CC BY
156
УДК 021.89(091)
В. В. Орлов
К истории развития библиотечного законодательства в России: попытка обобщения
Рассмотрены основные этапы развития библиотечного законодательства России, а также различные подходы кего периодизации. Статья не фокусируется на конкретныхдокументах, аявляется попыткой отобразить формирование и развитие сложной системы правового обеспечения библиотечного дела нашей страны.
Ключевые слова: история библиотечного дела, правовое обеспечение библиотечного дела, закон, государство, Библиотека Академии наук, Императорская публичная библиотека, Петр I.
Viktor V.Orlov
То the history of development of library legislation in Russia: an attempt to generalize
The main stages of development of library legislation in Russia and various approaches to its periodization are considered. The article does not focus on specific documents, but is an attempt to reflect the formation and development of a complex system of legal support for librarianship in this country.
Keywords: history of librarianship, legal support of librarianship, law, state, The Library of the Russian Academy of Sciences, The Imperial Public Library, Peter the Great.
История правового регулирования библиотечной деятельности и история развития библиотечного законодательства тесно связаны с историей общественно-экономического, политического и культурного развития государства, книжного и издательского дела и других отраслей деятельности1. В России ситуация укладывается в общие тенденции - в разное время на развитие библиотечного права в нашей стране влияли факторы политического, социального, культурного порядка. Трудность обобщающего взгляда на генезис и развитие российского библиотечного норма-тивно-правового регулирования обусловлена рядом обстоятельств: отсутствие единого подхода к его периодизации, длительное отсутствие в его практике понятия «закон» - царская Россия равно как и СССР не смогла спродуцировать библиотечный закон, и библиотечное дело в стране регулировалось отдельными указами, положениями, постановлениями и др., конъюнктурный характер большинства нормативно-правовых актов, которые постоянно менялись, отражая происходящие в обществе изменения и т.д. Следует также отметить, что подобный комплексный взгляд призван не фокусироваться на конкретных документах, а отобразить развитие сложной системы правового обеспечения библиотечного дела нашей страны.
По мнению целого ряда исследователей, библиотечное законодательство появляется в России только в начале XVIII в. - именно тогда впервые принимаются законодательные акты, касающиеся основания отдельных библиотек, организации комплектования их фондов и обслуживания читателей2. Петровскую эпоху вполне логично рассматривать в ключе самых различных преобразований. Исходя из указанной логики, первыми такими документами можно считать указ Петра I 1706 г. об основании библиотеки при типографии в Москве (позднее она называлась «Публичная всенародная библиотека») и об открытии в 1714 г. в Петербурге Кунсткамеры и библиотеки при ней, которая затем была преобразована в Библиотеку Академии наук. Однако, по мнению выдающегося библиотековеда и историка библиотечного дела А. Н. Ванеева, уже в средневековой Руси сложилась определенная система взглядов, которую сегодня назвали бы «основами библиотечного права», и которая затрагивала проблемы регламентирования деятельности библиотеки и библиотекаря, правила пользования библиотечными фондами и условия их сохранности, санкции к нарушителям библиотечных правил. В качестве «библиотечного законодателя» выступала церковь3. Поскольку первые библиотеки, возникшие на Руси, были личными и монастырскими, говорить о развитии регулирующей составляющей деятельности библиотек можно уже со времени монастырских библиотек. Ведь правила пользования ими по сути есть локальные нормативные акты. Устав монастырей предусматривал в них особую должность книгохраните-ля и вменял в обязанности монахам чтение книг. В частности, устав греческого Студийского монастыря, который в XI в. был введен в русских монастырях, предписывал, в какое время дня надлежит заниматься чтением. По монастырским правилам книги читались и вслух во время общей трапезы. Устав обязывал книгохранителя бережно хранить книги, предусматривал меры наказания читателей. Таким образом, можно сказать, что именно монастырский устав был первым регулирующим библиотечным актом в России, имеющим к тому же, говоря современным языком, международный характер. Уже начиная со времен Ярослава Мудрого, на развитие библиотечного дела в нашей стране начала влиять византийская культура.
