CC BY
38
Становление правовых отношений регулирования деятельности некоммерческих организаций в советской России
Для понимания роли некоммерческих организаций как общественного института важно проследить характер их взаимоотношений с государством в каждый конкретный исторический период. Это позволит представить процесс в динамике, выделить основные тенденции и закономерности развития. Политика власти всегда зависела от того, насколько соотносились цели, задачи, формы, методы, масштаб и характер деятельности организаций с основами социально-политической системы. Особый интерес, в этой связи, представляет один из переломных моментов отечественной истории - ликвидация монархии и первые годы советской власти, когда основы советского права лишь формировались, и государство проводило различные правовые эксперименты, пытаясь найти наиболее удобную для себя конструкции правоотношений.
Октябрьский переворот 1917 года чётко определил политику советской власти по отношению к различным добровольным общественным объединениям граждан: признавался примат классовых интересов над на-
О.М. Блеклова
циональными, требовалось пролетарское происхождение, провозглашалась единственно верной чрезмерная политизированность и идеологизированность всех форм культурно-просветительной работы, которая велась под жёстким контролем государства диктатуры пролетариата. Политика эта (наряду с общей генеральной линией) отличалась диф-ференцированностью в зависимости от типов организаций.
Общественным организациям отводилась немаловажная роль как коллективным субъектам политического участия в осуществлении государственной власти, взаимодействие с которыми осуществлялось под непосредственным руководством партийных организаций1. Это в основном были рабочие клубы, краеведческие общества, комиссии по изучению преступлений царского правительства и т.д.
Наиболее пристальное внимание уделялось различным культурно-просветительным обществам, которые могли представлять большую опасность для власти, т.к. идеи просвещения и революционного обновления всегда были взаимосвязаны. Большинство культурно-просветительных обществ (КПО) были подведомственны правительству, т.е. созданы по его инициативе и иногда даже наделены правительственными функциями; либо образованы благодаря социальной активности людей и прошли процедуру организационного оформления в государственных органах. Существовали, однако, и такие, которыми административный аппарат особо не интересовался2.
Основные формы взаимодействия и сотрудничества государственных учреждений и общественных организаций предусматривали: 1) привлечение представителей общественных организаций при формировании государственных органов; 2) включение представителей государственных органов в состав
Блеклова Ольга Михайловна - главный юрист Камчатского государственного технического университета, доцент кафедры истории и философии
руководящих органов общественных организаций; 3) поручение или передача общественным организациям временно или постоянно некоторых функций государственных органов; 4) содействие и помощь (финансовая, материальная и иная) со стороны государства общественным организациям3 .
В первые месяцы установления советской власти административно-правовое регулирование деятельности некоммерческих организаций продолжало осуществляться на основании нормативно-правовых актов, принятых Временным правительством. К ним относились Закон от 12 апреля 1917 г. об обществах и союзах, где говорилось, что «все без исключения российские граждане имеют право без особого на то разрешения организовывать общества и союзы в целях, не противных уголовным законам»4. Закон не требовал обязательной регистрации или даже заявки о создании общества. Однако действие декрета не распространялось на общества, имеющие целью извлечение прибыли: кооперативы, артели и т.п.
В отличие от узаконения 1906 года, Декретом от 12 апреля 1917 года разрешалось «объединяться с другими обществами и союзами и устанавливать постоянные сношения с общественными и иными организациями, а равно заключать соглашения с образованными за границей обществами и союзами» .
Однако в Декрете было зафиксировано и серьезное предупреждение: общества и союзы можно было образовывать «лишь в целях, не противоречащих уголовным законам». Так, служащие государственного банка, собрав съезд, основали профессиональный союз. Управляющий банком настаивал на его регистрации, но суд отказал в этом, так как в уставе союза был пункт о применении стачки как крайней меры. Однако к тому времени не был отменен Закон Российской Империи от 2 декабря 1905 года, запрещавший стачки на железных дорогах, в почтовых, телеграфных и прочих правительственных учреждениях, вследствие чего регистрация союза не была осуществлена.
К нормативно-правовым актам, регулирующим в указанный период деятельность некоммерческих организаций, относятся также Закон от 19 июля 1917 г. об обязательной регистрации обществ в окружных судах5 и Постановление Временного Прави-
тельства от 21 июля 1917 г. «О регистрации товариществ, обществ и союзов»6, которые фактически не выполнялись даже до октябрьского переворота.
