пиком влияния представительного и законодательного органа на общественную жизнь в стране. Съезд народных депутатов был в этот период очень важным центром власти. Правда, не единственным. Наделив обширными полномочиями себя, Съезд ввел должность Президента — главы исполнительной власти. Первым Президентом, как известно, был избран Борис Ельцин, ранее занимавший пост Председателя Верховного Совета. Распределение полномочий между ним и руководством Верховного Совета оказалось непреодолимым препятствием на пути к новому демократическому государству. В условиях затяжного экономического кризиса две группировки, сосредоточенные в двух ветвях власти, вступили в ожесточенную схватку. Противоречия, разделявшие их, касались и внешней, и внутренней политики, но ключевым оставался вопрос о полномочиях, дающих контроль над Правительством. В декабре 1992 г. Съезд принял конституционные поправки, предусматривавшие его право согласовывать с Президентом кандидатуры не только Председателя Правительства, но и ряда ключевых министров, а также приостанавливать действие президентских указов. Вероятно, если бы эти поправки рассматривались не в условиях кризиса, они могли бы быть предметом острой, но мирной полемики. Однако в 1993 г. — на фоне тяжелой экономической ситуации и раскола в обществе — разногласия приняли форму гражданской распри, фактического двоевластия. С точки зрения президентской стороны парламентское большинство присвоило себе чересчур много полномочий и вторглось в сферу компетенции исполнительной власти. Большинство же Съезда усматривало выход за пределы конституционных полномочий как раз в поведении Президента. Себя же Съезд считал главной властью, способной направлять и поправлять работу Правительства.
Возможно, что определенные резоны для усиления роли законодательной ветви власти, которая ранее в государстве отсутствовала как таковая, были. Но депутаты должны были считаться с тем, что глава исполнительной власти получил свой мандат непосредственно от избирателей и свою сферу ответственности никому уступать не будет. И уж точно не следовало в одностороннем порядке править Конституцию исходя из политических интересов. Сторонам конфликта 1993 г. следовало искать компромисс и договариваться — в частности, о распределении полномочий и закреплении их уже в новой Конституции. Но участники этой драмы не были опытными политиками (будучи вполне зрелыми людьми) и любой компромисс воспринимали как проявление слабости.
Из этого конфликта, закончившегося кровавой схваткой в центре Москвы, президентская сторона, как известно, вышла победителем и закрепила свою победу в новой Конституции, ослабив позиции палат парламента в отношениях с главой государства и Правительством.
Новый представительный орган, таким образом, оказался вынужден расплачиваться за ошибки старого. В Конституции 1993 г. действительно можно усмотреть модель власти, ставящую палаты Федерального Собрания в определенную зависимость от воли главы государства.
Данная модель (о которой мы говорили выше) спустя примерно сто лет после своего первого воплощения в годы «третьеиюньской монархии» актуализировалась в новых условиях, найдя отражение в сознании определенного слоя российских государственных деятелей и юристов. Они могли считать себя людьми вполне демократических взглядов, но в реальности следовали определенной логике: логике доминирования главы государства над всеми ветвями власти.
Юрий Пивоваров так сказал об этом: «Конституция 1993 года есть „ремейк", в основном и целом, конституционных идей и практики дореволюционной России. В особенности это касается организации функционирования власти. Главное сходство конституций 1906 и 1993 гг. (и в то же время главное отличие от основных законов европейских стран) заключается в поставленной над системой разделения властей фигуре императора-президента»1.
Примерно ту же мысль, но несколько иначе выраженную, мы находим и у Андрея Медушевского: «Российская форма правления представляет собой в известном смысле рационализированную версию дуалистической конституционной монархии, но не включает, в то же время, тех сдержек главы государства, которые присущи данной форме правления... мы предложили бы интерпретировать эту систему как „мнимый конституционализм"»2.
Теперь обратимся к оценкам, данным непосредственно в период после окончания кризиса и принятия Конституции. В конце 1993 г. главный тренд или политическая мода заключались в рассуждениях о сильной президентской власти как важном условии сохранения целостности государства и возрождения страны3. Проект Конституции, одобренный в июле 1993 г. на Конституционном совещании, в октябре перед референдумом был доработан в соответствии с данным трендом. То есть в соответствии с корпоративными интересами правящей группы.
