CC BY
185
ЗАКОН ОДА ТЕЛЬ СТВО:
состояние и пути совершенствования
Ю.А. ЛЯЛЯКИН,
преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин, кандидат юридических наук
(Академия управления МВД России)
К истории вопроса правового регулирования деятельности общественных объединений в Российском государстве
В статье рассматривается историко-право-вая основа возникновения и развития общественных объединений в Российском государстве и анализируются нормативные правовые акты, отражающие этот процесс.
Право на объединение, общественные объединения, Российская империя, СССР, РСФСР, Российская Федерация, законодательство.
Одним из основных направлений совершенствования политической системы российского общества в период построения подлинно демократического государства является становление и развитие юридических институтов, а также механизмов и процедур, обеспечивающих стабильный прогресс общества и государства.
Гарантировать конституционный статус человека государство обязывает наличие у его граждан прав и свобод. «Важным элементом конституционализации прав человека — естественных, неотчуждаемых, международно признанных и принадлежащих каждому человеку от рождения — является возложение на государство обязанности соблюдения этих прав, которые в результате их государственного признания обрели качество юридических прав граждан» [22, с. 113].
Основой государственной политики, равно как и основным требованием для интеграции России в мировое сообщество, является обеспечение реализации политических прав и свобод человека и гражданина. Реализация политических прав возможна прежде всего посредством участия граждан в общественных организациях (объединениях), оказывающих влияние на демократические процессы, происходящие в государстве.
Для общества, развивающегося в направлении демократизации, характерен такой уровень воздействия общественных объединений на государство, при котором деятельность становится одной из форм непосредственной демократии.
В трудах советского периода закономерности развития общественных организаций соотносятся с существующей политической системой [15]. Исследуя данную тему, советские ученые полагали, что в целях улучшения функционирования общественных организаций необходимо выявлять наиболее эффективные стороны их деятельности, а также положительные процессы и условия им способствующие [16, с. 15].
Современные исследователи делают акцент на том, что общественные объединения в условиях трансформации национальных ценностей, политико-правовых явлений и обострения общественных отношений приобретают особое значение, поскольку обладают потенциалом коллективного противодействия кризисным ситуациям в любых сферах жизнедеятельности социума [19].
Полагаем, что развитие общества в целом зависит от продуктивного использования возможностей ассоциаций граждан как составной части гражданского общества, поэтому представляется важным уяснить некоторые исторические аспекты правового обеспечения организации и деятельности общественных объединений.
Порядок реализации права граждан на объединение в России урегулирован не в полной мере, что вызывает необходимость дальнейшей научной разработки системы законодательства в данной сфере, а это, в свою очередь, невозможно без анализа истории возникновения общественных объединений.
К S
X
<
оэ О оэ н и X и
а
а и ва
0 и
S
н
^
с S
И
5
1
к
о н
и о и
6 03
н
и
J3
<
И
н
0
1
о
bS
<
26
В России существование общественных объединений закреплено в самом конституционном строе (ст. 13 Конституции РФ). Право на объединение граждан тесно связано с такими их конституционными правами и свободами, как свобода совести, мысли и слова, а также правом на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования и др. [12, с. 68; 18].
Рассматривая историю развития законодательства об общественных объединениях в России, можно отметить две основные тенденции. Во-первых, это чередование периодов ужесточения и либерализации политики государства в отношении объединений граждан. Во-вторых, конкретизация и постепенное усложнение нормативной правовой базы, регулирующей вопросы создания и деятельности общественных формирований [19].
Начало XX в. ознаменовалось в России всплеском политического и научного интереса к проблеме отношений индивида и общества, к правам человека. Либеральные законы 1905—1906 гг. принимались не столько по инициативе «верхов», сколько под влиянием революции 1905—1907 гг. Важным событием в деле признания и закрепления определенных политических прав для граждан Российской империи стал подписанный Николаем II Высочайший Манифест от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка», где следующим образом закреплялись политические права и свободы подданных Российской империи: «Даровать населению незыблемые основы гражданской свободы слова, собраний и союзов» [20].
