CC BY
104
ПОЛИТЭКС. 2006. Том 2. № 2
Рецензии
К. Джанда, Д. М. Берри, Д. Голдман, К. В. Хула. Трудным путем демократии: Процесс государственного управления в США / Пер. с анг. - М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭн), 2006. 658 с., ил.
В 1835 г. впервые была опубликована книга французского социолога и политического деятеля Алексиса де Токвиля «Демократия в Америке». Картина, увиденная глазами проницательного стороннего наблюдателя, оказалась настолько точной, что не утратила своего значения и сегодня. "Journal of Democracy", один из самых почитаемых журналов в США, в 2002 г. организовал специальную дискуссию «Алексис де Токвиль и будущее демократии», в которой приняли участие самые известные американские политологи. В России работу Токвиля перевели в 1893 г., т. е. спустя почти шестьдесят лет. Но после 1917 г. она, подобно множеству других трудов, посвященных демократии, была предана забвению и стала вновь доступной массовому читателю только в 1992 г. С тех пор книга переиздавалась неоднократно и по праву заняла прочное место в списках рекомендованной литературы по различным специальностям политологии. К сожалению, в этих списках явно мало работ по демократии в современной Америке. Восполнить пробел поможет перевод книги Джанда и др.1
Книга несомненно перекликается с работой Токвиля (и содержит много отсылок к ней), но она написана американскими авторами, которые анализируют сегодняшнюю Америку изнутри и с позиций современной политической науки. Впервые книга увидела свет в США в 1987 г. и с тех пор, выдержав 9 изданий — последнее в 2005 г., — остается бестселлером среди учебных пособий по политологии, посвященных системе государственного управления и политическому процессу в Америке. Она переиздается каждые два года, и каждый раз новое издание обогащается анализом ключевых событий за истекший период в стране и в ее глобальном окружении, перемен в общественном мнении, в Белом доме и на Капитолийском холме. Параллельно с полнотекстовыми регулярно публикуются сокращенные версии издания, сохраняющие все те качества, которые сделали его одним из самых востребованных университетских учебников по политологии. Книга получила международное признание, она переведена и издана в Корее, Венгрии, Чехии и Грузии.
Следует отметить, что ее авторов связывают давние отношения с российскими политологами. Джанда был одним из тех американских ученых, которые в 1979 г. приехали в Москву на XI Конгресс Международной ассоциации политической науки, фактически положивший начало интеграции отечественной политологии в мировую науку. С тех пор он не раз посещал Россию, выступая перед студентами и преподавателями, поли-
© А. Н. Кулик, 2006
1 Kenneth Janda, Jeffrey M. Berry, Jerry Goldman, Kevin W. Hula. The Challenge of Democracy. Brief Edition • Fifth Edition. Hougton Mifflin Company. Boston; New York, 2004.
336
ПОЛИТЭКС. 2006. Том 2. № 2
тологами и политиками, публиковался в российских изданиях и немало сделал для развития сотрудничества между американскими и советскими, а затем и российскими учеными, со многими из которых у него сложились тесные профессиональные и личные отношения. Авторы давно хотели сделать свою книгу доступной для русскоязычных читателей. По инициативе Джанды в 1992 г. издательство "ИоидМоп МНГНп" передало несколько тысяч экземпляров книги Горбачев-фонду и Российской ассоциации политической науки, откуда они разошлись по многим университетам. К сожалению, языковой барьер оказался тогда трудно преодолимым для многих преподавателей, и большая часть осела на кафедрах иностранных языков, где они до сих пор используются в качестве пособия для обучения английскому языку. Издательство «РОССПЭН» выпустило перевод пятого сокращенного издания, которое вышло в 2004 г. и включает наряду с базовой тематикой выборы в Конгресс 2002 г., президентство Джорджа У. Буша, проблемы глобализации, «войну с международным терроризмом», превращение Всемирной паутины в инфраструктуру политической коммуникации и другие знаковые события. Однако насыщение текста текущими политическими событиями, придающее изложению актуальность и сообщающее изданию, помимо всего прочего, черты энциклопедического справочно-информационного пособия по политической жизни США и ее системе государственного управления, далеко не является самоцелью авторов.
Какие же качества сделали это издание столь популярным у преподавателей и студентов не только Америки, но и стран, еще лишь строящих свои политические системы на принципах демократии, несмотря на, казалось бы, огромные социокультурные различия между ними и Соединенными Штатами? О чем эта книга, что отличает ее от отечественных учебных пособий по политологии и делает достойной внимания русскоязычных читателей? Отечественные авторы обычно идут от истории политической мысли и философии политики к существующим теориям и концепциям, привлекая фактографию отрывочно, лишь в качестве вспомогательного средства для иллюстрации тех или иных построений. Авторы данной книги, следуя американской традиции, идут скорее от политической практики и социологии политики, строя свои рассуждения, прежде всего, на фактологической основе: анализе Конституции США, определяющей принципы и базовые институты политической системы, а также устройства, функционирования и эволюции конкретных механизмов этой системы; анализе электоральной статистики за длительный период и результатов социологических наблюдений и опросов общественного мнения начиная с 1930-х годов. Они рассматривают поправки к Конституции, определяющие набор гражданских прав и свобод, гарантируемых государством; законы, постановления Верховного суда и судебную практику, определяющие в совокупности отношения между гражданами и государством.
Вопреки бытующему мифу об идеологической гомогенности американского общества, авторы уже в первой, открывающей книгу главе убедительно показывают, что американцы склонны придерживаться, по крайней мере, четырех различных типов идеологии, даже если далеко не все из них отдают себе в этом полный отчет. Предлагая свою типологизацию, авторы, следуя той же социологической традиции, идут не от абстракт-
ПОЛИТЭКС 2006. Том 2. № 2
ных идеологических постулатов, а от выявляемого через опросы отношения людей к конкретным жизненно важным для них проблемам. Они исследуют, как распределяются альтернативные мнения по различным вопросам политики государства, таким как, например: государство должно взять на себя заботу о медицинском обслуживании граждан или это личное дело каждого; следует запретить или сделать обязательным чтение Библии в государственных школах; что следует делать для обеспечения роста экономики и увеличения занятости — снизить налоги на все категории граждан или увеличить налоги на богатых; какую меру наказания следует применять за убийство, смертную казнь или пожизненное заключение; следует сократить или расширить программы строительства муниципального жилья; следует ужесточить или смягчить законы о контроле над оружием; государство должно принять меры для поднятия уровня жизни бедных американцев или люди должны сами позаботиться о себе, и т. п. Авторы показывают, что в основе различий предпочтений граждан лежит разное отношение к трем фундаментальным ценностям общества: Порядку, обеспечивающему охрану жизни и собственности граждан, индивидуальной Свободе и социальному Равенству, между которыми, вопреки обыденным представлениям, существуют неустранимые противоречия. Делая выбор в пользу одной из них в каждом конкретном случае, индивид вынужден жертвовать какой-то частью других. Соотношение этих ценностей в предпочтениях граждан определяет то, каким они хотят видеть свое государство, каковы должны быть его полномочия, что оно должно делать и во что ему никак не следует вмешиваться.
Любое учебное пособие по политологии, какой бы конкретной предметной областью оно ни ограничивалось, неизбежно сталкивается с необходимостью позиционирования по отношению к одному из центральных и в то же время наиболее противоречивых, как в теоретическом, так и в практическом плане, понятий — «демократия». Расхождения в трактовке этого понятия, сопровождавшие его еще с античных времен, сегодня, с переходом от индустриального к постиндустриальному обществу, приняли такой характер, что Международная ассоциация политической науки даже решила посвятить свой ХХ Конгресс в 2006 г. вопросу, а работает ли вообще сегодня демократия. Авторы книги рассматривают демократию, прежде всего, операционально, как систему правления с процедурами принятия решений, обеспечивающими возможность участия для всех, политическое равенство и следование правительства в проводимой им политике предпочтениям большей части населения при гарантированном соблюдении прав меньшинств и гражданских свобод. Но, как показывают авторы, даже при выполнении этих условий в реальной системе правления неизбежно представлены элементы двух конфликтующих концептуальных моделей демократии — мажоритарной и плюралистической. В первой модели главным механизмом демократического правления являются всенародные выборы на государственные должности. Она опирается на предположение, что граждане могут контролировать поведение управляющих, прежде всего, выбирая разумно и переизбирая их или отказывая им в доверии по результатам их деятельности. Альтернативная плюралистическая модель исходит из представления о современном обществе как состоящем из множества групп, имеющих каждая свои собственные экономические, ре-
ПОЛИТЭКС 2006. Том 2. № 2
лигиозные, этнические или культурные интересы. Она интерпретирует демократию — «правление народом» — как систему правления, в которой конкурирующие организованные группы граждан оказывают давление на правительство с целью продвижения своих групповых интересов через проводимую им политику. Фокус демократического правления в этой модели смещается с массового электората и политических партий на организованные группы граждан. Хотя авторы рассматривают альтернативные модели в контексте американской политической системы, конфликт между различными концептуальными представлениям о демократической форме правления имеет более универсальный характер - плюралистическая модель демократии, получившая развитие в США в 1950-е годы, со временем все более укореняется и в других демократических странах. С этим феноменом приходится сталкиваться и странам, стремящимся к демократии.