Формально Конституция 1993 г. действительно стала первым в истории России демократическим основным законом, принятым наиболее демократическим способом. Но ряд авторов уже в первые годы ее действия высказывали определенные сомнения относительно положения парламента. Юрий Скуратов, например, писал: «С учетом исторического прошлого нашей страны и недавнего кризиса государственной власти весьма актуальной становится проблема контроля во взаимоотношениях парламента и Президента. Многие ученые и политические деятели выражают тревогу в связи со значительным усилением полномочий Президента, утратой парламентом ряда своих прав по отношению к главе государства. Нельзя не обратить
1 Пивоваров Ю.С. Русское настоящее и советское прошлое. Центр гуманитарных инициатив, Университетская книга, Москва — Санкт-Петербург, 2015. С. 180.
2 Медушевский А.Н. Ключевые проблемы российской модернизации. Курс лекций. М.: Директ-Медиа, 2014. С. 397-398.
3 Это увлечение части либерально мыслящих авторов возможностями «сильной президентской власти» передает маленький отрывок статьи 1993 г. из журнала, освещавшего работу над проектом конституции: «Действительность такова, что для укоренения либерально-демократических начал конституционализма, если мыслить прагматично, приходится уповать на механизмы сильной президентской власти» (Тарасов О. Новая Конституция России и стереотипы российского конституционного сознания // Конституционное совещание. Информационный бюллетень. 1993. № 4. С. 56).
внимание на ряд положений новой Конституции РФ, создающих потенциальные возможности для ослабления контроля над деятельностью Президента»1.
Алексей Барабашев, отдавая должное политическому тренду той поры, все же отмечал: «Возможно, ослабленное положение парламента и сильная зависимость исполнительной власти от главы государства на данном этапе исторического развития России закономерны. Но в будущем это может привести к негативным последствиям»2.
Еще более четко и резко высказывался Олег Румянцев, один из авторов конституционного проекта, разработанного в 1990-1993 гг. конституционной комиссией. Он как раз обращает внимание на преемственность основных черт конституционного строя России пореформенной и России постсоветской: «То, что нельзя идти на абсолютизацию исполнительной власти, показывал опыт пореформенной дореволюционной России: полновластие чиновников создавало крайне зыбкий, неустойчивый и переменчивый фундамент всему зданию реформы. Несмотря на установление конституционной монархии, оставалась в силе прежняя система неограниченных полномочий административной власти и ее местных органов, действовавших с 1882 года. Сейчас случилось то же самое: практика последних лет подтвердила, что в условиях „указного" права исполнительная власть остается без контроля за расходованием бюджетных средств, над кадрами, правоохранительными органами, силовыми структурами, приватизацией государственной собственности. Развиваются черты вседозволенности, олигархии, диктатуры»3.
С нашей точки зрения, О. Румянцев оказался тут наиболее прозорлив. Но в чем, собственно, заключалось ослабление контроля за исполнительной властью в рамках Конституции 1993 г.? Попробуем разобрать этот вопрос чуть подробнее. Важно рассмотреть уже не только конституционные нормы, но и то, как они применялись в течение периода действия Конституции. Сегодня мы можем подвести некоторые промежуточные итоги.
3. О конституционных основах «слабости» парламента
Начать следует с порядка назначения Председателя Правительства. Согласно пункту «а» части 1 статьи 103 Конституции Государственная Дума дает согласие на это назначение. Однако при трехкратном отклонении ею кандидатур Президент обязан Государственную Думу распустить и назначить на указанную должность то лицо, которое посчитает нужным. То есть фактически проигнорировать мнение палаты и даже наказать ее за строптивость. В марте 1998 г. Президент Б. Ельцин продавил назначение С. Кириенко вопреки позиции Государственной Думы, дважды голосовавшей «против». Палата попыталась усомниться в конституционности права главы государства предлагать одну и ту же кандидатуру два и более раз. Но Кон-
Скуратов Ю.И. Парламент и Президент в Российской Федерации // Конституционный строй России. Выпуск второй. Москва, Институт государства и права РАН, 1995. С. 74. Барабашев А.Г. Парламент и правительство в Российской Федерации // Там же. С. 82. Румянцев О.Г. Конституционные основы республиканской формы правления и принципа разделения властей в Российской Федерации // Конституционное совещание. № 4. Март 1994. С. 81.
