CC BY
80
DOI 10.24412/2227-7315-2022-6-226-232
УДК 343.163
В.Ю. Шобухин
К ДИСКУССИИ О ФУНКЦИЯХ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ ИХ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Введение: на основе анализа положений действующего законодательства исследуются актуальные проблемы правового регулирования функций прокуратуры Российской Федерации. Отмечается повышенный интерес в последние годы к данной проблеме в научной литературе. Выявляются современные тенденции развития правовой регламентации функций прокуратуры. Цель: выявить современные проблемы, тенденции и закономерности законодательного регулирования функций прокуратуры Российской Федерации, сформулировать конкретные предложения, направленные на дальнейшее совершенствование правовой регламентации в этой сфере. Методологическая основа: основными методологическими подходами исследования являются диалектический, системный, функциональный и формально-юридический. Результаты: выявлены пробелы и противоречия в законодательстве о прокуратуре, предложены пути совершенствования правового регулирования функций прокуратуры Российской Федерации. Выводы: конституционное регулирование функций прокуратуры Российской Федерации имеет перспективы дальнейшего совершенствования, оправданно конституционное закрепление принципа независимости прокуроров, отдельные функции прокуратуры требуют законодательного урегулирования и уточнения.
Ключевые слова: статус прокуратуры, функции прокуратуры, полномочия прокуроров, правовое регулирование, закон, прокурорская деятельность.
V.Yu. Shobukhin
TO THE DISCUSSION OF THE FUNCTIONS OF THE PROSECUTOR'S OFFICE OF THE RUSSIAN FEDERATION AND SOME PROBLEMS OF THEIR LEGAL REGULATION
Background: in the article on the basis of analysis of the provisions of the current legislation topical problems of legal regulation of the functions of the prosecutor's office of the Russian Federation are investigated. Increased interest in recent years in the problem of the functions of the prosecutor's office in the scientific literature is noted. Modern trends in the development of legal regulation of the functions of the prosecutor's office are revealed. Objective: to identify current problems, trends and patterns of legislative regulation of the functions of the Prosecutor's Office of the Russian Federation, to
© Шобухин Владимир Юрьевич, 2022
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры прокурорской деятельности (Уральский государственный юридический университет); e-mail: vladimir.shobuhin@usla.ru © Shobukhin Vladimir Yurievich, 2022
Candidate of Law, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Prosecutorial Activity (Ural 226 State University of Law)
formulate specific proposals aimed at further improving the legal regulation in this area. Methodology: the main methodological approaches of the study are dialectical, systemic, functional and formal-legal. Results: gaps and contradictions in the legislation on the prosecutor's office are identified, ways to improve the legal regulation of the functions of the prosecutor's office of the Russian Federation are suggested. Conclusions: the constitutional regulation of the functions of the Prosecutor's Office of the Russian Federation has prospects for further improvement, the constitutional consolidation of the principle of the independence of prosecutors is justified, individual functions of the Prosecutor's Office require legislative regulation and clarification.
Key-words: status of the Prosecutor's Office, functions of the Prosecutor's Office, powers of prosecutors, legal regulation, law, prosecutorial activity.