Открывая книгу анализом имманентных конфликтов между основными политическими ценностями и между альтернативными представлениями о демократии, авторы изначально задают концептуальную систему координат, своего рода онтологическую структуру — framework, в которой затем рассматривают всю политическую систему США. Этот framework представляется продуктивным, в частности, в качестве одного из возможных подходов к анализу политического процесса в России. Каждая глава начинается с описания яркого события, бросившего вызов демократической форме правления, спровоцировавшего острую и противоречивую реакцию политиков и различных групп общества и оказавшего заметное влияние на политическое развитие в США. В качестве таковых авторы выбирают «Нападение на Америку» 11 сентября 2001 г.; «Уотергейт», повлекший в 1972 г. отставку Ричарда Никсона с поста президента США; драматические президентские выборы 2000 г., на которых кандидат, получивший большинство голосов населения, проиграл своему сопернику по результатам голосования выборщиков, что дало повод поставить под сомнение демократичность избирательной системы США; террористический акт в Атланте в 1996 г., совершенный членами американской секретной паравоенной организации «Вайпер Милишэ», которая видела в федеральной власти угрозу личной свободе граждан; «Кровавое воскресенье» 1965 г. в Алабаме, когда полиция разогнала мирную демонстрацию черных американцев в защиту своих гражданских прав; масштабная акция антиглобалистов, сорвавшая Конференцию ВТО в Сиэтле в 1999 г.; «Дело Моники Левински», использованное для попытки вынести импичмент президенту Биллу Клинтону; решение Апелляционного суда США 1996 г., воспрепятствовавшее эвтаназии и тем самым расколовшее общество на ее сторонников и противников, и другие не менее драматические события.
Описываемое событие анализируется каждый раз в целостном контексте американской политической системы сквозь призму ценностных установок и с позиций альтернативных моделей демократии. Этот прием позволяет авторам в наглядной форме показать и вместе с читателями исследовать в 14 главах книги то, как устроена и работает политическая система Соединенных Штатов со всеми ее противоречиями и влиянием на политический процесс текущих событий, персональных качеств и превратностей личной жизни политиков, политической конъюнктуры и прочих сопутствующих си-
ПОЛИТЭКС. 2006. Том 2. № 2
туативных обстоятельств, без упрощения живой эмпирической реальности до голых статичных схем. Свое увлекательное исследование они начинают с кардинальных вопросов, в чем raison d'être государства — главный смысл его существования, каковы его функции. К вопросу о функциях государства, их разделению между различными ветвями власти и между федеральным правительством, правительствами штатов и органами местного самоуправления авторы возвращаются постоянно на протяжении всей книги. Этот аспект книги должен быть особенно интересен отечественным специалистам, занимающимся вопросами административной реформы, которая, как известно, споткнулась при подсчете функций государства где-то на середине шестой тысячи.
Тема разделения власти между центром и штатами получает свое логическое продолжение в разделе, посвященном теории и практике американского федерализма. Хотя, как отмечают авторы, существует порядка пятисот различных трактовок федерализма, сами они выделяют две основные модели — двойного федерализма, в которой функции и области ответственности национального правительства и правительств штатов теоретически разведены и практически разделены, а Конституция рассматривается как договор между суверенными штатами; и возникшую в 1930-е годы модель кооперативного федерализма, признающую как данность растущее пересечение функций национального правительства и правительств штатов и рассматривающую Конституцию как соглашение между людьми, которые являются одновременно гражданами и штата, и государства в целом. Та и другая теории имеют своих приверженцев среди либералов и консерваторов, по-разному толкующих соответствующие положения Конституции и Десятой поправки. Важный вывод, к которому приходят авторы, — «Федерализм не есть нечто записанное в Конституции или подразумеваемое ею; Конституция лишь служит отправной точкой в дискуссии».
Конституция определяет общий характер федерализма, однако в действительности баланс власти между национальным правительством и правительствами штатов был всегда в США скорее делом политики, чем формальной теории. Каждое поколение, столкнувшись с новыми проблемами, было вынуждено вырабатывать свою собственную интерпретацию федерализма и использовало полномочия Верховного Суда и Конгресса для изменения баланса власти в ту или иную другую сторону. Так, когда угроза выхода южных штатов из союза бросила вызов доминирующему положению национального правительства, оно было восстановлено силой оружия в ходе кровопролитной Гражданской войны. И сегодня национальное правительство имеет такие функции, о которых оно и не могло мечтать в XIX в. Большая часть полномочий была получена им в результате принятия новых законов, а также толкования существующих законов и Конституции Верховным Судом. Перемены чаще всего происходили во времена кризисов или национальных бедствий — Гражданской войны, Великой депрессии, мировых войн. Процесс эволюции не остановился и после Второй мировой войны. В нем активно участвовали Конгресс, Верховный суд, общественное мнение страны и президенты, которые стремились, каждый по-своему, повлиять на изменение баланса сил. В Российской Федерации отношения между центром и субъектами Федерации еще далеки от со-
ПОЛИТЭКС. 2006. Том 2. № 2
вершенства, и американский опыт может оказаться полезным, равно как и напоминание о том, что их выстраивание — процесс, принципиально не имеющий завершения. Хотя Конституция США говорит о существовании только национального правительства и правительств штатов, американская федеративная система вызвала к жизни также множество самых различных органов местного управления, созданных штатами. По переписи 1992 г. их насчитывалось почти 87 тыс. Их описание, а также обсуждение преимуществ и недостатков существования множества уровней власти заслуживают отдельного внимания в связи с проводимой в России реформой местного самоуправления.
Особое внимание авторы уделяют общественному мнению как важному субъекту политического процесса, ставящему пределы допустимому в политике государства. При этом они не идеализируют его и отмечают, что граждане, участвуя в опросах, часто с большой охотой высказывают свое мнение относительно вещей, о которых они «не знают ровным счетом ничего», и что отношение общества к политике государства по какой-то проблеме может меняться со временем самым радикальным образом. Само же государство, хотя в целом и следует мнению общества, иногда делает совсем не то, чего от него в данный момент ждет общество. На примере меняющегося отношения к смертной казни авторы показывают, как Верховный Суд постоянно переоценивает конституционность судебной практики вынесения смертных приговоров, ужесточая или смягчая свою позицию в зависимости от сдвигов в общественном мнении. Авторы анализируют, чем руководствуется общественное мнение в своих предпочтениях, как оно формируется в процессе политической социализации через усвоение определенных ценностей и каким образом ценности и идеологические предпочтения людей связаны с их социально-экономическим статусом — образованием, доходом, этнической принадлежность, полом, регионом проживания, религией. Они показывают, что различия в образовании, расовой принадлежности и религии сегодня порождают обычно более острые расхождения во мнениях по вопросам порядка и равенства, чем различия в доходах, регионе проживания или этнической принадлежности.
Говоря о социализации, авторы останавливаются на роли масс-медиа — одного из ее главных агентов — в передаче информации от государства к гражданам и от граждан к государству и показывают, как быстро меняется лицо медиа под воздействием Всемирной паутины. Они рассматривают проблему частной собственности на масс-медиа, отмечают тенденцию концентрации медийных средств в руках немногих владельцев и указывают на связанную с этим опасность: владельцы получают возможность контролировать новостной поток и тем самым влиять в своих политических интересах как на формирование общественного мнения, так и на его восприятие властью. В этой связи авторы показывают, каким образом государство законодательно регулирует вопросы собственности на вещательные медиа и содержание передаваемой ими информации, как решаются коллизии, связанные с конституционной гарантией свободы выражения и обязанностью государства по поддержанию общественного порядка, а также обсуждают отношение общества к цензуре. В книге описываются технологии освещения политического процесса масс-медиа, в частности прямые телевизионные репортажи заседаний
ПОЯИТЭКС 2006. Том 2. № 2
обеих палат, брифинги, организованные утечки информации, а также отношения между журналистами, Конгрессом и Белым домом.