3
ституционный Суд решил, что Президент вправе предлагать все три раза одну и ту же кандидатуру на должность премьера и «настаивать на ней»1. После этого у Государственной Думы не осталось даже формальной возможности противодействовать назначению неприемлемой для нее кандидатуры. Трудно говорить о согласии либо согласовании в том случае, когда каждый депутат знает, что его голосование «против» не повлечет никаких правовых последствий, а в худшем случае — приведет к роспуску палаты.
Единственный раз, еще до принятия указанного постановления Конституционного Суда, в августе 1998 г. Государственная Дума готова была голосовать в третий раз «против» предложенной кандидатуры (бывшего премьера В.С. Черномырдина), будучи готовой к роспуску. Тогда эта готовность послужила сдержкой для главы государства, затеявшего не очень осмысленную комбинацию со сменой премьеров.
Начиная с 1999 г. Государственная Дума уже не пыталась сколь-нибудь организованно возражать главе государства при выдвижении кандидатуры на должность Председателя Правительства. В двух случаях — при выдвижении в мае и августе 1999 г. соответственно кандидатур С. Степашина и В. Путина — большинство палаты было настроено, скорее, негативно, но явно не хотело досрочного роспуска и вообще никаких встрясок за считанные месяцы до выборов. В каждом из остальных случаев глава государства обладал уже весомым большинством в палате. Правда, в марте 2004 г. при выдвижении кандидатуры М.Е. Фрадкова это большинство, судя по высказываниям его представителей, было не в восторге от предложения Президента. А в декабре 2007 г. депутаты остались в некотором недоумении после замены М. Фрадкова В. Зубковым. Но их мнение уже не имело никакого значения для главы государства, исходившего из собственных политических интересов и предпочтений.
В связи с этим затронем вопрос о порядке принятия решения об отставке Правительства. Президент вправе (согласно пункту «в» статьи 83 и части 2 статьи 117 Конституции) принять такое решение по собственному усмотрению и в любой момент. Это его дискреционное полномочие.
Проектом конституции, одобренном Конституционным совещанием в июле 1993 г., была предусмотрена обязанность Президента получать согласие Государственной Думы на решение об отставке Правительства2. В этом была своя логика. Согласие требовалось от государственного органа, который давал согласие на назначение. В ноябре 1993 г., когда проект дорабатывался перед вынесением на референдум, эта норма исчезла. Это была одна из самых серьезных «аппаратных» коррекций проекта, одобренного Конституционным совещанием. В общем, можно понять, чем руководствовались авторы конституционного текста, удаляя эту норму из проекта. Они были озабочены не только избавлением главы государства от излишней сдержки, но и возможным противостоянием Президента и премьера. Опас-
См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 декабря 1998 года № 28-П «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации».
См.: Конституция Российской Федерации (проект одобрен Конституционным совещанием 12 июля 1993 г.), статья 116 // Конституционное совещание. Информационный бюллетень. № 1. Авгус 1993. С. 136.
ность подобного двоевластия в конце 1993 г. выглядела серьезной. Но в итоге ослабили положение и Правительства, и Государственной Думы.
Именно указанным дискреционным полномочием первый и второй президенты, на наш взгляд, склонны были злоупотреблять. Главный смысл решения об отставке Правительства, как представляется, — в негативной оценке его работы. Но поскольку речь идет об ответственности органа, осуществляющего, согласно статье 110 Конституции, исполнительную власть в Российской Федерации, его отставка должна быть достаточно мотивирована, и мотивы должны быть изложены открыто и гласно. Правительство — не карманный орган Президента. Во всяком случае, не должно быть таковым.
Но российские президенты стали использовать данное правомочие как политический инструмент для решения конъюнктурных задач. Борис Ельцин с марта 1998 г. по август 1999 г. отправлял Правительство в отставку четыре раза, учинив беспрецедентную министерскую чехарду. Он таким образом сначала искал подходящего премьера для борьбы с экономическим кризисом, а потом подбирал себе преемника. Государственная Дума совершенно определенно не дала бы согласие на отставку Правительства Е.М. Примакова. Это было бы весьма непопулярное решение. Да и отставка Правительства С.В. Степашина вызвала у многих депутатов, мягко говоря, недоумение1.