Впоследствии церковные документы продолжали оказывать влияние на библиотечную жизнь России. В XVI в. была составлена памятка библиотекарю «Как со всяким прилежанием книги блюсти книгохранителю и пономарю». В 1721 г. видный деятель петровской эпохи Феофан Прокопович написал «Духовный регламент», в котором отводил большую роль библиотекам при учебных заведениях, а учителей призывал, по сути, быть руководителями чтением. Указ Петра I о монашестве и монастырях (1724 г.) также содержал ряд положений Ф. Прокоповича об организации библиотек4.
Кроме монастырских библиотек, крупнейшие государственные библиотеки своего времени также оказывали влияние на развитие правового регулирования библиотечного дела. Это касается как многочисленных документов Библиотеки Академии наук, которая называлась «Императорской библиотекой», а иногда и просто «Библиотекой» (и, по мнению некоторых исследователей, и должна была стать национальной), так и Императорской публичной библиотеки.
Вехой в развитии системы обязательного экземпляра в России стал указ от 23 февраля 1783 г. «О доставлении из всех казенных и вольных типографий по одному экземпляру всякой издаваемой книги в Библиотеку Санкт-Петербургской Академии наук».
Нормативные документы Императорской публичной библиотеки, как и ее штат, утверждались лично императором. Так, 14 октября 1810 г. Александр I утвердил «Положение об управлении Имп. Публичной библиотекой». Двумя годами позже, 23 февраля 1812 г. императором был утвержден уставной документ «Начертания подробных правил для управления Имп. Публичною библиотекой». Необходимо отметить, что при утверждении штатов ИПБ М. И. Антоновским были составлены требования к кандидатам на должность библиотекаря - они по сути являются первыми в нашей стране квалификационными требованиями к представителям библиотечной профессии. Вплоть до 1917 г. проекты нового штата подготавливались и рассматривались в правительственных и законодательных органах5.
Большое значение в рассматриваемый период имел и циркуляр Николая I об открытии 52 публичных библиотек в губернских городах России (1830 г.). В его исполнение было издано распоряжение № 777 «Об учреждении в губернских городах публичных библиотек для чтения». В 1849 г. вышел указ «О доставлении в Императорскую публичную библиотеку по два экземпляра всех выходящих в России книг».
Нельзя не сказать, что на регламентацию библиотечной деятельности влияли документы ограничительного характера, связанные с цензурой и т. п. Напомним, что в царской и советской России цензура существовала официально и имела институциональное оформление. Принятие цензурных уставов, временных правил о печати и т. д., деятельность А. X. Бенкендорфа и позже К. П. Победоносцева и др., безусловно, оказали влияние на развитие литературы и на ситуацию в издательском и библиотечном деле. Можно даже сказать, что «библиотечное законодательство становится составной частью закона о цензуре»6. Так, б апреля 1865 г. император Александр II высочайше утверждает мнение Государственного Совета «О некоторых переменах и дополнениях в действующих ныне цензурных постановлениях», регламентирующих порядок открытия библиотек. Один из крупнейших российских
специалистов в области библиотечного права В. Р. Фирсов призывает начинать рассмотрение процесса формирования библиотечного законодательства, регулирующего деятельность общедоступных и народных библиотек, именно с этого момента. 15 января 1884 г. императором было утверждено положение «О временных мерах по отношению к открытию и содержанию публичных библиотек и кабинетов для чтения», в 1890 г. Министерством внутренних дел были изданы «Правила о бесплатных народных читальнях и порядке надзора за ними». Изложенные в нем меры по ограничению развития библиотек просуществовали до 1917 г.
После 1917 г. в стране утвердилась система административно-централизованного руководства и государственного управления библиотечным делом. Декрет Совнаркома «О централизации библиотечного дела в РСФСР» (ноябрь 1920 г.), подписанный В. И. Лениным, закрепил жесткую централизацию управления всей библиотечной сетью страны, оказал значительное влияние на организацию и содержание библиотечного обслуживания. Постановление ЦИК СССР «О библиотечном деле в Союзе ССР» (март 1934 г.) и постановление СНК СССР «О развертывании сети школьных библиотек и издании литературы для них» (ноябрь 1936 г.) ввели систему руководства библиотечным делом и контроль над деятельностью всех библиотек независимо от их ведомственной принадлежности.