Наибольшее воздействие на политический процесс медиа оказывают через способность формировать политическую повестку дня — список проблем, которые должно решать правительство. Уделяя больше внимание одним проблемам и игнорируя другие, медиа формируют политические приоритеты американского общества. В этой связи авторы на материалах исследования показывают, как освещались президентские выборы различными газетами, анализируют, в какой степени и в чью пользу ангажированы американские печатные медиа. Демократия как «правление народом» означает, прежде всего, участие граждан в политике. Это участие не ограничивается конвенциальными формами — голосованием на выборах и обращением к официальным лицам. Граждане могут также использовать неконвенциальные способы политического протеста — бойкот, гражданское неповиновение, сидячие забастовки в публичных местах, блокирование движения транспорта и проч., включая и такую символическую форму, как сжигание национального флага. И хотя большинство американцев отрицательно относятся ко многим формам неконвенциального политического участия, они, эти формы, как показывают авторы, приносили успех в борьбе черных граждан и женщин за важные политические и юридические права. К неконвенциальным формам участия обычно прибегают группы, не обладающие достаточными ресурсами для того, чтобы добиться своих целей традиционными способами. В этой связи авторы, полемизируя с официальной точкой зрения, полагают, что терроризм можно рассматривать как экстремальную форму политического участия, «вооруженную пропаганду», использующую насилие для того, чтобы передать обществу определенное политическое послание.
Анализируя широко распространенное мнение о низком уровне политического участия в Америке, авторы показывают, что оно справедливо лишь по отношению к участию в выборах, которое действительно ниже, чем в других странах. Причиной тому является, прежде всего, сложность процедуры регистрации избирателей. Если же сравнивать Соединенные Штаты с другими странами по всему диапазону форм традиционного и нетрадиционного участия, то американцы демонстрируют даже более активное политическое участие. Стремление и возможности людей участвовать в политике существенно зависят от их социоэкономического статуса. Поэтому политическая система изначально потенциально предрасположена к интересам тех, кто обладает более высоким статусом. Плюралистическая модель демократии, открывающая множество путей влияния на процесс принятия решений для тех, кто располагает значительными ресурсами, усиливает эту предрасположенность. Мажоритарная демократия, которая, прежде всего, полагается на выборы по принципу один человек, один голос, позволяет через выборы влиять на решения власти людям, не обладающим большими ресурсами. Авторы подчеркивают, что в конечном счете значимость голосования зависит от того, какой выбор предлагают избирателям политические партии. Отечественная политическая наука уделяет институту партий, пожалуй, больше внимания, чем каким-либо другим институтам демократии. С самого начала реформ конца 1980-х годов многопартийность в Рос-
ПОЛИТЭКС 2006. Том 2. № 2
сии рассматривалась как своего рода локомотив, который поведет всю трансформирующуюся политическую систему к стабильной демократии. В этой связи американская партийная система, самая старая система в мире, существующая с 1856 г., представляет особый интерес для отечественных политологов, тем более что при ее анализе авторы часто обращаются к материалу президентских выборов 2000 г., в которых наиболее отчетливо проявились ее позитивные и негативные стороны.
Авторы показывают, в чем состоит уникальность американской двухпартийной системы и почему у любой третьей партии нет никаких шансов выиграть президентские выборы. Второстепенные партии никогда не добивались большого успеха на выборах в США, но тем не менее играют весьма важную роль в политическом процессе — роль предохранительных клапанов. Они позволяют тем, кого не устраивает status quo, выразить свое недовольство властью в рамках существующей системы и таким образом внести свой вклад в политический диалог. Временами третьи партии оказывали реальное воздействие на политику, осуществляемую главными акторами. Распространение избирательного права на женщин, прогрессивный подоходный налог и прямые выборы сенаторов — все эти важные для развития демократии новации исходили от третьих партий. Стабильность двухпартийной системы в Соединенных Штатах авторы объясняют спецификой избирательной системы и процесса политической социализации, благодаря которым большинство американцев идентифицируют себя либо с Демократической, либо с Республиканской партией. Первые обычно описывают себя как либералов, вторые — как консерваторов. Вопреки распространенному мнению, что между ними нет серьезных идеологических различий, авторы показывают, что приход к власти той или иной партии существенно меняет приоритеты политики государства.
Они отмечают также, что в последние годы растет число независимых избирателей и тех, кто идентифицирует себя с республиканцами, в то время как число демократов сокращается. При этом обе партии, вопреки широко обсуждавшейся в последнее время в политической науке теме кризиса партий, демонстрируют признаки организационного возрождения, как на национальном уровне, так и на уровне штатов. Тем не менее, если сравнивать их с партиями в других странах, обе американские партии остаются гораздо более децентрализованными. Главная причина — институт первичных выборов. Национальные съезды Демократической и Республиканской партий сами больше не определяют кандидатов для участия в выборах президента. Кандидаты определяются через сложный многоступенчатый процесс отбора делегатов на национальный съезд, так как отобранные делегаты обязаны голосовать только за своего кандидата. Процедуры отбора меняются от партии к партии и от штата к штату. Чтобы выступить на президентских выборах, кандидат должен сначала выиграть кампанию за выдвижение в своей партии и только затем добиваться победы над конкурентом. Фокус избирательных кампаний сместился от партий к кандидатам, и победители по праву могут утверждать, что успехом они обязаны, прежде всего, собственным усилиям.
Система финансирования кампаний заставляет кандидатов больше полагаться на собственные ресурсы или — в случае президентских выборов — на государственные
ПОЛИТЭКС 2006. Том 2. № 2
фонды. Партийные организации часто предоставляют какие-то деньги кандидатам на выборах в Конгресс, но большую часть средств тем приходится находить самостоятельно. Они необходимы для проведения опросов и для оплаты рекламы в масс-медиа, через которую избиратели получают самую значительную часть информации о кандидатах, их личных качествах и позициях по актуальным проблемам политики. Хотя партийная идентификация все еще остается важным фактором в числе тех, что определяют решение избирателей, лишь немногие кандидаты полагаются на нее в своих кампаниях. Особое внимание в книге уделяется анализу процедуры выборов президента и института коллегии выборщиков. Хотя теоретически кандидат может выиграть большинство голосов населения, но при этом проиграть на коллегии выборщиков, выборы 2000 г. были первым случаем за более чем сто лет, когда такое случилось на практике. Конгресс США не спешит с упразднением института выборщиков, и одним из доводов в пользу его сохранения является то, что он больше соответствует федеративному принципу устройства государственной власти, чем прямое голосование. Завершая рассмотрение партийной системы и выборов в Америке, авторы приходят к выводу, что сложившаяся практика выдвижения кандидатов и проведения избирательных кампаний далека от идеала ответственного партийного правления, лежащего в основе мажоритарной модели демократии. Американские партии лучше вписываются в плюралистическую модель, которая в широком плане видит в них главные заинтересованные группы, состязающиеся наряду с другими за продвижение своих собственных интересов. И менее всего партии стремятся «к благородной цели представления чаяний и нужд большинства народа».
Воздействие групп интересов на процессе принятия политических решений в России — одна из наиболее закрытых от посторонних глаз сторон этого процесса, чему способствует отсутствие законодательного регулирования института лоббирования. Тем более интересен для нас опыт США, где взаимодействие групп интересов с государством является одним из главных механизмов, которые приводят в действие плюралистическую демократию, и составляет важную часть политического процесса. В число наиболее известных групп интересов в Соединенных Штатах входят: «Профсоюзное объединение ЛР1-ОЮ», «Американская федерация фермерских бюро», «Круглый стол бизнеса», «Общее дело» — организация граждан, заинтересованных в реформе государственной власти. Их также называют лобби, а их представителей во властных структурах — соответственно лоббистами. Организованные группы интересов служат инструментом, позволяющим гражданам участвовать в политике. Тем не менее роль, которую они играют в демократическом обществе, является предметом периодически возобновляющихся в американской политической среде дебатов. Представляют группы интересов угрозу политической системе или же они способствуют ее должному функционированию? Фундаментальная проблема, обозначенная Мэдисоном более двухсот лет назад, — «в свободном и открытом обществе группы формируются для продвижения политики, которая служит их интересам в ущерб более широким интересам страны», — не утратила остроты. В одном из опросов почти две трети респондентов расце-
ПОЛИТЭКС 2006. Том 2. № 2
нили лоббизм как угрозу американской демократии. И в то же время в последние годы происходит беспрецедентный рост количества разнообразных групп интересов. По-видимому, как полагают авторы, американцы не доверяют группам интересов в целом, но любят те из них, которые выступают в их собственную защиту.