В феврале 2004 г. Владимир Путин отправил в отставку Правительство Михаила Касьянова за две недели до президентских выборов — в самом конце кампании, в которой он лидировал. Перед вновь избранным главой государства Правительство, согласно Конституции, должно было сложить полномочия. Его досрочная отставка носила символический и политический характер. Спустя три с половиной года Президент В. Путин, примерно за три месяца до сложения полномочий, отправил в отставку Правительство М. Фрадкова. Последнего нельзя было обвинить ни в слабой работе (экономика была на подъеме), ни в нелояльности. Во всех случаях В. Путин (как до него и Б. Ельцин) не посчитал нужным как-либо объяснять свой шаг парламенту.
Замалчивание реальных мотивов назначения или отставок Правительств стало стилем президентского руководства. Тут, впрочем, нужно отметить то, что в течение следующих 15 лет президенты контролировали в палате абсолютно лояльное большинство, у которого по поводу предложений Президента лишних вопросов не возникало.
Еще об одном — формально важном — о полномочии Государственной Думы. Она вправе по собственной инициативе выносить вотум недоверия Правительству. Однако в конечном счете, согласно части 3 статьи 117 Конституции, вопрос об отставке Правительства вследствие указанного вотума решает все же не палата, а Президент. Он, в случае повторного вынесения вотума недоверия палатой, либо соглашается с ней и отправляет Правительство в отставку, либо распускает саму палату. То есть она не может выразить недоверие Правительству без риска быть распущенной.
1 См.: Кертман Г.Л. Смена кабинета: предварительные политические итоги. База данных ФОМ:
https://bd.fom.ru/report/cat/pow_gov/government_primakov/o904901 (26 мая 1999 года).
Как отмечают И.Н. Барциц и Л.Р. Симонишвили, «парадокс российской государственно-правовой модели заключается в том, что она предусматривает институт вотума недоверия Правительству без негативных последствий для него»1.
В российской политической истории вотум недоверия Правительству выносился лишь один раз — в июле 1995 г. На повторный вотум Государственная Дума не решилась из-за неминуемого роспуска.
4. О формировании палат: законодательство и технологии
Помимо полномочий, связанных с назначением и отставкой Правительства, палаты российского парламента формально могут (совместно или по отдельности) использовать и иные правовые инструменты для контроля за исполнительной властью и взаимодействия с ней. Однако о них следует судить уже в контексте фактически сложившейся модели управляемого парламентаризма (некоторые исследователи используют термины «зависимого» или «имитационного»). Для воплощения данной модели требовались, по крайней мере, два условия. Во-первых, обеспечение абсолютного, а лучше квалифицированного пропрезидентского большинства в обеих палатах парламента, и во-вторых, законодательное закрепление отказа палат от ряда остающихся у них контрольных правомочий в пользу главы государства.
Искомое большинство было получено в декабре 2003 г. в результате парламентских выборов, в которых впервые участвовала партия «Единая Россия», выражавшая интересы консолидированной (после раскола 1999 г.) политической элиты. В течение нескольких последующих лет данное большинство приняло ряд поправок к законам о выборах. Их сутью было обеспечение наиболее благоприятных условий для «Единой России», партии власти, и снижение уровня политической конкуренции. В 2005-2006 гг. законодатель отказался от института избирательных блоков, были запрещены телевизионные агитационные материалы, содержащие критику оппонентов, было уменьшено с 25 до 5% допустимое для регистрации число подписей, признанных недостоверными (что облегчило избиркомам процедуру отказов в регистрации неугодным кандидатам и партиям). В 2009 г. был отменен институт избирательного залога, позволявший участникам выборов регистрироваться независимо от желания избирательных комиссий.
Все эти новеллы, способствующие установлению монополии на власть одной политической группы, распространялись и на регионы. Кроме того, в 2004 г. были отменены прямые выборы губернаторов. В 2012 г. их формально вернули, но обусловили регистрацию кандидатов сбором надлежащего числа подписей муниципальных депутатов, так называемым муниципальным фильтром.
К законодательным ограничениям конкуренции дело не сводилось. Не менее важно было и то, что вся система избирательных комиссий оказалась под плотным контролем администраций всех уровней. Последние, в свою очередь, выстраивались в вертикаль, контролируемую президентской властью. Избирательные комиссии, таким образом, оказывались вынуждены удовлетворять запросы и местного начальства, и высшего руководства.
1 Барциц И.Н., Симонишвили Л.Р. Конституция Пятой Республики во Франции и российский
конституционализм. М.: Издательство Дело, РАНХиГС, 2018. С. 117.
