CC BY
191
УДК 342.5
К ВОПРОСУ О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ РОССИЙСКОЙ МОДЕЛИ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ CONCERNING IMPROVEMENT OF RUSSIAN MODEL OF STATE AUTHORITIES DIFFERENTIATION
Шевченко Д.Е. магистрант ЮРИФ РАНХиГС
Shevchenko D.E. undergraduate YURIF Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation
В статье дана оценка сложившейся в Российской Федерации модели разделения властей. Анализируются актуальные конституционно-правовые проблемы реализации названой модели, представлены конкретные предложения по изменению законодательства, направленные на её совершенствование.
Ключевые слова: конституционное законодательство, разделение властей, система сдержек и противовесов.
In the article model of State authorities differentiation in Russian Federation is evaluated. Actual constitutional and legal problems of realization of such model are analyzed in the article; concrete proposals of legislation change are presented which are directed at models ’ improvement.
Key words: constitutional legislation, differentiation of authorities, system of checks and balances.
Любое государство, имеющее парламент, выборного главу государства, -президента и правительство, неизбежно стоит перед проблемами формирования их взаимоотношений. На этом построены: модель президентской республики, в которой сильный президент и слабый по сравнению с ним парламент; модель парламентарной республики, где парламент или его нижняя палата занимают более сильные позиции, партийное большинство в них влияет на кандидатуру руководителя и в немалой степени на состав правительства, а президент, скорее, является символическим главой государства без радикальных полномочий; смешанная модель, где и у президента сильные возможности, и у парламента есть достаточно ощутимые средства влияния на государственную политику, да и на самого президента.
Чтобы обосновать необходимость и пути совершенствования российской модели разделения властей, необходимо глубже уяснить особенности положения президента в системе разделения властей и характер его взаимоотношений с иными органами власти.
Если провести анализ конституционно-правового статуса Президента РФ закономерно возникает вопрос, является ли он частью исполнительной власти, или же он стоит над тремя ветвями власти, являясь тем самым самостоятельным звеном государственной власти, представляя собой еще одну ветвь.
С одной стороны, выделение Президента РФ в качестве самостоятельной ветви государственной власти, ставит под сомнение корректность формулировки ст. 10 Конституции РФ, с другой - особое положение Президента РФ объясняет тот факт, что изложение его полномочий в Конституции РФ предшествует главе о Федеральном Собрании, законодательном органе Российской Федерации.
Конституционный Суд РФ, определяя положение Президента РФ в системе разделения властей, отталкивается от ч. 2 ст. 80 Конституции РФ, в соответствии с которой, Президент РФ выступает как гарант Конституции и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Это положение толкуется как «Суперкомпетенция», которая делает все госу-
дарственные органы подотчетными и подконтрольными Президенту РФ, что позволяет ему быть в своем роде судьей. Данное толкование, как справедливо замечает Н.И. Блажич, противоречит принципу разделения властей и превращает конституционное положение о Президенте РФ в противоположность указанному принципу, а именно, в воплощение принципа организационного единства государственной власти, реализуемое через институт реального главы государства [1].
Соотношение полномочий Президента РФ по роспуску Государственной Думы с инициативой Г осударственной Думы отрешать Президента РФ от должности настолько очевидно в пользу Президента РФ, что говорить о каком-то механизме достижения компромисса в интересах этих двух ветвей государственной власти с приведением в действие этих полномочий не приходится.
Явление дисбаланса в соотношении конституционных полномочий Президента РФ и законодательной власти обнаруживает свою как теоретическую, так и практическую несостоятельность в свете того, что и Президент РФ и Государственная Дума избираются непосредственно народом и реализуют своей деятельностью народный суверенитет. Широта полномочий Президента РФ, отсутствие четкой правовой определенности их пределов могут привести к установлению авторитарного режима.
Что касается Правительства России, то оно, как орган исполнительной власти, в некоторой степени, подотчетно парламенту РФ. Это связано с государственным бюджетом. В соответствии с Конституцией РФ, Правительство «разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Г осударственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета» (п. «а» ч. 1 ст. 114).
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» предусматривает, что члены Правительства обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Г осударственной Думы в порядке, определенном регламентами палат [1]. Правда, за-
частую должностные лица Правительства игнорируют приглашения парламентариев, что, несомненно, является показателем ослабленной роли российского парламента в государственном механизме России.