Авторы подробно, на конкретных примерах, рассматривают, как формируются группы; какое значение для успеха группы имеют личные качеств лидера, чья роль приравнивается к роли предпринимателя в сфере бизнеса; что составляет ресурсы группы; с какими проблемами сталкиваются группы в своей деятельности; какие меры контроля за деятельностью групп использует государство. Они останавливаются также на легальных методах лоббирования, включая экспертное свидетельствование на слушаниях в Конгрессе, защиту интересов группы в судебных процессах и проведение информационных кампаний. Существующая система групп интересов остается несбалансированной, ибо одни сегменты общества (в частности, бизнес, состоятельные и высокообразованные слои населения) организованы значительно лучше, чем другие, и, соответственно, лучше в ней представлены. Они же имеют больше ресурсов влияния. Поскольку не существует такого механизма, который бы автоматически гарантировал защиту интересов всех тех, кто в этом нуждается, ставится под сомнение сам принцип политического равенства, изложенный в максиме «один человек, один голос». Однако по отношению к группам интересов политики в Америке обычно руководствуются убеждением Мэдисона относительно необходимости избегать подавления политических свобод, даже когда ценой за это становится разрешение деятельности групп, продвигающих эгоистические интересы узких сегментов общества. Тем не менее государство все же было вынуждено установить некоторые ограничения на наиболее одиозную деятельность групп интересов, в частности на деятельность комитетов политического действия. Такие комитеты собирают пожертвования членов группы на избирательную кампанию и передают эти средства кандидату на политическую должность, рассчитывая после его избрания получить дополнительный канал влияния на принятие политических решений. В течение 1970-х годов и в 2002 г. Конгресс провел серьезные реформы финансирования избирательных кампаний, направленные на ограничение сумм пожертвований кандидатам и на установление жесткого контроля за их источниками. Реформы предусматривают также государственное финансирование кампаний по выборам президента. Эти нововведения сузили возможности комитетов политического действия. Однако консенсуса мнений о том, где следует провести черту в деятельности комитетов, сегодня не существует.
В России опросы пока еще показывают устойчиво негативное отношение и низкий уровень доверия граждан Государственной Думе. В опросе ВЦИОМ 2002 г. граждане в списке различных политических институтов отвели Думе 17-е из 20 мест по степени влияния на жизнь страны. А какую роль играет Конгресс США в политической жизни Америки? Этому сюжету посвящена отдельная глава. Учреждая Конгресс как высший законодательный орган страны, творцы американской Конституции хотели предотвратить концентрацию власти в руках небольшой группы людей, но в то же время создать жизнеспособный, достаточно прочный союз штатов. Решение этой задачи было найде-
ПОЛИТЭКС 2006. Том 2. № 2 но с помощью соответствующей системы представительства: малые штаты получили возможность равного представительства в Сенате, но в Палате представителей количество конгрессменов от каждого штата определялось количеством населения. Сенаторы, по два от штата, избираются сроком на шесть лет. График их выборов установлен таким образом, что каждые два года переизбирается одна треть. Срок полномочий Палаты представителей составляет два года, и весь ее состав переизбирается одновременно прямым голосованием.
Сегодня, согласно опросам общественного мнения, две трети населения Америки неодобрительно отзываются о деятельности Конгресса. Почти 60% полагают, что, как минимум, половина всех членов Конгресса коррумпирована. Но вопреки этому, начиная с 1950 г. более 90% членов Палаты представителей по результатам большинства выборов оставались на своих местах. Очевидно потому, что только 15% избирателей допускают, что в финансовых махинациях может быть замешан их собственный представитель. Объяснение авторы находят в особенностях американской избирательной системы, которая заставляет законодателей поддерживать тесные контакты со своими избирателями, оказывать им разного рода услуги, стремиться к тому, чтобы их интересы на местах и в масштабах страны были учтены при принятии политических решений, обеспечивать свои округа финансовыми средствами из федерального бюджета. Кандидаты на выборах в Конгресс оцениваются по их личным качествам, опыту и преданности своим округам. По данным исследования, каждый из членов Палаты представителей в год, когда нет выборов, в среднем 35 раз совершал поездки в свой штат и провел там 138 дней, встречаясь с отдельными избирателями, разговаривая с группами граждан, прихожанами местной церкви, ассоциациями бизнесменов, представителями профсоюзов.
Большую часть конгрессменов составляют профессионалы — преимущественно юристы, бизнесмены и специалисты системы образования. Хотя почти треть занятых американцев относится к промышленным рабочим, эта категория редко номинируются в Конгресс. Женщины и представители меньшинств долгое время также не были адекватно представлены на выборных должностях. Стремясь дать больше шансов афро-американцам и испаноязычным американцам получить выборные должности, в начале 1980-х годов штаты стали очерчивать границы избирательных округов таким образом, чтобы этнические меньшинства оказались сосредоточенными в определенных округах. Эта практика привела к увеличению примерно на половину количества черных американцев, избравшихся в Конгресс. Однако Верховный Суд расценил ее как «политический апартеид», разделяющий черных и белых американцев. Авторы детально рассматривают формальные правила и процедуры законодательного процесса, уделяя особое внимание разделению труда между комитетами и работе специализированных комитетов и подкомитетов. Систему комитетов, в которую входят комитет по регламенту Палаты представителей, восемнадцать постоянных комитетов Сената и двадцать Палаты представителей, объединенные комитеты из членов обеих палат, временные специальные комитеты и временные согласительные комитеты, авторы считают одной из наиболее сильных сторон Конгресса. Непрерывный стаж работы в одном комитете по-
ПОЛИТЭКС 2006. Том 2. № 2
вышает профессионализм члена Конгресса и его статус среди законодателей. Конгресс США не только принимает законы, но и осуществляет парламентский надзор за деятельностью агентств, отвечающих за реализацию соответствующих программ. Он может организовать слушание либо как рутинную процедуру проверки, либо в ответ на информацию о возникновении серьезной проблемы с определенной программой. Он может также затребовать отчет о работе определенного агентства. Между председателями комитетов и подкомитетов Конгресса и администраторами агентств, а также между персоналом комитетов и агентств поддерживаются постоянные рабочие контакты. Члены комитета, осуществляющие надзор за реализацией определенной программы, обычно заинтересованы в том, чтобы эта программа принесла ощутимую пользу их избирателям. Поэтому основная цель надзора — найти пути повышения эффективности программ, а не дискредитировать их.
Чтобы лучше контролировать растущее федеральное правительство, Конгресс в начале 1970-х годов увеличил штат своих сотрудников и укрепил аналитическую базу, создав Бюджетное управление и усилив Управление общей бухгалтерской отчетности и Исследовательскую службу — группу сотрудников Библиотеки Конгресса, выполняющую исследования по запросам комитетов и отдельных членов Конгресса (сегодня служба насчитывает порядка 900 сотрудников). В книге рассматриваются роль и функции партийных лидеров в каждой из палат Конгресса и принятые нормы поведения. Как отмечают авторы, самая важная норма кодекса поведения в Конгрессе состоит в готовности выслушать другую сторону и приложить все усилия для достижения разумного компромисса. Отдельно в главе анализируются механизмы влияния политических партий, президента, избирателей и групп интересов на конгрессменов. Авторы не оставляют без внимания дилемму, кем должны быть законодатели, — делегатами, голосующими, как хотят их избиратели, или доверенными лицами, свободными принимать те решения, которые они сами считают должными и лучшими. Ссылаясь на результаты исследования, авторы констатируют, что в вопросах, представляющих большое значение для своих избирателей, члены Конгресса выступают скорее в роли делегатов. И этим отчасти объясняется хронический дефицит федерального бюджета.
В российской политической системе центральной является фигура президента, на нее замыкается пресловутая вертикаль власти. А какое место отводится президенту в системе государственного управления США, которые являются президентской республикой? Когда Конституционный Конвент обсуждал устройство будущего государства, он стремился найти оптимальный объем власти президента, достаточный для того, чтобы обеспечить сильное руководство страной, но не настолько большой, чтобы позволить президентам превратиться в диктаторов?