Провозглашённая большевиками политика равноправия, законодательно закреплённая в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа 12 (25) января 1918 г., впоследствии полностью вошедшая в текст первой советской Конституции РСФСР 1918 года, послужила мощным стимулом для развития и расцвета различных самодеятельных некоммерческих объединений. Статья 16 Конституции РСФСР узаконила права рабочих и гарантии крестьянам объединяться в общества и союзы: «В целях обеспечения за трудящимися действительной свободы союзов Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика... оказывает рабочим и беднейшим крестьянам всяческое содействие, материальное и иное, для их объединения и организации»7. Однако при этом права и возможности общественных объединений интеллигенции и так называемых «лишенцев» (т.е. лиц, лишенных избирательных прав как бывших представителей правящего класса) были обойдены молчанием.
Тем не менее, уже в декабре 1917 года органы советской власти начали регистрацию добровольных обществ. Причём, в отсутствии единого закона о порядке регистрации и деятельности подобных объединений, их регистрацию осуществляли профильные (для основной деятельности таких НКО) комиссариаты. Так, Народный комиссариат просвещения регистрировал научные и учебные общества, Комиссариат по делам национальностей - национально-культурные общества, НКВД - политические общества и т.д. Зачастую взаимоотношения государства и общественных организаций закреплялись не в законодательных или нормативных актах, а в иных документах, в частности, ведомственных соглашениях8.
В июле 1918 г. был принят Декрет об обязательной регистрации обществ в исполнительных комитетах Советов. Обязательным условием образования добровольного общества была государственная регистрация, контроль деятельности общества со стороны государственных органов власти, в ряде случаев открытая финансовая деятельность, согласованность с вышестоящими органами всех массовых мероприятий, проводимых в
Петрограде и губернии. Незарегистрированные исполкомами Советов добровольные общества и союзы автоматически подлежали закрытию, а их имущество, оборудование и денежные счета передавались на баланс соответствующих ведомств и комиссариатов9.
Не последнюю роль в ликвидации обществ в этой ситуации играли меркантильные соображения сотрудников комиссариатов, которые за счёт средств и имущества обществ зачастую решали свои материальные проблемы. Зачастую именно с их подачи происходила ликвидация обществ, которым обычно инкриминировалась контрреволюционная деятельность. Так, например, в апреле 1918 г. на заседании коллегии Наркомнаца было принято принципиальное решение о ликвидации всех буржуазных национальных комитетов, работающих «в узконационалистическом духе». В результате, местные комиссариаты официально получили право самостоятельно решать судьбу обществ10.
В качестве причин для закрытия обществ, как правило, выступали идеологические и организационно-правовые. Формы же и методы закрытия обществ были разнообразны. Так, при Еврейском комиссариате в штатном расписании в 1919 г. существовала специальная ликвидационная комиссия из 6 человек, которая занималась выяснением вопросов «полезности существования» еврейских обществ и имела полномочия для их закрытия11. Общество могли закрыть, помещение опечатать в случае нарушения устава, проведения не санкционированных сверху мероприятий, нарушения предписаний государственных структур, даже не сданной в определенные сроки отчетности и т.п.
Помимо Советов различных уровней и комиссариатов, занималась вопросами деятельности НКО и ВЧК-ГПУ. В архивах сохранились докладная записка СО ВЧК в СОУ ВЧК о деятельности общественных организаций при наркоматах и других центральных учреждениях РСФСР от 18 декабря 1921 г., заключения СО ГПУ, докладные записки и письма руководителей ГПУ и его подразделений.
12 июня 1922 г. Президиум ВЦИК РСФСР принял Постановление о порядке созыва съездов и всероссийских совещаний различных союзов и объединений и о регистрации этих организаций12. 3 августа 1922 г. было опубликовано Постановление ВЦИК и СНК РСФСР «О порядке утверждения и регистрации об-
ществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли, и о порядке надзора за ними», в соответствии с которым ни одно общество (кроме профсоюзов) не имело права начать (или продолжать) свою деятельность без регистрации (перерегистрации) в Административном отделе НКВД или его местных органах13. Общества и союзы, не зарегистрировавшиеся в течение двух недель после опубликования этого Постановления, объявлялись закрытыми.
Для лиц, испрашивающих разрешение на открытие обществ, были разработаны специальные типовые типографские бланки с подготовленными ответами-клише, из которых следовало, что общества имеют право на существование лишь в том случае, если они имеют культурно-просветительный, благотворительный характер, политической деятельностью не занимаются, а в уставных и программных документах не имеется параграфов, противоречащих декретам народных комиссаров или Конституции РСФСР14.
Вскоре на основании Постановления от 3 августа была выпущена Инструкция по регистрации обществ, союзов и объединений15. Согласно её положениям, к заявлению о регистрации необходимо было приложить 3 экземпляра устава, протокол собрания о создании общества, списки членов-учредителей и членов руководящего деятельностью общества Совета, копию ходатайства о разрешении общества, если оно уже было зарегистрировано ранее, справку о регионе деятельности, отделениях и уполномоченных общества, местонахождении Правления, ФИО и адресе Председателя, краткие биографии членов Совета. В соответствии с принятым порядком, НКВД направлял поступившие документы на проверку в Административно-организационное управление Народного комиссариата просвещения и ОГПУ.