В1984 г. указом Президиума Верховного Совета СССР было утверждено «Положение о библиотечном деле в СССР» - первый в истории отечественного библиотечного дела нормативный правовой акт после Постановления ЦИК СССР 1934 г., имеющий юридическую силу и определяющий задачи и содержание работы библиотек, систему государственного руководства библиотечной отраслью, принципы организации сети библиотек. «Положение», в сущности, играло роль главного закона для библиотек страны.
После распада СССР снова возникла законодательная пустота - Россия была правопреемником, но не юридическим синонимом СССР, к тому же за десятилетие правоприменительной практики любой юридический документ демонстрирует многочисленные слабые места и лакуны, ставшие особенно очевидными на фоне значительных и очень интенсивных политических, экономических, технологических и культурных изменений, которые произошли в РФ в тот период. Поэтому в историю нормативно-право-вого регулирования библиотечного дела РФ первая половина 90-х гг. XX в. войдет как абсолютно новый этап формирования системы управления и принятия принципиально важных законодательных актов, в числе которых «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» от 9 сентября 1992 г. № 3612-1, федеральные законы «О библиотечном деле» от 29 декабря 1994 г. № 78-ФЗ, «Об обязательном экземпляре документов» от
29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ и др.7 В последующие годы также значительно изменилось, усовершенствовалось смежное и общерегулирующее законодательство.
Библиотечная деятельность по мере своего осуществления порождает огромное количество различных правоотношений. Поэтому нормативно-правовую базу российских библиотек сегодня составляют акты разного уровня, направленности и юридической силы. Она является многоуровневой, многосубъектной, многоформовой. Как известно, формирование системы правовых источников по библиотечному делу происходит по «вертикали» в соответствии с принятым делением органов власти на федеральные, региональные и муниципальные, и по «горизонтали», где «выстраиваются» источники вышеназванных отраслей законодательства или их отдельные части, нормы которых распространяются на библиотеч-но-информационную сферу (Конституция РФ, Гражданский кодекс и т. д.)8. Таким образом, этими двумя осями образуется большое и сложное норма-тивно-правовое поле со множеством векторов. По аспектному принципу в это поле могут вовлекаться все новые документы, когда библиотечная деятельность соприкасается одной из своих многочисленных сторон с другими сферами деятельности - смежными и т. д. Условно-регламенти-рующий характер для библиотечной отрасли РФ также носят стандарты и рекомендательные документы, в том числе и международного характера. Кроме того, на развитие библиотечного дела влияют государственные программы, являющиеся основным инструментом реализации государственной библиотечной политики.
Нарушение равного доступа всех граждан РФ к библиотечному обслуживанию, отсутствие гарантированного финансирования комплектования фондов библиотек, различные проблемы обязательного экземпляра - эти и другие вопросы организации библиотечного дела в России остаются трудными и чувствительными. Институт библиотечного права не получил конституционного оформления. На региональном уровне также нет полного пакета основополагающих законодательных актов в рассматриваемой сфере. Кроме того, многие важнейшие вопросы функционирования библиотек остаются за рамками региональных законов9.
Примечания
1 Бойкова О. Ф. Правовая среда российской библиотеки: учебно-практическое пособие / О. Ф. Бойкова, В. К. Клюев. М.: Либерея-Бибинформ, 2011.224 с.
2 Бойкова О. Ф. Правовая среда российской библиотеки...
3 Ванеев А. Н. Развитие библиотековедческой мысли в России, XI - начало XX века / А. Н. Ванеев. СПб: СПбГИК, 2018.348 с.
4 Ванеев А. H. Развитие библиотековедческой мысли в России...
5 Сотрудники Российской национальной библиотеки - деятели науки и культуры: биографический словарь. Том 1 / Ц. И. Грин, Г. В. Михеева, О. С. Острой, Л. А. Шилов; под общей редакцией Л. А. Шилова. Санкт-Петербург: Российская национальная библиотека, 2003.687 [1]с.
6 Бойкова О. Ф. Правовая среда российской библиотеки...
7 Бойкова О. Ф. Правовая среда российской библиотеки...
8 Колесникова M. Н. Менеджмент библиотечно-информационной деятельности: учебник для вузов / M. Н. Колесникова. Москва, 2009.255 с.
9 Колесникова M. Н. Менеджмент библиотечно-информационной деятельности...