Однако первоначальные представления о должном объеме полномочий президента, на которого Конституция возлагает отправление исполнительной власти, постепенно менялись в сторону расширения, что в целом соответствует международной практике. Увеличение властных полномочий президентов часто происходило в критические моменты американской истории, такие как Гражданская война или Великая депрессия
ПОЛИТЭКС 2006. Том 2. № 2
1930-х годов, и в обстоятельствах, не терпящих отлагательств. Оно осуществлялось как по инициативе самих президентов, которые ссылались на «неотъемлемые права», т. е. полномочия, не оговоренные специально Конституцией, но косвенно вытекающие из нее, так и в результате делегирования дополнительных полномочий Конгрессом.
Новые полномочия президента особенно заметны в области законодательства. Сегодня предполагается, что от президента должна исходить политическая инициатива в Конгрессе, где он действует как лоббист, добиваясь приоритетного продвижения своих законопроектов на всех стадиях законодательного процесса. Но успех президента, как показывают авторы, зависит в первую очередь от его политического искусства, умения сотрудничать с Конгрессом, искать и находить компромисс с оппонентами, а также завоевывать популярность у граждан. Число публичных выступлений американских президентов неуклонно растет со времени Второй мировой войны, чему в немалой степени способствуют современные коммуникационные технологии. В книге рассматриваются факторы, определяющие оценку деятельности президента общественным мнением, включая такие, например, как уровень инфляции и занятости в стране.
Если члены Конгресса избираются в округах, то президент — всей страной, и это позволяет ему утверждать, что, выступая с той или иной политической инициативой, он представляет интересы всех граждан. Президент опирается на своих ближайших помощников с их штатом сотрудников, составляющим Исполнительное управление при президенте, которое контролирует всю деятельность исполнительной ветви власти. Если кабинет Джорджа Вашингтона состоял из генерального прокурора, государственного секретаря, министра финансов и военного министра, то сегодня, с расширением сферы деятельности государства, кабинет насчитывает около двадцати членов. Он включает глав министерств, других должностных лиц их уровня, а также помощников президента. В книге подробно рассматриваются структура и функции аппарата и стили управления разных американских президентов, включая управление ими страной в кризисных ситуациях.
Государственная бюрократия является головной болью и объектом постоянных реформ практически любого государства. Авторы большинства вузовских учебников политологии, говоря о бюрократии, обычно ограничиваются теорией Макса Вебера и в меньшей мере рассматривают бюрократический аппарат современного государства. Книга успешно восполняет этот пробел. В ней на конкретных примерах демонстрируется, как функционируют министерства, независимые агентства и государственные корпорации, составляющие исполнительную ветвь власти США, и как в них принимаются решения. Каждая их этих структур создается Конгрессом, который законодательным путем определяет их задачи. При этом Конгресс наделяет их полномочиями принимать для выполнения своих функций определенные политические решения, которые оформляются нормативными актами, имеющими силу закона. Американцы часто обвиняют государственный бюрократический аппарат в том, что управление в целом осуществляется плохо и что он, пользуясь привилегией административного усмотрения, глух к требованиям общества. Но в действительности бюрократический аппарат находится под жест-
ПОЛИТЭКС 2006. Том 2. № 2 ким контролем президента, Конгресса, групп интереса и общественного мнения. Принятый Конгрессом Закон о качестве и результатах государственной деятельности требует от каждого агентства публиковать отчеты о качестве своей работы по каждому из установленных критериев.
Хотя многие американцы считают бюрократический аппарат слишком громоздким и дорогостоящим, преобладание плюралистического характера американской политической системе не позволяет значительно сократить его размеры и сферу деятельности. Государственные учреждения выживают потому, что каждое из них предоставляет важные услуги определенным группам людей, а эти люди, даже если они осознают в целом необходимость сокращения аппарата, не желают поступиться собственной выгодой. В Америке существуют самые разные представления о том, как следует реформировать государственный аппарат. Одни считают, что экономика выиграла бы, если освободить рынок от надзора государства. Другие полагают, что отмена государственного регулирования, особенно в сферах, связанных со здоровьем и безопасностью людей, влечет за собой значительный риск, а поэтому следует очень осторожно решать, на каких рынках и в каких сферах бизнеса государственный надзор может быть ослаблен.
Конституция Российской Федерации провозглашает, что государственная власть в стране осуществляется на основе разделения на самостоятельные законодательную, исполнительную и судебную ветви. Отечественные учебные пособия по политологии уделяют, как правило, меньше всего внимания участию судебной власти в политическом процессе, а представления политиков о ее роли наглядно демонстрируют недавний пример, когда во время процесса по делу Михаила Ходорковского несколько депутатов Государственной Думы РФ обратились к Президенту, настаивая на том, чтобы суд вынес Ходорковскому обвинительный приговор. В этой связи особый интерес, и не только для студентов и преподавателей, представляет раздел книги, в котором рассматривается судебная власть США.
В истории отношений между судебной, законодательной и исполнительной ветвями определяющим событием стало признание в 1803 г. права Верховного Суда на судебный надзор — права объявлять законы, принятые Конгрессом, недействительными, если они нарушают Конституцию. В последующем это право было распространено и на акты, издаваемые президентом. В заложенной в Конституции системе сдержек и противовесов судебная власть стала сдерживающей для законодательной и исполнительной ветвей. Право Верховного Суда на судебный надзор распространяется и на власти штатов как субъектов Федерации. В этой связи авторы обращаются к вопросу, который был поднят еще тогда, когда только шли дебаты о ратификации Конституции. Насколько наделение назначаемых судей полномочиями толкования закона и надзора над выбираемыми ветвями власти соответствует теории демократии? Отвечая на него, авторы ссылаются на Александра Гамильтона, который утверждал, что превосходство судебной власти над другими ветвями отражает волю народа, заявленную в Конституции, в противоположность воле законодательной власти, выражаемой в принимаемых ее законах, а независимость судей, гарантированная пожизненным назначением и защищенным
ПОЛИТЭКС 2006. Том 2. № 2 денежным содержанием, освобождает их от контроля со стороны исполнительной и законодательной ветвей власти и сводит до минимума риск нарушения ими права, установленного Конституцией. Кроме того, в политической системе предусмотрены механизмы ограничения судебной власти, такие как принятие поправок к Конституции и импичмент судей, хотя на практике они применяются достаточно редко.
В книге рассматриваются основы американского судопроизводства, которое опирается на прецедентное право, обеспечивающее преемственность и предсказуемость судебных решений, а также организация достаточно сложной судебной системы, где федеральные суды сосуществуют с судами штатов, и в каждом штате действует своя, отличная от других, система судов. Принимаемые судами решения часто имеют последствия, выходящие далеко за пределы одного конкретного дела и определяющие политику каждого из штатов и страны в целом по рассматриваемым ими проблемам. Возможность формировать политику возрастает в направлении снизу вверх, от судов низшей инстанции к апелляционным судам и к Верховному Суду. Расширение судебных полномочий, как отмечают авторы, вызывает беспокойство некоторых теоретиков демократии. Тем не менее существующая сегодня судебная система США вполне, по мнению авторов, вписывается в плюралистическую модель. Поскольку полномочия федерального центра и штатов пересекаются, группы и отдельные лица могут сами решать, в какой из судов им лучше обратиться для защиты своих интересов. В целом судебная система стремится поддерживать баланс между свободой и порядком и между свободой и равенством, сохранять мир и спокойствие в обществе и одновременно обеспечивать соблюдение прав граждан на беспрепятственное выражение политических взглядов, а также способствовать утверждению социального равенства, каким его видит в данный момент общественное мнение.
Но в какой мере она справляется с этой непростой задачей? Авторы отводят две главы на то, чтобы детально рассмотреть, как и какие прецедентные судебные решения принимались по тем случаям, в которых свобода противопоставляется либо порядку, либо равенству. Решения суда основываются на праве, и авторы начинают свои рассуждения с анализа Билля о правах и тех свобод, которые он гарантирует гражданам. В интерпретации первых десяти поправок, составляющих Билль о правах, суды, и прежде всего Верховный Суд, ставили перед собой задачу найти баланс между свободой и порядком. Первая поправка защищает несколько свобод: свободу религии, свободу слова и печати и свободу мирно собираться и подавать прошения правительству. Ее положение о запрещении государственной религии требует, чтобы государство занимало нейтральную позицию как по отношению к различным религиям, так и по отношению к верующим и неверующим. В соответствии с положением о свободе вероисповедания нельзя преследовать верующих за их религиозные убеждения. Но при этом Конституция, в интерпретации суда, не защищает антиобщественные действия, совершаемые от имени религии.