XII конференция РКП(б) в августе 1922 г. приняла резолюцию о попытке эсеро-мень-шевистских и мнимо-беспартийных буржу-азно-интеллигентских верхов использовать легальные прикрытия «в контрреволюционных целях» и, соответственно, рекомендовала противопоставить буржуазному влиянию «целую систему мер агитационно-пропагандистского характера», не отказываясь и от мер репрессивных16. После появления этой резолюции поднялась новая волна различных бюрократических придирок к уставам уцелевших некоммерческих структур и прово-
лочек в регистрации новых обществ и союзов. К примеру, 23 января 1923 г. НКВД секретным циркуляром №2513/с известил губернские Советы и отделы ГПУ об отказе в регистрации приводимых в прилагаемом к циркуляру списке некоммерческих обществ, имевших, по его оценке, «нежелательный характер деятельности»17. Неравная борьба государственных органов, не только высших, но и местных, партийного и профсоюзного руководства против общественных объединений некоммерческого и неправительственного характера, завершилась уже к концу 1922 г. практически полным прекращением деятельности этих объединений.
В Гражданском кодексе РСФСР, разработанном в 1922 году и вступившем в силу с 1 января 1923 года, некоммерческие организации не рассматривались отдельно от других видов юридических лиц. Однако ст. 13 ГК РФ гласила, что «юридическими лицами признаются объединения лиц, учреждения или организации, которые могут, как таковые, приобретать права по имуществу, вступать в обязательства, искать и отвечать на суде». Статья 14, с учётом норм постановления от 3 августа 1922 г., указывала, что «юридическое лицо должно иметь утверждённый, а в подлежащих случаях зарегистрированный уполномоченным на то органом устав или положение... Правоспособность юридического лица возникает с момента утверждения устава (положения), а в тех случаях, когда закон требует регистрации юридического лица, - с момента таковой регистрации» . Наконец, согласно ст. 18, «существование юридического лица может быть прекращено соответственным органом государственной власти, если оно уклоняется от предусмотренной уставом или договором цели или если его органы (общее собрание, правление) в своей деятельности уклоняются в сторону, противную интересам государства»18. Таким образом, статус некоммерческих организаций в гражданско-правовых отношениях был таким же, как и у прочих видов юридических лиц (за исключением частных учреждений с правами юридических лиц и государственных предприятий).
12 мая 1923 г. республиканские Наркоматы юстиции, внутренних дел и просвещения утвердили совместно «Нормальный устав научных, научно-художественных и литературных обществ», в котором декларировался запрет на критику основ существую-
щего строя19. Всего же, по подсчетам Т.П. Коржихиной, за 1922/23 гг. в РСФСР было издано 80 государственных актов о включении почти 100 обществ в состав 70 государственных органов на уровне наркоматов. Такая же картина наблюдалась и на губернском, и даже на уездном уровнях20.
Нормативно-правовая база, разработанная в первые годы существования РСФСР в отношении некоммерческих организаций, оставалась основой их деятельности вплоть до принятия соответствующих законов и подзаконных актов на союзном уровне. Соответствующее постановление появилось лишь в 1924 году. В Постановлении ЦИК и СНК СССР «О порядке утверждения уставов и регистрации обществ и союзов, не преследующих целей извлечения прибыли и распространяющих свою деятельность на территорию всего Союза ССР, и о надзоре за ними», принятом 9 мая 1924 г. в связи с образованием СССР, указывалась необходимость предварительного согласования проектов обществ в союзных государственных инстанциях21. Именно выход данного правового акта можно считать завершением этапа развития собственно российского послереволюционного законодательства в отношении некоммерческих организаций и началом формирования общесоюзной нормативно-правовой базы их деятельности.
Подводя итоги проведённого исследования, можно сделать следующие обобщающие выводы:
• некоммерческим организациям в первые годы советской власти отводилась немаловажная роль как коллективным субъектам политического участия в осуществлении государственной власти, взаимодействие с которыми осуществлялось под непосредственным руководством партийных организаций;
■ правовое регулирование деятельности некоммерческих организаций осуществлялось на основании Конституции РСФСР, Гражданского кодекса РСФСР, постановлений ВЦИК и СНК, директив и циркуляров отдельных наркоматов;
■ характерной чертой правового регулирования деятельности НКО в 1917-1922 гг. являлось постоянное усложнение процедуры регистрации и ужесточение контроля государства над деятельностью подобных организаций.