Нужно отметить, что уровень популярности партии власти, являвшийся отражением рейтинга Владимира Путина, оставался достаточно высоким все три последних выборных цикла — с 2003-го по 2016 г. Впрочем, лояльные администраторы на всех уровнях властной пирамиды в ходе всех кампаний стремились к искусственному наращению результатов, полученных в реальности. Результатом были многочисленные жалобы различных кандидатов на фальсификации в пользу партии власти. Но вышестоящие избирательные комиссии всегда (или почти всегда) поддерживали решения нижестоящих, а суды были уже встроены в ту же административную вертикаль1.
Таким образом, истинные показатели электоральных побед «Единой России» так и останутся в области догадок. Но, так или иначе, партия, представлявшая власть, примерно к 2005-2006 гг. получила большинство мест во всех представительных органах, включая Государственную Думу и все законодательные собрания регионов, контролируя в каждом из них от 60 до 99% (в республиках Кавказа и Мордовии) депутатов.
С Советом Федерации все было несколько иначе. После изменения порядка его формирования в 2001 г. половина его членов просто назначались губернаторами. Кандидаты в «сенаторы» проходили тщательную проверку в Администрации Президента. Важнейшим требованием была полная политическая лояльность. Другая половина членов палаты назначались законодательными собраниями регионов: эти кандидатуры также были результатом согласования позиций местной элиты и кураторов из Москвы. Поначалу тут иногда случались нестыковки. В 2001-2002 гг. законодательные собрания регионов могли иногда проголосовать за лиц, не устраивавших кураторов. Так было в случаях назначения членами Совета Федерации Ю. Скуратова в Бурятии и В. Шахновского в Эвенкии. В таких случаях региональных депутатов обязывали провести переголосование. В течение 2001-2002 гг. этот механизм был отлажен и уже не давал сбоев. Примерно с этого времени Совет Федерации перестал играть в политической жизни сколь-
1 Автор многократно присутствовал на заседаниях судов и даже участвовал в качестве эксперта в судебных заседаниях, посвященных жалобам кандидатов или политических партий. Речь шла обычно либо о предполагаемых фальсификациях в ходе подсчета голосов, либо об отказе в регистрации кандидатов, не устраивавших по тем или иным причинам администрации (местные, региональные или президентскую). Все решения были не в пользу таких кандидатов. См. также работы, авторы которых приходят примерно к этим же выводам на основе анализа обширных эмпирических данных — изучения процессов регистрации кандидатов, решений избирательных комиссий и судов: Макаренко Б.И. Выборы: функции и влияние на политические институты // Политическая наука. 2019. № 1. С. 13; Макаренко Б.И, Колесников А.В. Выборы-2016: рутина или перемены? Что означает парламентская кампания для будущего российской политической системы? // Рабочие материалы Московского центра Кар-неги. 2016. С. 1-28; Кынев А.В., Любарев А.Е., Максимов А.Н. Как выбирала Россия-2016. Результаты мониторинга избирательного процесса. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2017; Они же. Региональные и местные выборы в России осени 2018 года: электоральные перемены на фоне социальных реформ. М.: Фонд «Либеральная Миссия», 2019; Они же. Региональные и местные выборы 2014 года в России в условиях новых ограничений конкуренции. М.: Комитет гражданских инициатив, Фонд «Либеральная миссия», 2015.
нибудь заметную роль1. Он утверждал абсолютно все кандидатуры, предложенные главой государства, и почти перестал отклонять законы, принятые Государственной Думой2.
5. О роли многопартийности
В данном контексте нужно затронуть вопрос о многопартийности. После принятия Конституции 1993 г. во всех созывах Государственной Думы действовали более или менее крупные партийные фракции. Больше всего их было в палате первого созыва (восемь). Бесспорно, это был важный шаг к политической свободе после нескольких десятилетий тоталитарного режима. В условиях его разложения главным противостоянием оказалось противостояние между партией власти (менявшей с 1993-го по 2003 г. бренды, но остановившейся на бренде «Единая Россия») и КПРФ. По замечанию Алексея Салмина, для многих граждан это было соперничество между партией власти вчерашней и партией власти нынешней. До 20042006 гг. партийное строительство шло достаточно свободно, и партии, являвшиеся реальными соперниками партии власти, могли свободно участвовать в выборах. Честность последних может быть предметом сомнений, но все же первые три кампании по выборам в Государственную Думу (1993-1999 гг.) заканчивались победами оппозиционных партий.