Свобода печати всегда имела твердую конституционную защиту, поскольку свобода общества зависит от его возможности собирать и распространять информацию без вмешательства государства. Так, в частности, авторы ссылаются на заключение Вер-
ПОЛИТЭКС 2006. Том 2. № 2 ховного Суда, согласно которому Первая поправка защищает публикацию любых утверждений о поведении публичных должностных лиц, даже тех, что впоследствии оказываются неверными, за исключением случаев, когда утверждения были «сделаны с явным злым умыслом». Они также анализируют позицию Суда в конфликтах между печатными медиа и государством по вопросам цензуры и рассматривают пределы допустимого при распространении информации в Интернете через государственные границы. Разделяя убеждение, что «история свободы в значительной мере является историей соблюдения процедурных гарантий», предусмотренных поправками к Конституции, авторы подчеркивают важность процедур в судебном преследовании. Излагая позиции сторон «за» и «против» и анализируя противоречия в решениях Суда по конкретным делам, они предлагают самим читателям вынести окончательное суждение о том, нашло ли американское государство должный баланс между свободой и порядком в ответ на вызов, брошенный демократией.
Не менее глубоким остается конфликт между свободой и равенством, который порожден различием между двумя практически несовместимыми представлениями о равенстве. Большинство американцев считают, что равенство заключается в равенстве возможностей, предполагающем равные шансы для всех на развитие способностей и справедливое вознаграждение усилий каждого. Гораздо меньше значения американцы придают равенству результатов, которое предполагает более или менее равномерное распределение доходов между представителями разных социальных групп, а также уравнивание их политического и социального статуса. Достижение этого вида равенства возможно лишь за счет ограничения свободной конкуренции, как, например, путем предоставления преимуществ определенным социальным группам на основе расовой, национальной или половой принадлежности в ущерб квалификации при приеме на учебу или работу. Установление квот ограничивает индивидуальную инициативу и карьерный рост тех, на кого они не распространяются, и тем самым ущемляет их свободу. Как государство пыталось разрешать этот конфликт, авторы прослеживают на примере эволюции гражданских прав — гарантированных и защищаемых государством привилегий — чернокожих американцев, индейцев, выходцев из Латинской Америки, женщин, людей с ограниченными возможностями (инвалидов), т. е. групп, подвергавшихся активной дискриминации. Так, в частности, они приводят доводы сторонников и противников принятого в 1990 г. Закона об инвалидах, в соответствии с которым 43 млн людей, страдающих физическими и умственными недугами, включая больных СПИДом и проходящих лечение алкоголиков и наркоманов, были признаны меньшинством, нуждающимся в заботе и защите. Закон гарантирует им, как и другим гражданам, право на работу, проезд на транспорте, доступ в общественные места и к муниципальному жилью, а также к услугам связи. Но, будучи реалистами, авторы констатируют, что издание законов, запрещающих дискриминацию по отношению к инвалидам, еще не означают их безоговорочного приятия всеми без исключения членами общества. Равным образом законы, направленные на уничтожение расовой дискриминации, не могут сами по себе уничтожить расизм.
ПОЛИТЭКС 2006. Том 2. № 2
В политике утверждения равенства государство в сильной степени зависит от общественного мнения, что наглядно демонстрирует судьба так называемого Позитивного действия — комплекса проектов и программ, направленных на предоставление преимуществ представителям меньшинств и женщинам. У истоков Позитивного действия стоял президент Линдон Джонсон со своей программой «Великое общество», целью которой было обеспечение равенства не только как теоретического права, но и как практического результата. И поскольку определенные слои населения долгое время подвергались активной дискриминации, лишавшей их возможности получить образование или обеспечить себя материально, государственным и частным организациям должно было принять меры, открывающие им доступ к хорошему образованию и высокооплачиваемым должностям. Квоты рассматривались как вполне легитимная мера, которая позволит меньшинствам добиться успеха и занять достойное место в обществе. Противники этой идеи считали, что квоты для некоторых групп населения, в свою очередь, являются активной «дискриминацией наоборот», которая ограничивает свободу остальных членов общества, лишает их возможности конкурировать на равных условиях. Верховный Суд в разное время принимал разные решения, как поддерживающие политику позитивного действия, так и направленные против нее, реагируя соответствующим образом на эволюцию общественного мнения. Хотя и демократы, и республиканцы продолжают в настоящее время проводить политику предоставления привилегий отдельным группам, конфликт между свободой и равенством далеко не исчерпан, и его исход зависит от того, как будет в дальнейшем изменяться отношение к нему американцев.
Несомненным достоинством книги является то внимание, которое авторы уделяют анализу процесса выработки и реализации политики, особенно, если учесть, что в России этот процесс является наиболее закрытой для политологов стороной политической жизни. Под процессом авторы понимают состав участников, процедуры принятия решений и сопутствующую им степень сотрудничества или конфликтности. Они предлагают модель процесса, включающую четыре стадии. На начальной стадии (1) формируется повестка дня — круг проблем, требующих решения со стороны государства. За нею следует поиск политических решений (2), в котором активно участвуют все три ветви власти, а также группы интересов. После того как решения приняты, административный аппарат приступает к их претворению в жизнь (3). Хотя может показаться, что реализация решений — процесс чисто технический, авторы демонстрируют, что во многих отношениях это процесс сугубо политический, требующий множества взаимных уступок и переговоров между различными группами людей, как внутри, так и вне правительственных структур. Затем в ходе реализации принятых программ осуществляется анализ их эффективности (4), позволяющий принять дальнейшее решение относительно их продолжения, расширения, изменения, сокращения или полного прекращения.
Реализация политики и оценка каждой из программ влияют на формирование повестки дня, так как на этих стадиях выявляются их недостатки. Таким образом, весь процесс государственного управления протекает непрерывно, и завершение последней стадии часто становится началом нового раунда принятия решений. Выработка и реа-
ПОЛИТЭКС 2006. Том 2. № 2 лизация политики государства в отдельных областях рассматриваются как процесс взаимодействия внутри соответствующих «проблемных сетей», в которые входят акторы как из правительственных структур, так и извне. Сети насчитывают большое множество участников: в широких областях политики одни только заинтересованные группы исчисляются десятками, если не сотнями. В каждой такой сети идет непрерывное общение и обмен информацией и идеями в конкретной области политики, образуются и распадаются — по мере возникновения новых проблем — лоббирующие коалиции. Основным условием вхождения в сеть является компетентность, поскольку проблемы публичной политики становятся все сложнее и для их решения требуются экспертные знания. Проблемные сети, предоставляя доступ к управлению различным заинтересованным группам, способствуют утверждению плюралистической модели демократии.
Конгресс США в 1946 г. провел закон, устанавливающий «постоянную ответственность национального правительства... за обеспечение максимальной занятости, производства и покупательной способности» населения. В этой связи одним из самых интересных для читателей является раздел, посвященный такой важной и наименее изученной отечественной политологией составляющей реального политического процесса, как выработка экономической политики, подготовка и принятие бюджета государства. В книге раскрываются основные понятия, дающие представление о том, что такое бюджет, рассматривается сложный многоступенчатый процесс его формирования и утверждения Конгрессом, являющийся полем столкновения и взаимных уступок различных политических интересов. Если до 1921 г. составление бюджета было исключительной прерогативой Конгресса, то затем он возложил эту ответственность на президента, сохранив за собой конституционное право привлекать и расходовать денежные средства в рамках президентского бюджета. Бюджет обосновывает и устанавливает основные приоритеты политики государства, о которых позволяет судить распределение его расходной части. Бюджетный процесс постоянно подвергается реформам, цель которых — борьба с дефицитом бюджета и приведение в соответствие его расходной и доходной частей. Эти же цели преследуют реформы налогообложения. Если налоговая политика республиканцев направлена на снижение налогов и на более полную реализацию идеи взимания налога по единой ставке, то приоритетом демократов являются более последовательная реализация принципа прогрессивного налогообложения и расширение социальных программ государства, таких как полное медицинское страхование детей, страхование расходов пожилого населения на лекарства, реформа социального обеспечения.