Прокуратура Российской Федерации закономерно является одним из ключевых государственных органов в нашей стране. Неслучайно основы ее организации и деятельности урегулированы на высшем конституционном уровне. Более того в последнее десятилетие (а именно с 2014 г.), мы наблюдаем вполне оправданную тенденцию последовательного усиления конституционно-правового статуса прокуратуры Российской Федерации. Так, важное значение имеют изменения, внесенные в 2020 г. в ст. 129 Конституции Российской Федерации о прокуратуре, в результате которых на высшем конституционном уровне предусмотрены не только организационные основы статуса российской прокуратуры, но и отображено ее функциональное назначение (хотя и не в полной мере) что закономерно детерминирует перспективы дальнейшего совершенствования кон- ш
с
ституционно-правовой основы функций прокуратуры Российской Федерации. н
и
Названные конституционные нововведения во многом оживили научный а интерес к исследованию как конституционного правового статуса прокуратуры О Российской Федерации в целом, включая проблему ее места в системе органов К
о
государственной власти, так и к отдельным его элементам. Так, например, с О учетом вышеназванных правовых преобразований, Ю.П. Синельщиков сфор- а мулировал свое видение дальнейших перспектив развития законодательства о В прокуратуре, раскрыв его основные векторы, в первую очередь, через дальнейшее н
о
совершенствование и укрепление прокурорского надзора, расширение полно- Ю
мочий прокуроров в уголовном судопроизводстве и иных сферах прокурорской и
деятельности [1, с. 13-24]. В контексте анализируемых конституционных новелл, К
а также некоторых «новых» взглядов, выраженных в последние годы в научной а
литературе относительно характеристики функций прокуратуры, А.Ю. Вино- д
куров и Н.Н. Карпов посвятили совместное исследование проблемам их системы |
и иерархии [2, с. 27-31]. №
Отметим, что анализ актуальных проблем функций прокуратуры Россий- 1
ской Федерации осложняется отсутствием единства понимания их (функций) f
содержания и видовой характеристики в научной и учебной литературе, а также 2 некоторыми недочетами правовой регламентации прокурорской деятельности.
Особый правовой статус прокуратуры Российской Федерации во многом обусловлен таким чрезвычайно важным для государства, общества и отдельных граждан целевым назначением ее функционирования как обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека
и гражданина. Именно так оно раскрывается в п. 2 ст. 1 Федерального закона от 227
17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»)1. Однако в анализируемой правовой норме перечислены лишь некоторые функции прокуратуры (отметим, что термин «функции» применительно к перечисленным здесь видам прокурорской деятельности в учебной и научной литературе не имеет однозначной интерпретации и, более того, по этому поводу имеют место дискуссии, и на сегодняшний день возможно рассматривать этот термин в качестве одной из теоретических проблем, требующей поиска научного решения). Отдельные виды прокурорской деятельности перечислены в последующих пунктах вышеуказанной статьи, а также получили законодательное закрепление в других ст. ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации». Более того, и сам ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» не содержит исчерпывающего переченя функций прокуратуры и полномочий прокуроров, поскольку некоторые из них урегулированы в иных нормативных правовых актах.
Возникает вопрос: возможно ли распространять закрепленные в п. 2 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» цели на функции прокуратуры за пределами анализируемой правовой нормы? С одной стороны, обусловленность самого смысла и содержания прокурорской деятельности вышеуказанными целями, как минимум с точки зрения здравого смысла, вполне логична и справедлива и, более того, их можно даже расширить и уточнить (например, дополнить категориями правопорядка, защиты не только прав и свобод, но и интересов человека и гражданина). С другой стороны, буквальное толкование исследуемой нормы, как нам представляется, не дает таких оснований. Отсутствуют и другие законодательные положения общего характера, которые позволяют это сделать. И вопрос о легитимности функций прокуратуры, предусмотренных на уровне подзаконного правового регулирования. Названные проблемы требуют поиска соответствующих научных и законодательных решений.
Следует иметь в виду, что функции прокуратуры являются одним из базовых элементов ее правового статуса и их успешная реализация зависит, прежде всего, от уровня и качества правового регулирования. Анализируя современное состояние и проблемы нормативно-правовой базы, в целях выявления перспектив ее развития, важно учитывать современные тенденции развития законодательства о прокуратуре в целом. Так, в качестве одного из наиболее ярких примеров стоит привести концептуальное укрепление конституционно-правового статуса прокуратуры Российской Федерации. Одним из принципиальных нововведений в почти тридцатилетней истории Конституции Российской Федерации является включение в ее ст. 129 положений о функциях прокуратуры. Хотя в основных законах нашей страны советского периода такой подход уже успешно применялся. Более того, на высшем конституционном уровне прокурорский надзор характеризовался как высший. Отметим и тот факт, что в 2014 г., гл. 7 Конституции Российской Федерации о судебной власти была переименована на «Судебная власть и прокуратура». Подобное решение конституционного статуса органов прокуратуры также было известно советскому законодательству. Таким образом, очевидна теоретическая и практическая ценность советского опыта конституционной регламентации правового статуса прокуратуры для применения
1 См.: Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Феде-228 рации» (в ред. от 1 июля 2021 г.) // Российская газета. 1995. 25 нояб.