Начиная с 2003 г. на всех выборах побеждала уже партия власти, и у нее появились три постоянных спарринг-партнера, из которых два — КПРФ и ЛДПР — были созданы без специальной поддержки власти, в основном волею их лидеров. Они постепенно обнаружили общность интересов с правящей группой (к которой мы отнесем главу государства и его ближайшее окружение) и партией власти. В частности, интерес к сохранению status-quo, обеспечивающему им постоянное представительство в Государственной Думе, государственное финансирование, места в политической и административной элите и т.д. В наличии этих двух партий состоит определенное отличие российской партийной системы, парламентаризма и вообще политического режима от подобных режимов, выстроенных в свое время так же вокруг авторитарной власти президентов в Бразилии и Индонезии. В этих государствах «спарринг-партнеры» партии власти создавались самой властью искусственно.
КПРФ и ЛДПР, в конце концов, обнаружили и другие политико-идеологические основания для сближения с партией власти: приверженность одной неформальной, но вполне реальной идеологии стратегического противостояния на международной арене «исконным» внешним (геополитическим) врагам. Фактически эти партии и партия власти образовали своеобразный военно-националистический блок. Но эти идейные сходства (как и сохраняющиеся разногласия по некоторым частным вопросам) не имеют существенного значения с учетом того, что «Единая Россия» с 2003 г. контролирует большинство (а в 2007-2011 гг. и после 201б г. конститу-
1 См.: Тасалов Ф.А. «Палата-Невидимка» в XXI веке: возможно ли реформирование Совета Федерации // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. № 1 (80). С. 33-46.
2 См.: Статистические данные о законах, отклоненных Советом Федерации в период с 1994 по 2014 гг. // Шаблинский И.Г. Эволюция политического режима в России. М., 2014. С. 43.
ционное большинство) мест в «нижней» палате. Методы, которыми это большинство достигается, вызывают у спарринг-партнеров периодически раздражение. Но в силу того, что status-quo, в конечном счете, не нарушается, а суды всегда поддерживают партию власти, эти протесты не ведут ни к каким результатам.
Указанные партии не могут рассчитывать на расширение своего представительства, но, по крайней мере, могут быть уверены в сохранении status-quo. В любом случае правящая группа заинтересована в наличии данной декоративной оппозиции и обеспечивает ее существование.
6. К модели «управляемого парламента»
Одной из первых задач фракции «Единая России», получившей в конце 2003 г. большинство мест в Государственной Думе, оказалось изменение порядка формирования Счетной палаты, органа парламентского контроля. До 2004 г. ее аудиторы, согласно пункту «д» части 1 статьи 103 и пункту «и» части 1 статьи 102 Конституции, отбирались и назначались непосредственно Государственной Думой и Советом Федерации: каждая палата назначала половину состава аудиторов. В соответствии с поправками, внесенными в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» в июле 2004 г., главная роль в формировании этого органа была отведена Президенту. Теперь фракции и депутатские группы должны были направлять ему (фактически его Администрации) кандидатуры на должности Председателя и заместителя Председателя Счетной палаты. Наиболее приемлемые для главы государства кандидатуры предлагались им на утверждение палат. Кандидатуры остальных аудиторов Счетной палаты подбирались уже ее Председателем. Эти кандидатуры и представлялись для назначений соответственно Государственной Думе и Совету Федерации.
Такой порядок, по сути дела, позволял Президенту, а значит, и исполнительной власти определять состав Счетной палаты, исходя из своих интересов. В связи с этим один из авторов проекта конституции 1993 г. Б.А. Страшун отмечал: «Исполняется федеральный бюджет Правительством РФ, которое действует под руководством Президента РФ, и контроль Счетной палаты как органа Федерального Собрания не должен ни в коей мере ставиться в зависимость от кадровых решений Президента»1.
Но в целом изменение порядка назначения аудиторов Счетной палаты почти не вызвало резонанса. Хотя в определенном плане ситуация была уникальной: палаты парламента добровольно отдавали важное контрольное полномочие главе государства.
Тут нужно отметить, что в 2013 г. был принят новый Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», о котором следует также сказать несколько слов. В целом он оставил данный орган под контролем Администрации Президента, предоставив парламентариям чисто символические возможности влиять на процесс подбора аудиторов. Согласно порядку назначения аудиторов депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации сначала представляют кандидатов в аудиторы
1 Комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. ред. Л.В. Лазарева. 3-е изд.