Важным контрольным полномочием, на которое всегда указывают сторонники полупрезидентской формы правления в России, является возможность Г осу-дарственной Думы выразить недоверие Правительству (статья 117 Конституции РФ). Постановление о недоверии Правительству принимается большинством голосов от общего числа депутатов Г осударственной Думы. Вместе с тем выражение недоверия не ведет к автоматической отставке Правительства. Президент Российской Федерации лишь вправе объявить об отставке Правительства России, но может не согласиться с решением Государственной Думы. При этом если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Г осу-дарственную Думу.
На самом деле близость Президента к исполнительной власти делает применение Г осударственной Думой указанных полномочий равносильными саморо-спуску.
В целом можно сказать, что процедуры вотума недоверия Правительству и согласования кандидатуры Председателя Правительства с Государственной Думой стали своего рода отечественным «парламентским реликтом». Регламентация этих достаточно острых конфликтов осуществлена в Конституции таким образом, что стала своего рода очередной конституционной фикцией парламентаризма в России [2].
С другой стороны, Правительство РФ имеет такой важный рычаг давления на нижнюю палату парламента, как постановка вопроса о доверии. В соответствии с ч. 4 ст. 117 Конституции РФ, Председатель Правительства Российской Федерации может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству. Если Г осударственная Дума в доверии отказывает, Президент РФ в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства или о роспус-
ке Г осударственной Думы и назначении новых выборов.
Указанную процедуру Правительство РФ может использовать, чтобы получить согласие Г осударственной Думы на проведение тех или иных политических либо экономических мероприятий. Причем под страхом роспуска такое согласие с большой вероятностью будет дано.
Все вышеназванные контрольные полномочия парламента не отражают сущности взаимоотношений Правительства и Федерального Собрания. На самом деле, роль Правительства в осуществлении исполнительной власти не так велика, как роль Президента. Поэтому российский вариант парламентского контроля - это лишь атрибуты, призванные служить ширмой, прикрывающей реальную власть Президента РФ.
Причем исправление этой ситуации видится не столько в расширении полномочий контроля парламента за Правительством, сколько в реальном их наполнении. А для этого, как ни странно, нужен, прежде всего, «сильный» премьер-министр, опирающийся на парламентское большинство. У нас же повелось, что российское парламентское большинство, даже будучи стабильным и прочным, традиционно не имеет отношения к формированию правительства и не причастно к выбору стратегии экономического и политического развития страны [3].
Исправить ситуацию можно, изменив способ формирования правительства и передав часть полномочий его формирования Г осударственной Думе или иными путями позволяющими изменить баланс властей, о которых будет сказано ниже.
Укреплению парламентаризма и системы сдержек и противовесов будет способствовать и перераспределение части президентских полномочий в пользу Правительства.
О проблемах парламентского контроля над исполнительной властью как одной из важных составляющих парламентаризма можно говорить еще немало. Так, Конституция РФ содержит понятие «Администрация Президента РФ», которая призвана быть техническим аппаратом, а не органом власти. В реальной жизни Администрация Президента часто намного влиятельнее Правительства, она
дублирует функции последнего, в результате чего ответственность органов исполнительной власти «размывается» [4].
В России сложилась модель разделения властей, при которой глава государства возвышается над всеми остальными органами государственной власти, обладает широкими полномочиями во всех сферах общественной жизни и в то же время не несет какой-либо политической ответственности. Это, несомненно, серьезно искажает систему разделения властей.
Сегодня стало достаточно актуальным выдвижение кандидатов в Президенты РФ политическими партиями, что неизбежно ставит вопросы не только о политической их связи, но и об определенных конституционно-правовых гарантиях для партии, чтобы ее фаворит не забыл о ней при ее попытке, вполне понятной, как-то повлиять на «своего человека» на президентском посту.
Ни Конституция, ни избирательное и иное законодательство Российской Федерации не устанавливают связанности Президента РФ какими-то обещаниями, программами и т.д. При выдвижении кандидата сбором народных подписей это еще вполне объяснимо. В ситуации появления сильных, представленных в парламенте или его нижней палате политических партий и опоре кандидата на пост Президента РФ на такие партии, было бы странно, совсем исключать не только политические механизмы их взаимодействия на стадии выборов и далее после избрания, но и хотя бы некоторые конституционно-правовые начала такого взаимодействия. Спрашивается, для чего партии стараться, всячески агитировать за кандидата, если он юридически никак с ней не связан. Наверное, все-таки должны существовать какие-то отраженные в праве формы внимания главы государства к партии, все сделавшей для его избрания.