Под руководством С.Ю. Витте Совет министров разработал и представил Временные правила о свободе собраний и союзов, определившие цели и порядок их создания и установившие ограничения, в частности, касающиеся участия в них военнослужащих и государственных служащих. Примерно через год, 4 марта 1906 г., Именной Высочайший Указ Николая II утвердил этот документ под названием «Временные правила об обществах и союзах» [20].
В Российской империи в тот период появились первые либеральные идеи, что послужило основанием для принятия Декларации прав человека. Как писал С.Л. Франк, представивший проект Декларации в 1906 г., «идея Декларации прав малопопулярна, как потому, что для нее нет близких исторических прецедентов (последняя Декларация прав содержалась во французской Конституции 1848 г.), так и потому, что она до известной степени противоречит господствующим
взглядам на государство и право» [16, с. 139]. Автор Декларации выступал за равноправие, свободу собраний, союзов и обществ, свободу передвижения, обеспечение прав подданных судебной защитой, отмену цензуры [11, с. 44].
В результате крушения в России монархического правления идеи прав человека получили дальнейшее развитие. Так, 3 марта 1917 г. была принята Декларация прав человека, провозгласившая свободу слова, печати, союзов и ставшая предпосылкой к формированию и закреплению политических прав в России.
Наиболее либеральными по отношению как к предыдущему, так и к последующему историческому периоду были законы Временного Правительства об общественных объединениях (постановление Временного Правительства «О собраниях и союзах» от 12 апреля 1917 г., предусматривающее регистрацию общественных объединений [1], и принятое во исполнение вышеуказанного акта постановление Правительства «О регистрации товариществ, обществ и союзов» от 21 апреля 1917 г. [2], регулирующее вопросы, связанные с содержанием устава общества или союза).
Рассуждая о будущей России как о демократической республике, В.И. Ленин в мае 1917 г. писал о необходимости принятия конституции, закрепляющей самые современные положения, выработанные мировой практикой. Конституция, по его мнению, «должна обеспечить, прежде всего, самодержавие народа... И, наконец, ее основное назначение... обеспечение неограниченной свободы совести, слова, печати, собраний, стачек и союзов» [17, с. 153-154].
В то же время первые документы советской власти закрепляли иное понимание правового государства, и впоследствии Советы вовсе отказались от юридической терминологии «правовое государство», «принцип разделения властей», «права человека», «народный суверенитет».
Новое государство провозгласило отмену сословий и классов, привилегий и званий, титулов и чинов, в Конституции РСФСР 1918 г. была закреплена дифференциация граждан Российской республики на трудящихся и эксплуататоров [3]. Отметим, что Конституция РСФСР, принятая в 1918 г., до 1993 г. оставалась единственным нормативным правовым актом, разработанным и принятым в условиях многопартийности и содержащим в начале текста Декларацию прав граждан.
Однако как содержание статей рассматриваемой Конституции, так и фактическое их несоблюдение ставят под сомнение реальность закрепленных демократических поло-
301
жений, в частности, таких, как свобода собраний (ст. 15) и объединений во всякого рода союзы (ст. 16).
После Октябрьской революции законодательство советской власти значительно ужесточает условия создания добровольных обществ и союзов. Одним из первых документов в этом направлении является Декрет ВЦИК от 12 июня 1922 г. «О порядке созыва съездов и всероссийских совещаний различных союзов и объединений и о регистрации этих организаций» [4], в соответствии с которым союзы и объединения могли проводить свои съезды и всероссийские совещания только с разрешения НКВД, а на местном уровне — с разрешения губисполкомов.