в целях дальнейшего развития конституционно-правовои основы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации.
С 2020 г. в ч. 1 ст. 129 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что прокуратура Российской Федерации — это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, законов, прав и свобод человека и гражданина, осуществляющее уголовное преследование, в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции. Данная норма воспроизведена в п. 1 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации». Таким образом, в качестве основных функций прокуратуры законодатель определил надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, а также надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В науке они традиционно рассматриваются как отрасли прокурорского надзора [3, с. 24; 4, с. 127; 5, с. 73]. Отдельные авторы рассматривают их как направления деятельности прокуратуры [6, с. 18-23]. Приведенная интерпретация функций прокуратуры выражает проблему противоречия законодательства о прокуратуре и науки о прокурорской деятельности. Еще в качестве одной функции прокуратуры названо уголовное преследование. В последнем случае можно усмотреть некоторую непоследовательность законодателя в п. 1 и п. 2 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», поскольку изменив первую норму и сохранив в прежнем виде вторую законодатель в одном случае указал уголовное преследование на третьем месте в числе функций прокуратуры, а в другом оно находится значительно ниже (после перечисления всех отраслей прокурорско-надзорной деятельности, большинство из которых, отметим, не получили конституционно-правового отображения, как и некоторые иные функции). Нет ли в этом тоже определенной несогласованности? Конечно же на основе анализа вышеуказанных законодательных положений о функциях прокуратуры Российской Федерации затруднительно говорить о выстроенной таким образом их системе и иерархии, как верно на это обращают внимание А.Ю. Винокуров и Н.Н. Карпов [2, с. 27]. Вместе с тем возникает вопрос об их роли, значении и месте в системе функций прокуратуры Российской Федерации. Почему именно эти виды прокурорской деятельности получили конституционное закрепление? Не придал ли этим конституционным нововведением законодатель особое значение, признав за ними особую ценность и наиболее значимый характер в структуре прокурорской деятельности? Почему не отобразил иные функции прокуратуры?
Кроме того, следует учитывать еще одну проблему: в отличие, например, от прокурорского надзора уголовное преследование вызывает в научной и учебной литературе определенные сложности в формулировке его понятия и содержания, соотношения с иными видами прокурорской деятельности, в первую очередь, с прокурорским надзором на стадии досудебного производства по уголовному делу. Правда в науке имеет место подход, когда уголовное преследование рассматривается как надзорная функция прокуратуры [7, с. 5], но это небесспорно.
Данная проблема тоже требует научного решения и соответствующих законодательных реакций. Где в ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» раскрывается анализируемая функция прокуратуры? Если не принимать во внимание п. 2 ст. 35 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», в котором закреплено: «осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает
в качестве государственного обвинителя». То остается вопрос: как соотносятся данные виды деятельности прокурора?
Конституционно-правовое провозглашение уголовного преследования как функции прокуратуры закономерно обусловливает перспективы законодательного уточнения данного вида прокурорской деятельности на уровне ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», а также может способствовать (уже в обозримой перспективе) усилению правового статуса прокуроров в сфере уголовного преследования.
Например, в отличие от уголовного преследования, регламентации прокурорского надзора посвящен целый раздел, который включает в себя еще и главы по основным отраслям прокурорско-надзорной деятельности. Правда, здесь законодатель тоже допустил некоторый недочет, когда указал в 1999 г. в п. 2 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» надзор за исполнением законов судебными приставами, не конкретизировав его одновременно (или хотя бы позднее) в отдельной главе раздела третьего о прокурорском надзоре. Отдельный раздел ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» (Раздел IV) посвящен регулированию основных особенностей участия прокурора в рассмотрении дел судами. Однако данный вид деятельности прокуратуры Российской Федерации не получил конституционно-правового закрепления.