Следует напомнить, что парламентарная республика предполагает более ощутимое влияние парламента государства, а через него политических партий, на формирование государственной политики, государственных органов, осуществление парламентского контроля за правительством и иными органами исполнительной власти.
Однако у нас смешенная республика, и действующая Конституция РФ исходит из сильных позиций Президента Российской Федерации и ограниченных возможностей влияния обеих палат Федерального Собрания РФ, в особенности нижней палаты - Государственной Думы, на формирование и осуществление внешней и внутренней политики государства, выполнение функций контроля за деятельностью Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти [5].
Вместе с тем, возможно, внести определенные коррективы в конституционное законодательство, которые позволят изменить баланс властей:
1. Прежде всего, можно установить более связанные отношения в ходе президентских выборов будущего Президента Российской Федерации с политической партией, выдвигающей и поддерживающей его избрание на должность.
Федеральный закон от 10.01.2003 г. №19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» и Федеральный закон от 11.07.2001 г. №95-ФЗ «О политических партиях» предусматривают участие политических партий в выборах Президента РФ, в том числе выдвижение кандидата на пост Президента и последующее участие во всех процедурах, направленных на избрание их кандидата Президентом Российской Федерации.
Закон «О выборах Президента РФ» устанавливает: «Политическая партия в случае выдвижения ею кандидата и его последующей регистрации Центральной избирательной комиссией Российской Федерации не позднее, чем за 20 дней до дня голосования публикует свою предвыборную программу не менее чем в одном общероссийском государственном периодическом печатном издании, размещает ее в сети «Интернет» и в течение указанного срока представляет в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации копию указанной публикации, а также сообщает адрес сайта в сети «Интернет», на котором размещена предвыборная программа данной политической партии.
Такая публикация должна быть осуществлена в рамках предоставленной кандидату, политической партии бесплатной печатной площади либо оплачена из
избирательного фонда кандидата» [6].
С предвыборными программами в Законе 2003 г. получилась определенная неувязка. Для кандидатов-самовыдвиженцев не предусмотрено обязательности составления и опубликования их предвыборных программ. Для кандидатов от политических партий не предусмотрено отдельных предвыборных программ кандидатов.
Естественно, тут же возникают вопросы: программа политической партии является ли программой выдвинутого ею кандидата, в какой мере кандидат на пост Президента связан партийной предвыборной программой? Конечно, политическая партия в этом весьма заинтересована не только в связи с избранием ее кандидата, но и его последующими шагами для реализации данной программы. И по логике (но не по норме права), кандидат делает предвыборную программу выдвинувшей партии своей предвыборной программой.
Г оловная боль становится еще больше, если кандидатом на пост Президента РФ политической партией выдвинут гражданин Российской Федерации, не являющийся членом этой партии.
Следовало бы в Законе «О выборах Президента РФ» отразить реальности выдвижения кандидата политической партией - как связанного членством в партии, так и не являющегося членом партии.
Для кандидата - члена политической партии можно было бы включить норму примерно следующего содержания: «Кандидат на должность Президента Российской Федерации, выдвинутый политической партией и являющийся членом этой партии, связан предвыборной программой своей политической партии и не публикует отдельно собственной предвыборной программы. В случае избрания такого кандидата Президентом Российской Федерации, он связан предвыборной программой своей политической партии и принимает меры по реализации программы».
Для кандидата, не являющегося членом политической партии, соответствующая норма могла бы выглядеть так: «Кандидат на должность Президента Рос-
сийской Федерации, выдвинутый политической партией и не являющийся членом этой партии, обязан письменно заявить о приемлемости для себя в полном объеме предвыборной программы, выдвинувшей его политической партии, и не публикует отдельно собственной предвыборной программы. В случае отказа признать приемлемой в полном объеме предвыборную программу, выдвинувшей политической партии, лицо не подлежит регистрации в качества кандидата на должность Президента Российской Федерации, а ранее произведенная регистрация данного кандидата подлежит отмене. В случае избрания кандидата Президентом Российской Федерации он связан предвыборной программой выдвинувшей его политической партии и принимает меры к реализации программы.