С принятием Декрета ЦИК и СНК СССР от
9 мая 1924 г. на союзном уровне был урегулирован порядок регистрации обществ и союзов и надзора за ними [5], 6 февраля 1928 г. постановлением ВЦИК и СНК РСФСР утверждено Положение об обществах и союзах, не преследующих целей извлечения прибыли [6]. Отметим, что данное положение сохранило ранее предусмотренную союзным законодательством процедуру двойной регистрации: во-первых, утверждение устава, проекты которого представлялись на одобрение СНК СССР, и, во-вторых, регистрацию самого объединения.
В свою очередь ЦИК и СНК СССР приняли постановление «О порядке учреждения и ликвидации всесоюзных обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли» от 6 января 1930 г. [7], которое несколько изменило действовавшую ранее систему создания общественных объединений, в частности, вопросы, связанные с их регистрацией, были переданы в полное ведение союзных республик в составе СССР.
Следующий шаг в упорядочении деятельности в рассматриваемой сфере — принятие
10 июля 1932 г. постановления ВЦИК и СНК РСФСР, утвердившего «Положение о добровольных обществах и союзах» [8], которое действовало на протяжении многих лет, вплоть до фактической его отмены новым союзным и российским законодательством в 90-х гг. XX в. В результате этого граждане получили право объединяться в добровольные общества, однако возможность создания таких обществ определялась исходя из целесообразности существования таковых в той или иной сфере социалистического строительства.
В принятой в 1936 г. Конституции СССР в ст. 126 было закреплено положение, что «в соответствии с интересами трудящихся и в целях развития организационной самодеятельности и политической активности народных масс
гражданам обеспечивается право объединения в общественные организации» и далее определен их перечень (профессиональные союзы, кооперативные объединения, организации молодежи, спортивные и оборонные организации, культурные, технические и научные общества) [9].
Конституция РСФСР 1937 г. связана с началом самого противоречивого периода истории нашего государства [3]. Смешение нормативно закрепленных демократических принципов с репрессиями, происходившими в действительности, свидетельствует, что наличие только лишь одних законов не гарантирует реализации политических прав и свобод граждан.
С необходимостью признания демократических норм международного права в области прав человека, в частности норм, содержащих определения политических прав и свобод граждан, руководство СССР согласилось уже после окончания Второй мировой войны. К моменту принятия третьей союзной конституции Советский Союз признал и считал обязательными для выполнения многие международные акты, регламентирующие сферу прав и свобод человека и гражданина, в числе которых Всеобщая декларация прав и свобод человека 1948 г., международные пакты 1966 г. и др. [21]. К этому моменту политические права и свободы граждан развитых государств получили общее признание в мировой конституционной практике, они рассматривались как высочайшая общечеловеческая ценность. Например, с принятием в 1966 г. Международного пакта о гражданских и политических правах исполнение этого документа стало обязанностью для государств, его ратифицировавших.
Вместе с тем и по указанным выше причинам Конституция СССР 1977 г. провозгласила СССР социалистическим общенародным государством, выражающим волю и интересы рабочих, крестьян и интеллигенции, а также трудящихся всех наций и народностей страны [10]; Конституция РСФСР 1978 г. провозгласила торжество демократических начал, признание политических прав и свобод человека и гражданина (так, в ст. 57 рассматриваемой Конституции была закреплена обязанность государственных органов, общественных организаций, должностных лиц уважать личность, охранять права и свободы граждан). Также Конституция гарантировала свободу объединений, но только «в соответствии с целями коммунистического строительства» [10].
На протяжении многих лет существования советского государства исследуемые нормы являлись серьезной преградой для возник-
к К
х
<
оэ О 03
н и X
и
а
а и ва
О и
К
н
^
с к
и к
X
к
о н
и о и
о
03
н
и
л
<
и н
¡1 о X
о <
П9
27
К S
X
<
оэ О оэ н и X и
а
а и ва
0 и
S
н
^
с S
И
5
1
к
о н
и о и
6 03
н
и
J3
<
И
н
0
1
о
bS
<
28
новения неэффективных, с точки зрения государства, общественных объединений. Характерной чертой добровольных обществ советского периода была их тесная связь с соответствующей отраслью социалистической экономики или сферой обслуживания, преследование неполитических целей, зависимость от органов государственной власти.