В книге, в частности, рассматривается чрезвычайно сложная проблема финансирования социального обеспечения, с которой в настоящее время столкнулись не только Соединенные Штаты, но и большинство развитых стран. Сегодня расходы на социальное обеспечение покрывается за счет налогов работающих американцев. Но начиная примерно с 2010 г., когда уйдет на пенсию поколение, родившееся после войны, перед политиками неизбежно возникнет дилемма: снижать размер льгот и тем самым вызвать гнев людей, выходящих на пенсию, или поднимать налоги и вызвать гнев налогоплательщиков. При этом политикам придется учитывать, что старшее поколение как группа изби-
ПОЛИТЭКС 2006. Том 2. № 2 рателей обладает огромной политической властью — их количество почти в два раза превышает количество молодых американцев, принимающих участие в выборах. Учитывая, что, по некоторым экспертным оценкам, дефицит бюджета Пенсионного фонда России к 2008 г. может вырасти втрое, знакомство с американским подходом к проблеме может представить практический интерес.
В тексте постоянно подчеркивается роль права как основы разрешения политических конфликтов, требование строгого соблюдения процедур, обеспечивающего его верховенство, на которое не могут повлиять никакие соображения политической целесообразности, указывается роль судебной ветви власти как едва ли не самой могущественной из всех ветвей. В то же время, анализируя конституционный принцип разделения властей и систему «сдержек и противовесов», авторы отмечают, что они только вместе служат гарантией того, что вся власть в государстве не окажется в руках одного человека или группы людей. Хотя в теории разделение властей предполагает, что ни одна из ветвей не может присвоить властные полномочия другой ветви, на практике американцы имеют скорее «различные государственные институты, которые совместно участвуют в отправлении власти», поскольку система «сдержек и противовесов» позволяет каждой из ветвей контролировать действия других. Только Конгресс имеет право принимать закон. Но президент (используя право вето) может не подписать его, а Верховный Суд (решив, что закон нарушает Конституцию) правомочен его аннулировать. Конгресс может отвергнуть президентское вето голосованием квалифицированного большинства (две трети) в каждой палате. Он наделен полномочиями предлагать поправки к Конституции в противовес полномочиям Суда признавать неконституционным закон, принятый Конгрессом и подписанный президентом. Отдельно следует отметить, что американский политический процесс рассматривается в книге в глобальном контексте. В половину глав включены специальная рубрика «Политика в меняющемся мире», в которой обсуждается влияние американской политики на мировое окружение и мировой политики на США. Трактовки авторами роли США в некоторых международных событиях, затрагивающих интересы России, в частности в Косовском кризисе, хотя и подкрепляемые ссылками на позицию ООН и ее Генерального секретаря, отличаются от тех, что доминируют в России. Но авторы, в соответствии со своей принципиальной позицией, вовсе не претендуют на то, что владеют истиной в последней инстанции, и оставляют за читателями право на иные интерпретации, призывая их к самостоятельному критическому восприятию.
Авторы не стараются скрыть свои личные политические убеждения, без которых существование в политологии просто немыслимо. Но при этом им удается пройти между крайностями некритической апологетики американской демократии и ее огульного отрицания, которые в равной степени мешают пониманию этого феномена, избавлению сознания от мифов и заблуждений относительно его сути. Это качество книги особенно важно для постсоветского читателя. После разочарования в «реальном социализме» место коммунистического идеала в российском массовом сознании конца 1980-х годов занял образ демократии, прежде всего американской. В 1990 г., согласно опросам об-
ПОЛИТЭКС 2006. Том 2. № 2
щественного мнения, около одной трети населения Советского Союза считали США образцом для подражания, тогда как, к примеру, Швецию с ее сильными социал-демократическими традициями — только около одной десятой. Этот «гламурный» образ, созданный усилиями средств массовой информации и радикальных политиков для мобилизации населения в их борьбе против коммунистического режима, имел мало общего с действительностью. Когда после краха режима курс, заявленный как переход к демократии, которая к тому же ассоциировалась у многих в первую очередь с всеобщим массовым потреблением, не только не решил проблем, доставшихся от «реального социализма», но и создал новые, крайне болезненные для большинства людей; эйфори-ческое отношение к демократии очень быстро сменилось ее неприятием.
Анализируя американскую политическую систему, авторы показывают, что воплощение демократических принципов в жизнь гораздо сложнее, чем теоретические рассуждения на тему демократии. Они не уходят от сложных противоречий реальной демократии, для многих из которых вообще не существует однозначных политических решений, а скорее идут от противного и концентрируют внимание на самых острых из них. Их цель — побудить читателя самостоятельно делать выводы, тщательно взвешивая все доводы «за» и «против». Демократия, какой она предстает в книге, не есть некое однажды достигнутое обществом состояние, а скорее непрерывный процесс разрешения конфликтов интересов и ценностей посредством принятых процедур. Не случайно название книги "The Challenge of Democracy", где ^allenge — это и вызов, который демократия бросает тем, кто избрал эту непростую форму общественного устройства; и необходимость постоянного информированного и ответственного участия каждого в политическом процессе, без чего деградация неизбежна; и трудности выбора, который постоянно, на протяжении всей истории Америки, приходилось и приходится делать государству и гражданам, чтобы сохранять хрупкий баланс между ценностями индивидуальной свободы, общественного порядка и социального равенства; и необходимость соблюдения гражданами законов государства как единственного гаранта свободы для всех и основного источника социальной поддержки для тех, кто в ней нуждается. В этом процессе случаются как приближения к нормативному представлению о должном, так и отступления от него, а само это представление меняется со временем с эволюцией общества. И прежде всего в этом заключена ценность книги для российского читателя. Демонстрируя все противоречия демократии, она поневоле заставляет трезво поразмыслить над тем, а существует ли какая-то другая, более справедливая альтернатива реальной демократии в сложном гетерогенном обществе с разнообразными конкурирующими интересами?
Содержание книги охватывает большинство сюжетов, рассматриваемых в общих и специальных курсах по политологии, как то: Конституционализм, Федерализм, Политические институты, Общественное мнение и политическая культура, Гражданские права и свободы, Политическое участие и выборы, Политические партии, Группы интересов, Исполнительная, законодательная и судебная власти, Бюрократия, Масс-медиа в политическом процессе. В книге все они рассматриваются в целостном
ПОЛИТЭКС 2006. Том 2. № 2 контексте реального политического процесса конкретной страны и с позиций единого четко обозначенного концептуального подхода. Книга может служить полезным пособием как к общим, так и к специальным курсам. Тем более что анализируемые в ней проблемы и противоречия демократии, в свете наблюдаемой в последнее время тенденции «американизации» политики, становятся актуальными для большинства стран. Спра-вочно-библиографический аппарат, включающий подробный глоссарий терминов, систему ссылок с авторскими комментариями, списки рекомендованной литературы, а также отсылки к практически безграничным ресурсам Всемирной паутины по каждой теме, делают книгу уникальным пособием как для подготовки курсовых и дипломных работ и диссертаций, так и для проведения исследований.
Однако достоинства книги не исчерпываются ее содержанием. Написанная, прежде всего, как учебное пособие, она ориентирована на инновационную методологию образования и в определенном смысле бросает вызов выбравшим ее преподавателям и студентам. Раскрывая пред ними новые возможности, она в то же время предъявляет к ним гораздо более высокие требования, чем большинство обычных учебников по политологии. В ее основе лежит признание того, что знание не сводимо к сумме истин, подлежащих усвоению, а образование, соответственно, не сводится к их передаче от обучающего к обучаемому. Превращение сообщаемых сведений в знание происходит через их осмысление — индивидуальный творческий акт, который никто не в состоянии совершить за обучаемого. Радикальным образом меняется отношение «обучающий -обучаемый», авторитарное управление уступает место сотрудничеству и сотворчеству. Преподавателю отводится роль организатора учебного процесса, создающего условия для того, чтобы состоялся сам акт возникновения знания, а от студентов требуются серьезная самостоятельная работа и активное участие в классных дискуссиях, способствующих выработке навыков формирования собственных суждений. Конечной целью становится развитие интеллекта обучающегося, совершенствование его способности анализировать, интерпретировать и критически осмысливать динамику политического процесса на основе полученного концептуального и фактологического знания и целенаправленно воздействовать на него в своей будущей профессиональной деятельности. При этом личный ценностный выбор остается прерогативой обучающихся.