2. Можно усилить гарантии учета Президентом Российской Федерации, а в определенных случаях и Правительством Российской Федерации мнения политической партии, имеющей абсолютное большинство депутатских мандатов в Г осу-дарственной Думе, тем более, имеющей так называемое конституционное большинство.
Для этого можно включить в Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г, «О Правительстве Российской Федерации» несколько норм:
- в часть 1 статьи 7 названного Закона - «Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации из числа граждан Российской Федерации... в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации», можно добавить предложение: «Президент Российской Федерации вносит на рассмотрение Г осударственной Думы для получения ее согласия кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации, с учетом мнения об этой кандидатуре фракции Г осударственной Думы, объединяющей более половины установленного числа депутатов Государственной Думы»;
- в часть 1 статьи 9 указанного Федерального конституционного закона -«Заместители Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации по предложению Председателя Правительства Рос-
сийской Федерации...», можно добавить предложение примерно такого содержания: «При формировании Правительства Российской Федерации, системы федеральных органов исполнительной власти и их руководящего состава Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации учитывают предложения фракции Государственной Думы, объединяющей более половины установленного числа депутатов Государственной Думы»;
- независимо от предыдущего предложения можно пойти и на то, чтобы установить: определенные лица, которые включаются в состав Правительства либо назначаются на должности руководителей отдельных федеральных органов исполнительной власти, только при наличии мнения соответственно Государственной Думы или Совета Федерации. Это не ограничивает права Президента Российской Федерации, а предполагает более ответственные механизмы приведения к должности соответствующих лиц, учитывающие систему сдержек и противовесов.
Статья 37 Федерального конституционного закона «О Правительстве РФ»: «Доверие, недоверие и отказ в доверии Правительству Российской Федерации» развивает положения частей 3 и 4 ст. 117 Конституции РФ. В части 3 ст. 117 говорится, что при выражении недоверия Г осударственной Думы Правительству РФ в первый раз Президент может согласиться с нею и объявить об отставке Правительства либо не согласиться с Думой и оставить Правительство. Однако если в течение трех месяцев Дума повторно выразит недоверие Правительству, Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Г осударственную Думу. В части 4 ст. 117 записано: если Председатель Правительства поставит перед Думой вопрос о доверии и Дума в таком доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы с назначением новых выборов.
Можно включить в ст. 37 Закона о Правительстве еще одну часть: «Президент Российской Федерации воздерживается от принятия решения о роспуске Государственной Думы, если за недоверие или отказ в доверии Правительству
Российской Федерации проголосовало большинство депутатов Государственной Думы, входящих во фракцию, объединяющую более половины установленного числа депутатов Г осударственной Думы, - до исчерпания всех способов достижения компромисса». Президент подобной нормой не ограничивается в своих правах, предусмотренных Конституцией РФ, но перед принятием радикальных решений ищет пути «примирения» позиций Государственной Думы и Правительства, тем более, если большинство в палате имеет партия, приведшая его к власти.
3. Следовало бы более эффективно использовать имеющиеся средства парламентского контроля.
Во-первых, можно говорить об усилении значения существующих средств парламентского контроля без использования радикальных шагов «доверие - недоверие». Речь идет о парламентском запросе, правительственном часе, представлении Правительством отчетов об исполнении федерального бюджета в Государственную Думу.
Например, в Федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ» можно включить в главу VI «Взаимоотношения Правительства Российской Федерации и Федерального Собрания» статью 41.1: «Государственная Дума и Совет Федерации при рассмотрении сообщений представителей Правительства Российской Федерации и иных должностных лиц в рамках парламентских запросов и правительственного часа могут выносить решения как о принятии их информации к сведению, так и об оценке состояния дел в соответствующих отраслях или деятельности компетентных государственных органов. Такие решения палаты доводят до сведения Президента Российской Федерации. Президент, в течение месячного срока со дня получения решения палаты, дает ей мотивированный ответ по существу поставленных вопросов». Подобная норма не будет лишней. Практика деятельности Г осударственной Думы и Совета Федерации свидетельствует о том, что палаты нередко обращаются на имя Президента Российской Федерации и ставят перед ним проблемные вопросы. Однако порой они вообще не получают ответов от Президента.
Во-вторых, следует изменить Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. №196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации». Этот закон допускает парламентское расследование только по решению обеих палат Федерального Собрания. Отказ на любой стадии одной из палат от участия в парламентском расследовании означает его прекращение [7].