М.: Проспект, 2009. С. 601.
Президенту, который может согласиться (и тогда депутаты получают право голосовать за кандидатуру в аудиторы), а может и не согласиться. В последнем случае Президент представляет кандидатуру на должность аудитора сам. И это при том, что Конституция таких полномочий главе государства вовсе не дает1.
Следующим шагом в том же направлении стал федеральный закон, регулирующий парламентские расследования. Нужно сказать, что проект такого закона был подготовлен в начале 2005 г. в Государственной Думе и предполагал, в частности, что комиссии по расследованиям могут создаваться каждой из палат. Но из Администрации Президента поступил другой проект, согласно которому расследования могут инициироваться лишь Федеральным Собранием в целом после голосования в поддержку данной инициативы в каждой из палат. Этот законопроект в результате и стал Федеральным законом «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации». Следует обратить внимание на некоторые его особенности.
Согласно части 2 статьи 4 закона парламентскому расследованию не подлежат:
1) деятельность Президента Российской Федерации;
2) деятельность суда по осуществлению правосудия;
3) деятельность органов дознания и органов предварительного следствия, осуществляемая ими в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством.
Выведение Президента и его деятельности за пределы ведения расследовательских парламентских комиссий можно объяснить по-разному. Можно учесть то, что специальными конституционными нормами регулируются процедуры отрешения Президента от должности, и эти процедуры сами по себе предполагают определенное расследование. Следует учитывать и предусмотренную в статье 91 Конституции неприкосновенность Президента: она означает, в частности, запрет на возбуждение в отношении него уголовного или административного дела, а равно запрет на любые меры принудительного характера. Любое ограничение свободы и действий главы государства является неконституционным.
Но можно поставить вопрос по-другому: может ли парламентская комиссия обратиться к действующему главе государства с вопросами в рамках расследования,
1 Приведем тут комментарий бывшего заместителя Председателя Счетной палаты Ю. Болдырева: «С щедрого президентского плеча теперь парламентские фракции получили право вносить кандидатуры на должности Председателя и аудиторов палаты. Не прямо вносить — это было бы слишком либерально: а ну как какая-то безответственная фракция внесет не ту кандидатуру? Нет — через фильтр Совета Думы. Фракций в Думе сейчас, как известно, четыре, но Совет Думы вносит далее лишь три кандидатуры, как можно догадаться, наиболее приемлемые для думского большинства — то есть это „расширение прав фракций" уже смешно (если бы не было так грустно). Главное же дальше: кому Совет Думы это все вносит? Ясное дело — Президенту, который из этих кандидатур выбирает ту, что ему более мила. А если ни одна не мила? Не беда! Тогда Президент вносит в Думу. любую другую кандидатуру. Остается лишь вновь вопрос для самопроверки: и зачем тогда весь этот цирк? Притом, что по Конституции-то Президент здесь вообще ни при чем. По Конституции формирование Счетной палаты — суверенное право Думы и Совета Федерации, без какого-либо даже намека на участие Президента» (Юрий Болдырев о «стратегическом аудите» // http://www.kprf.org/ showthread.php?t=18679 9 (11 апреля 2013 года)).
не связанного с отрешением его от должности? Думается, что может. Допустим ли вообще парламентский контроль за президентской деятельностью с учетом ряда гарантий, предусмотренных для главы государства? Полагаем, что вполне допустим и даже необходим, если мы остаемся в рамках системы разделения властей.
Другой вопрос: возможно ли парламентское расследование в отношении событий, которые уже расследуются органами следствия в соответствии с уголовно-процессуальным законом? Ведь в этом случае объектом оценки парламентской комиссии могут оказаться и действия самих органов дознания и предварительного следствия. Зарубежный опыт говорит о том, что парламентская комиссия после начала предварительного или судебного следствия может изменить предмет своего расследования, скорректировать его таким образом, чтобы он не пересекался с деятельностью правоохранительных органов и не предварял их выводы и решения напрямую. Подобный прием применялся в зарубежных странах неоднократно, например во Франции1.
В законодательстве некоторых государств, например Польши, координация деятельности парламентской комиссии и силовых структур регламентируется достаточно подробно2.