Авторы много сделали для того, чтобы облегчить задачу как обучающим, так и обучаемым. Книга организована очень эргономично. Так, глоссарий размещен в основном тексте, значение терминов раскрывается непосредственно там, где они встречаются в первый раз. По такому же принципу подобраны вопросы для самопроверки. Чтобы развивать у студентов навыки критического мышления, в них обыгрываются наиболее парадоксальные ситуации. Типичный пример: «Объясните, почему американцы, полагая в целом, что власть должна быть ближе к народу, так редко принимают участие в местных выборах?» Для углубления знаний и совершенствования навыков самостоятельного анализа учащимся рекомендуется воспользоваться специально созданными для этого компьютерными программами СКОЭВТАВЭ и ЮЕА1од, отсылки к которым появляются в соответствующих разделах книги. Каждая глава заканчивается резюме с
ПОЛИТЭКС 2006. Том 2. № 2
основными положениями и выводами и аннотированным списком адресов источников информации по теме во Всемирной паутине.
Инновационная методология, на которую ориентирован курс, поддерживается инновационными образовательными информационно-коммуникационными технологиями, позволяющими интенсифицировать учебный процесс. Учебник является центральным звеном огромного мультимедийного комплекса, размещенного на сайте издательства "Houghton Mifflin" <college.hmco.com>. Он поддерживается также другим сайтом, <http://uspolitics.org>, специально созданным Кеннетом Джандой для его сопровождения. Учебный комплекс включает ресурсные центры, отдельные для студентов и преподавателей и доступные также тем, кто выбрал этот курс в России. Ресурсный центр для преподавателей содержит цветные слайды таблиц, диаграмм, графиков и прочих иллюстративных материалов по каждой из глав книги в общедоступном формате PowerPoint. Преподаватель может «выгрузить» их на свой компьютер и затем использовать на лекциях, что позволяет сделать занятия более интересными и насыщенными, а также продуктивнее использовать учебное время. Приведены ответы на вопросы в тексте и другие полезные материалы. Здесь же можно найти Практические советы для начинающих по использованию Интернета в преподавании политологии, получить доступ к компьютерной программе IDEAlog, удостоенной престижной премии Американской ассоциации политической науки, а также к Political SourceNet — богатому сетевому собранию ресурсов для преподающих и изучающих политическую науку. Political SourceNet включает получившую две национальных премии компьютерную программу CROSSTABS, которая позволяет строить и проверять различные гипотезы относительно закономерностей политического процесса на базе данных национальных опросов по электоральному поведению граждан и на базе данных результатов голосований членов Конгресса. Она может служить хорошим практикумом по использованию математических методов в политологии.
Здесь находится интерактивная программа компьютерного моделирования «Вы принимаете решение». Ее сценарии позволяют студентам выступить в роли политического лидера, принимающего решения, и видеть результаты своих действий. В одном из сценариев таким лидером является gрезидент в конце первого срока пребывания в должности, ставящий своей целью переизбрание в условиях негативной оценки его деятельности общественным мнением. В другом — руководитель общественной организации защитников окружающей среды, стремящийся продемонстрировать потенциал организации и ее способность предложить эффективный политический курс. В третьем сценарии моделируется законодательная деятельность вновь избранного конгрессмена, и в четвертом — избирательная кампания политика, решившего баллотироваться в Палату представителей на место, которое уже в течение десяти лет занимает представитель конкурирующей партии. В числе других ресурсов сети — документальные первоисточники, отсылки к релевантным адресам во Всемирной паутине, учебные задания, развивающие навыки критического мышления на материалах конкретных документов, Интернет-сайтов и других анализируемых источников.
ПОЛИТЭКС 2006. Том 2. № 2
Большая часть ресурсов, включая Political SourceNet, доступна и для студентов. Программа IDEAlog предлагает студентам протестировать себя, ответив на двадцать вопросов. По результатам теста программа показывает, к какому из четырех типов идеологий, описанных в книге, ближе всего политические предпочтения испытуемого и насколько они расходятся с предпочтениями «среднестатистического» американца. Мой собственный многолетний опыт использования этого теста на занятиях со студентами-политологами свидетельствует о том, что вопросы теста вызывают самые живые дискуссии и что его результаты оказываются иногда весьма неожиданными для самих испытуемых. Отсылки к мультимедийным ресурсам Всемирной паутины по каждой из глав позволяют преподавателям значительно расширить базу документальных источников курса и включать в них, например, тексты газетных публикаций, видеозаписи слушаний в Конгрессе или аудиозаписи программ радиовещания. Тесты для самопроверки с автоматически генерируемой количественной оценкой результатов позволяют студентам самостоятельно контролировать усвоение материала. Конечно, чтобы в полной мере воспользоваться потенциальными возможностями ресурсных центров, необходимо владеть английским языком. Но английский язык надо знать еще и потому, что фактически ни одна научная работа не становится достоянием интернационального сообщества политологов, пока она не опубликована на английском языке, и без его знания профессиональное занятие политологией весьма проблематично. Переводчикам книги пришлось столкнуться с различием американской и российской политических систем и культур, следствием которых стало отсутствие адекватных аналогов в русском языке множеству американских терминов и понятий. Наглядным примером может служить ключевой для книги термин government, который обычно переводится на русский язык как «правительство». Но в соответствии с Конституцией РФ правительством является высший орган исполнительной власти, состоящий из председателя, его заместителей и федеральных министров. В английском языке government имеет множество значений, включая: 1) государственное управление, руководство как процесс; 2) государственную власть; 3) государственное устройство, политический строй; 4) правительство, государственный аппарат; 5) систему правления, систему государственной власти. В своем последнем значении он относится к законодательной, исполнительной и судебной ветвям власти и к нескольким уровням государственного управления: федеральному, уровню штата, муниципалитета и уровню различных округов. В тексте оригинала этот термин используется в самых различных значениях, как в единственном, так и во множественном числе.
В этой и других подобных ситуациях переводчики стремились адекватно отобразить реальность, которая в том или ином конкретном случае стоит за употреблением термина. При этом в глоссарии сохранены оригинальные американские термины. Сохранены оригинальные названия различных учреждений и ведомств системы государственного управления, негосударственных организаций, законов, фигурирующих в тексте, и другие собственные имена, что дает читателям возможность их идентификации при обращении к другим литературным источникам и документам. Конечно, нагруженность текста американскими
ПОЛИТЭКС 2006. Том 2. № 2 терминами и названиями несколько затруднит его чтение случайному читателю, но книга предназначена в первую очередь профессионалам и тем читателям, которые серьезно интересуются американской политикой и системой государственного управления. Благодаря этой книге они могут пополнить свое знание профессиональной терминологии по тематике, не тратя время на долгие поиски значения нужного термина во множестве специализированных словарей. Книга достаточно универсальна по своей потенциальной читательской аудитории. Это, с одной стороны, увлекательное учебное пособие по политической системе и процессу в США, для американистов, с другой — для специалистов по государственному управлению. Широкий тематический диапазон, включающий большинство тем политической науки, особенно тех, что сегодня незаслуженно обделены вниманием отечественных авторов, и живо описанный политический процесс в одной из старейших демократий мира, в контексте которого раскрываются эти темы, делают книгу ценным пособием, дополняющим общие курсы по политологии. Не меньший интерес она представляет для исследователей, экспертов, специалистов по избирательным кампаниям и политиков. Одним она предлагает оригинальный методологический подход к анализу политического процесса. Другим может служить практическим справочным пособием по основам государства и права, конституционализму и федеративным отношениям, системе государственного управления и процессу принятия решений, включая решения по бюджету страны, по партийной системе и организации избирательных кампаний, законодательному процессу и участию в нем групп интересов, судебной системе и основам судопроизводства. Она содержит необходимый минимум знаний о том, как функционирует государственная машина, как устроена система сдержек и противовесов, как взаимодействуют ветви власти, какое место в политике занимает судебная система, как организуются и финансируются избирательные кампании, как работают депутаты со своими избирателями, наконец, какую роль в политике играют ценности. Осталось пожелать, чтобы книга была по достоинству оценена читателями. В конечном счете изучение чужого опыта всегда помогает глубже осмыслить свой собственный. Благо, манера изложения материала, направленная на критическое восприятие и творческое осмысление политических реалий, побуждает к этому.
А. Н. Кулик
М. О. Мухудадаев. Образование: введение в дискурс социальной политики.
СПб.: Изд-во С.- Петерб. ун-та, 2005. 233 с.
Реформирование образования как важнейшего социального института определяет актуальность рассматриваемой работы с точки зрения возможности реализации государственной политики в сфере образования. Многогранность образования как социального феномена, различия его научных интерпретаций ставят задачу выбора адекватных практических политико-управленческих решений, соответствующих пониманию назначения образования, доступных политических инструментов, экономических ресурсов и
© Т. А. Кулакова, 2006