4. В интересах более полного учета роли Председателя Правительства РФ и Правительства в целом, в решении вопросов государственного строительства и в отношениях с Президентом РФ можно ввести уточнения и дополнения некоторых законодательных формулировок.
Согласно Конституции, Президент Российской Федерации по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров. Эта формулировка Конституции «покрыта мраком». Как выглядит «предложение» Председателя Правительства? Должно ли оно быть письменным или может вноситься в устной форме? Где и как фиксируется это предложение? Если Президент с ним не согласился, каким образом вносится новое предложение, может ли при этом Председатель Правительства повторно внести ту же самую кандидатуру?
И, наконец: как поступить Председателю Правительства, если он не вносил предложения о члене Правительства и «узнал», что оно пополнилось новым заместителем Председателя или министром? О Председателе Правительства РФ В.С. Черномырдине СМИ как-то написали, что он узнал о почти осуществленном и важном изменении состава своего Правительства, находясь на отдыхе в Сочи, и вынужден был срочно лететь в столицу.
Не будет лишним установления в Законе «О Правительстве РФ» правил о том, каким образом оформляются предложения Председателя Правительства РФ Президенту РФ относительно состава Правительства РФ.
5. Согласно ч. 2 ст. 117 Конституции РФ, Президент может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации. Эта формулировка отра-
жает не просто зависимое, но и фактически полностью бесправное положение Правительства РФ перед Президентом РФ. Правительство может быть отправлено в отставку не только в случае плохой работы и отсутствия авторитета, но и по соображениям политической конъюнктуры, а то и просто амбиций Президента. В связи с этим можно включить в Закон «О Правительстве» нормы примерно следующего содержания: «В соответствии с частью 2 статьи 117 Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации. В первый год работы вновь сформированного Правительства Российской Федерации Президент Российской Федерации, как правило, воздерживается от принятия такого решения, кроме исключительных случаев».
Можно пойти на более радикальный шаг и установить в Законе «О Правительстве РФ»: «Президент Российской Федерации отправляет в отставку Правительство Российской Федерации, обновляет систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, как правило, не более двух раз за период своих полномочий, кроме исключительных случаев». Такая норма даст надежду на то, что Президент РФ, приступая к своей работе, более обстоятельно подойдет к формированию Правительства РФ. Это даст и дополнительные гарантии для Правительства - в конце концов; это не просто штаб исполнителей при Президенте, а конституционно установленный государственный орган и часть системы разделения властей.
6. С целью повышения роли парламента схему, по которой Президент России назначает премьер-министра с согласия Государственной Думы, можно выстроить обратным образом: право выбора кандидата на должность Председателя Правительства РФ закрепить за нижней палатой парламента, а Президент РФ будет выступать в роли соглашающегося. Такая рокировка полномочий только на первый взгляд ничего не изменит, ведь у Президента сохранится право роспуска парламента в случае трехкратного несогласия с предложенными кандидатурами.
На самом деле меняется самое главное - источник формирования исполни-
тельной власти. Она будет формироваться представительным органом, отражающим расклад политических сил в стране, и Президенту будет очень трудно не
учитывать этого при решении дилеммы, согласиться или нет с кандидатурой,
предложенной Г осударственной Думой.
ИСПОЛЬЗОВАННАЯ ЛИТЕРАТУРА
1. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // М., «Спарк», 2005. С. 38.
2. Окуньков Л.А. Президент и Правительство (в механизме государственной власти) // Журнал российского права, 2001. №2. С. 37-38.
3. Мндоянц С. Проблемы российского парламентаризма. Выступление на круглом столе «Десять лет современного российского парламентаризма 16 мая 2000 года». // М., «Бек», 2000. С. 85.
4. Интервью с Виктором Ильюхиным, заместителем руководителя фракции КПРФ в Государственной Думе Российской Федерации// «Демократический обозреватель». 2005. № 4 (32). С. 12.
5. Звятин Ю.Г. Разделение властей - конституционное требование // Журнал российского права, 1998. №8. С. 171.
6. Федеральный закон от 10 января 2003 г. №19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» // М., «Омега-Л», 2005. С. 39.
7. Гуров В. Выступление на пленарном заседании Государственной Думы 14.11.2005 // Стенографический отчет Государственной Думы за ноябрь 2005 г. С. 54.