Нужно сказать, что порядок создания парламентской комиссии по расследованию достаточно сложен: согласно статье 7 Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» требуется инициатива 1/5 представителей любой из палат, направляющих свое обращение соответственно Председателю Государственной Думы или Председателю Совета Федерации, которые, в свою очередь, должны получить заключение профильных комитетов палат. При поддержке инициативы профессиональными комитетами вопрос о парламентском расследовании (либо о создании соответствующей комиссии) должен быть рассмотрен Государственной Думой, Советом Федерации и получить поддержку большинства каждой из палат3.
1 См.: Коврякова Е.В. Парламентский контроль в зарубежных странах: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 99.
2 «В случае коллизии интересов при совпадении предмета расследования парламентской комиссии и какого-либо органа публичной власти парламентская комиссия по расследованию может продолжать свою работу, предметом деятельности комиссии не может быть лишь оценка соответствия праву судебных решений. С согласия Маршала Сейма следственная комиссия может приостановить свою работу до момента завершения определенного этапа (либо производства в целом) в производстве по делу иного органа публичной власти.». Закон допускает возможность приостановления работы комиссии и тогда, когда существует обоснованное предположение, что материалы, собранные в ходе разбирательства иным органом публичной власти, или его решение могли бы быть использованы для всестороннего изучения дела следственной комиссией (п. 4 ст. 8 Закона о парламентском расследовании 1999 г.). См.: Трещетенкова НЮ. О парламентском контроле в Польской Республике // Журнал российского права. 2000. № 10. С. 165.
3 В большинстве парламентов мира порядок инициирования парламентского расследования гораздо проще. Так, в Германии достаточно поддержки одной четверти депутатов Бундестага (см.: Коврякова Е.В. Журнал российского права. 2000. № 10. С. 155).
Каковы юридические последствия отказа должностного лица сотрудничать с парламентской комиссией по расследованию? На наш взгляд, норма части 4 статьи 23 названного федерального закона ясного ответа на данный вопрос не дает. Она позволяет комиссии лишь ставить вопрос об освобождении такого лица от занимаемой должности, но выводит из-под действия этого правила лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации. То есть именно тех лиц, показания которых могут быть особенно важны.
За примерно 15 лет действия закона парламентское расследование проводилось один раз — в 2009 году в связи с катастрофой на Саяно-Шушенской ГЭС. До принятия закона в 2004-2006 гг. проводилось еще одно парламентское расследование — в связи со страшным террористическим актом в Беслане. Тогда в комиссию входили представители обеих палат парламента. И нужно сказать, что депутаты не стали ждать результатов расследования Генеральной прокуратуры, следственная группа которой действовала одновременно с парламентской комиссией. В последние десять лет было несколько случаев, когда депутаты (в основном от КПРФ и ЛДПР) выступали с инициативами проведения парламентских расследований. Но большинство палаты им отказывало.
Среди других форм контроля, предусмотренных, в частности, Федеральным законом «О парламентском контроле», можно выделить еще отчеты, с которыми перед Государственной Думой выступают Председатель Правительства и Председатель Центрального банка, а перед Советом Федерации — Генеральный прокурор. Но оценки, которые палаты могут дать указанным чиновникам, не влекут никаких правовых последствий. Министры могут игнорировать любое раздражение депутатов (что не раз и случалось). В реальности они несут ответственность только перед Президентом.
7. Резюме в связи с проектом поправок
Как известно, 10 марта, в последний день обсуждения в Государственной Думе всего заряда поправок в Конституцию, был явлен реальный смысл суеты с его запуском: Президент Путин сообщил, что готов поддержать еще одну, решающую поправку, позволяющую ему игнорировать ограничение, установленное частью 3 статьи 81 Конституции, и участвовать в президентских выборах в 2024 году — в пятый раз и в третий раз подряд. Вероятно, такой политический ход можно считать естественным продолжением процесса, который обозначен выше. Наше государство и его глава (по стечению обстоятельств именуемый еще и «гарантом Конституции») вступили на путь других авторитарных режимов, вожди которых в определенный момент избавлялись от всех сдержек и ограничений своей власти. Судьбы таких режимов — отдельная тема. Но, в общем и целом, они более или менее одинаковы. Можно лишь предположить, что на том отрезке исторического пути, который данному политическому режиму предстоит пройти, роль конституционного права, да и права как такового, будет незначительна. Это совсем не тот путь, который я желал бы моей стране. Хотелось бы лишь надеяться, что он не будет слишком долгим.