Волна бюрократических придирок государственных органов власти к уставам общественных организаций усугубляла и без
того непростое материально-финансовое положение обществ, морально-психологическое состояние активистов общественных организаций и т.д. Всё это приводило к непродолжительности существования обществ и фактическому выхолащиванию самой идеи некоммерческих организаций к моменту начала формирования общесоюзного права.
Литература и источники:
1. Соболев, B.C. Советы и общественные организации в условиях диктатуры пролетариата. (По материалам Верхнего Поволжья первых лет Советской власти) / B.C. Соболев // Государственные учреждения и общественные организации СССР. История и Современность. - М.: Правда, 1985. - С. 61.
2. Романова, Н. Культурно-просветительские общества Петербурга и власть конца XVIII
- XX вв. (К истории взаимоотношений) / Н. Романова // Евреи в России: история и культура. Сер. «Труды по иудаике»: Вып. 3. -СПб: Петербургский еврейский университет, 1995.
3. Коржихина, Т.П. К вопросу о взаимоотношениях государства и общественных организаций СССР в условиях государства диктатуры пролетариата / Т.П. Коржихина / / Государственные учреждения и общественные организации СССР. История и Со временность. - М.: Правда, 1985. - С. 55.
4. Вестник Временного Правительства. -1917,20 апреля; СУ. -1917.- №98. - Ст. 540.
5. Вестник Временного Правительства. -1917, 21 июля.
6. Постановление Временного Правительства от 21 июля 1917 г. «О регистрации товариществ, обществ и союзов» // СУ. -1917.
- №165. - Ст. 907.
7. Конституция РСФСР 1918 г. Принята V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г. // Хрестоматия по истории отечественного государства и права: Учебное пособие. - М.: Изд-во МГУ, 1994. - С. 19.
8. Голованъ, ЛА. Конституционно правовое регулирование политического участия граждан в осуществлении государственной власти: Дисс. канд. юр. наук / Л А. Голованъ.
- Ставрополь: СКГТУ, 2005. -С. 118.
9. Известия ВЦ И К -1918 г., 9 июля. -№142.
10. Романова, H.H. Национальные общества Санкт-Петербурга XVIII - XX вв. / H.H. Романова, В.В. Михайленко. - СПб: ЗАО
«Издательский Дом «СПН»», 2004. - CD-версия. Гл. 2.
11. Романова, Н. Культурно-просветительские общества Петербурга и власть конца XVIII - XX вв. (К истории взаимоотношений ) / Н. Романова // Евреи в России: история и культура. Сер. «Труды по иудаике»: Вып. 3. - СПб: Петербургский еврейский университет, 1995.
12. Постановление Президиума ВЦИК РСФСР «О порядке созыва съездов и всероссийских совещаний различных союзов и объединений и о регистрации этих организаций» // СУ РСФСР. - 1922. - №40. - Ст. 477.
13. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 3 августа 1922 г. «О порядке утверждения и регистрации обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли, и о порядке надзора за ними» // СУ РСФСР. - 1922.
- №49. - Ст. 622.
14. Романова, H.H. Национальные общества Санкт-Петербурга XVIII - XX вв. / H.H. Романова, В.В. Михайленко. - СПб: ЗАО «Издательский Дом «СПН»», 2004. - CD-версия. Гл. 2.
15. Инструкция по регистрации обществ, союзов и объединений. Утверждена ВЦИК РСФСР 10 августа 1922 г. // СУ РСФСР. -1922. - №49. - Ст. 623.
16. КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. - М.: Изд-во ЦК КПСС, 1970. - С. 588 - 592.
1 7. ГАРФ. - Ф. 393. - Оп. 43а. - Ед. хр. 6.
18. Гражданский Кодекс РСФСР 1922 г. Принят Постановлением ВЦИК от 31 октября 1922 г. /,/ СУ РСФСР. - 1922. - №71.- Ст. 904.
19. Фортунатов, BJ5. Как произошло огосударствление общественных организаций в СССР / В£. Фортунатов // В поисках исторической истины. - Л.: Лениздат, 1990. - С. 36.
20. Коржихина, Т.П. К вопросу о взаимоотношениях государства и общественных организаций СССР в условиях государства диктатуры пролетариата / Т.П. Коржихина / / Государственные учреждения и общественные организации СССР. История и Современность. - М.: Правда, 1985. - С. 57.
21. Постановление ЦИК и СНК СССР от 9 мая 1924 г. «О порядке утверждения уставов и регистрации обществ и союзов, не преследующих целей извлечения прибыли и распространяющих свою деятельность на территорию всего Союза ССР, и о надзоре за ними» II Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР.
- 1924. - №5. - Ст. 167.