Анализ приведенных источников наглядно показывает, что широкое наделение общественных организаций публичными функциями носило в СССР характер государственной политики. В этой связи весьма интересна концепция «двойной» правовой природы Советов, выдвинутая М.С. Горбачевым на внеочередной XII сессии Верховного Совета СССР: с одной стороны, это государственные органы, с другой — массовые организации населения. По мнению М.С. Горбачева, «именно в этом скрывается возможность для Советов иметь постоянный живой контакт с трудящимися» [14].
Вплоть до конца 1990 г. в СССР так и не появился нормативный акт, в полной мере устанавливающий и регулирующий статус общественных объединений. Однако это не означает, что общественные объединения действовали в законодательном вакууме. Во многих законодательных актах периода
Список литературы
1. О собраниях и союзах: постановление Временного Правительства от 12 апреля 1917 г. // СУ. 1917. Отд. 1. № 98. Ст. 540.
2. О регистрации товариществ, обществ и союзов: постановление Временного Правительства от 21 апреля 1917 г. // СУ. 1917. Отд. 1. № 165. Ст. 907.
3. Собрание узаконений РСФСР (СУ РСФСР). 1918. № 51. Ст. 582.
4. О порядке созыва съездов и всероссийских совещаний различных союзов и объединений и о регистрации этих организаций: декрет ВЦИК от 12 июня 1922 г. // СУ РСФСР. 1922. № 40. Ст. 477.
5. О порядке утверждения уставов и регистрации обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли и распространяющих свою деятельность на территорию всего Союза ССР, и о надзоре за ними: декрет ЦИК и СНК СССР от 9 мая 1924 г. // СУ РСФСР. 1924. № 63. Ст. 626.
6. Об утверждении Положения об обществах и союзах, не преследующих целей извлечения прибыли: постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 6 февраля 1928 г. // СУ РСФСР. 1928. № 22. Ст. 157.
перестройки содержались нормы, призванные обеспечить активное участие общественных формирований как в политических, так и в экономических процессах.
Следует признать, что приведенные выше примеры иллюстрируют не столько отсутствие в российской и советской правовой науке понимания сущности общественного объединения, сколько неспособность законодателя в полной мере отразить в правовых актах рассматриваемые дефиниции.
Из вышеизложенного можно сделать вывод, что политические права и, в частности, право на объединение в России возникли и развивались на протяжении длительного времени, формировались вместе с историей становления конституционализма в нашем государстве. Необходимо осознать, что содержание и значение действующей Конституции РФ — это правовое поле, в рамках которого решаются задачи, поставленные Президентом России. «Пути достижения конституционных целей формируются постепенно, с участием всех институтов современного общества, основными из которых являются институты государственной и публичной власти, институты гражданского общества, в особенности политические и общественные организации, и просто активные граждане» [13, с. 3].
7. О порядке учреждения и ликвидации всесоюзных обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли: постановление ЦИК и СНК СССР от 6 января 1930 г. // СЗ СССР. 1930. № 7. Ст. 76.
8. Об утверждении Положения о добровольных обществах и союзах: постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 10 июля 1932 г. // СУ РСФСР. 1932. № 74. Ст. 331.
9. Об утверждении Конституции (Основного Закона) Союза Советских Социалистических Республик: постановление чрезвычайного УШ Съезда Советов СССР от 5 декабря 1936 г. // СПС Гарант.
10. Конституция общенародного государства / под общ. ред. К.М. Боголюбова, М.С. Смирнова. М., 1978.
11. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2003.
12. Авакьян С.А. Политический плюрализм и общественные объединения в Российской Федерации: конституционно-правовые основы. М., 1996.
13. Вступительная статья председателя Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству Государственной Думы РФ В.Н. Плигина // Конституция Российской Федерации. М., 2009.
301
14. К полновластию Советов и созданию социалистического правового государства: доклад М.С. Горбачева на XII внеочередной сессии ВС СССР // Правда. 1988. 30 нояб.
15. Кудрявцева Г.А. Теоретические предпосылки исследования материальной основы деятельности общественных организаций // Общественные организации и органы общественной самодеятельности в СССР: сб. статей. М., 1985.
16. Левина М.И. Первая российская Декларация прав и свобод: мечты и реальность // Вестник МГУ. М., 1995.
17. Ленин В.И. Полн. собр. соч. В 55 т. М., 1955. Т. 32.
18. Нерсесянц В. С. Философия права. М., 1997.
19. Остапенко А. С. Политико-правовые стратегии развития общественных объединений в институциональном пространстве современной России: автореф. дис. ... канд. юр. наук. Ростов н/Д., 2009.
20. Полное собрание законодательства. Собр. 3. XXV. Отд. 1. № 26 803.
21. Права человека: сб. международных документов / сост. Л.Н. Шестаков. М., 1986.
22. Эбзеев Б. С. Личность и государство в России: взаимная ответственность и конституционные обязанности. М., 2008.
E-mail: [email protected]
Н.Э. МАРТЫНЕНКО,
заместитель начальника кафедры уголовной политики и организации предупреждения преступлений,
кандидат юридических наук, доцент (Академия управления МВД России)
Международное правовое обеспечение защиты интересов потерпевших
В статье рассматриваются международные нормативные правовые акты и документы, направленные на защиту интересов потерпевших, и аргументируется позиция автора, согласно которой Российская Федерация не в полной мере имплементирует рассматриваемые нормы в национальное законодательство.
Организация Объединенных Наций, Совет Европы, международные договоры и документы, потерпевший, возмещение ущерба, компенсация.
В статье 15 Конституции Российской Федерации говорится о том, что общепризнанные принципы, нормы международного права и международные договоры являются составной частью российской правовой системы. В связи с этим полагаем возможным рассмотреть международные нормативные правовые акты и документы, регламентирующие правовое обеспечение деятельности по защите интересов потерпевших, с этой позиции разделив их. 1. По сфере действия:
а) нормативные правовые акты и документы общего характера, регламентирующие вопросы противодействия преступности и включающие отдельные положения о защите интересов потерпевших, а именно:
— Минимальные стандартные правила Организации Объединенных Наций (Пекинские правила 1985 г.) [6], которые касаются отправления правосудия в отношении несо-
вершеннолетних и закрепляют в п. 11.4 реституцию и компенсацию потерпевшим как условие прекращения уголовного преследования в отношении несовершеннолетних; Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма (1999 г.) [7], где в ст. 8 каждому государству предлагается рассмотреть возможность создания механизмов использования средств, полученных в результате конфискации, для выплаты компенсации жертвам преступлений или членам их семей; Конвенция ООН против коррупции (1999 г.) [3], где в ст. 32 предусматривается защита потерпевших и их близких от вероятной мести или запугивания; Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности (2000 г.) [4], где в ст. 25 говорится, что каждое государство в пределах своих возможностей должно принимать надлежащие меры для предоставления помощи и защиты потерпевшим от преступлений и обеспечивать доступ к компенсации и возмещению ущерба; План действий по осуществлению Венской декларации о преступности и правосудии: ответы на вызовы XXI в. (2002 г.) [5] можно рассматривать в качестве стратегии противодействия преступности, поскольку в ней имеются рекомендации государствам по принятию эффективных мер поддержки и защиты жертв преступлений;
к S
X
<
оэ О оэ н и X и
а
а и оа
О и
S
н
^
с S И S X К
о н
и о и
о
03
н
и
J3
<
И
н
о X
о
bS
<
П9
29