Думается, что в ситуации, когда мы говорим о конституционно-правовом отображении на уровне основных функций российской прокуратуры уголовного преследования, следует также учитывать, что оно является основной функцией органов прокуратуры большинства западноевропейских государств. Считаем целесообразным данную тенденцию законодательной регламентации уголовного преследования как функции прокуратуры Российской Федерации логически продолжить и завершить соответствующей конкретизацией на уровне ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», не умаляя конечно же роли и значения Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации как основного правового регулятора рассматриваемой области прокурорской деятельности.
Примечательно, что скорректировав в 2020 г. ст. 3 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» законодатель почему-то исключил норму, в соответствии с которой дополнительно гарантировалось, что на прокуратуру не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами.
С одной стороны, можно усмотреть противоречие данной нормы с конституционной новеллой об основных функциях прокуратуры, поскольку теперь функции прокуратуры Российской Федерации стали регулироваться не только федеральными законами, но и получили непосредственное закрепление на высшем конституционном уровне. Тем более что анализируемые нововведения стали закономерным следствием конституционно-правовых преобразований статуса прокуратуры Российской Федерации. С другой стороны, в соответствии с анализируемой нормой четко гарантировалась, в том числе недопустимость возложения на российскую прокуратуру функций на уровне подзаконного правового регулирования. Может быть перед словами «федеральными законами» следовало добавить слова «Конституцией Российской Федерации» и сохранить вышеуказанное законодательное положение?! Считаем, что можно было решить проблему именно таким образом. А, возможно, данная норма просто по техническим причинам выпала из ст. 3 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» в рамках
анализируемого изменения (например, упустили из виду или «не вписалась» в новый (преобразованный) текст)?
Еще одним небесспорным законодательным нововведением стало исключение из п. 1 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» положения, в соответствии с которым было, как нам представляется, совершенно справедливо определено осуществление прокурорского надзора от имени Российской Федерации. Это концептуальная особенность правового статуса прокуратуры Российской Федерации, детерминирующая само содержание прокурорской деятельности и закономерно указывающая на независимость прокуроров, выражающая государственно-правовую природу прокурорской системы. Полагаем, если и следовало изменить данную норму, то скорее наоборот, в сторону расширения и распространения указанного положения на все функции прокуратуры.
Имеет место проблема законодательной неурегулированности отдельных видов прокурорской деятельности в числе функций прокуратуры, как они сейчас предусмотрены в ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации». Например, в их число можно включить деятельность прокуратуры по правовому просвещению и правовому информированию, что нами было обосновано ранее [8, с. 100-106]. В качестве историко-правовой предпосылки можно рассматривать опыт советского законодателя, когда, например, в Законе СССР «О прокуратуре СССР» 1979 г. среди основных направлений деятельности прокуратуры было названо участие в совершенствовании законодательства и пропаганде советских законов. Было и еще одно — разработка совместно с другими государственными органами мер предупреждения преступлений и иных правонарушений. Иначе можно сказать о профилактике правонарушений. Конечно же и на современном этапе своего развития российская прокуратура не выключена из этой деятельности. Наоборот, прокурорами уделяется большое внимание данной работе. Но в отличие от советского законодательного акта о прокуратуре в ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», учитывая его уже достаточно «солидный» тридцатилетний возраст данные функции (основные направления деятельности)1 прокуратуры не получили законодательного отображения. Аналогичный характер имеет проблема права законодательной инициативы Генерального прокурора Российской Федерации.
Итак, законодательство о прокуратуре Российской Федерации достаточно динамично изменяется. Это касается и столь важного в правовом статусе прокуратуры Российской Федерации элемента как функции прокуратуры. Концептуальным нововведением следует признать оправданное закрепление на высшем конституционном уровне основных ее функций. Данную тенденцию оправданно развивать. В частности, расширить конституционный перечень функций. Конституционно провозгласить принцип независимости прокурорской деятельности, что, напомним, вполне оправданно и было свойственно советским основным законам. Думается стоит подумать и о конституционном закреплении целей деятельности прокуратуры Российской Федерации. Требует соответствующих изменений и ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», в том числе в контексте решения изложенных выше проблем законодательной регламентации функций прокуратуры Российской Федерации.
1 Обратим внимание, что в советском законодательстве о прокуратуре использовался термин «основные направления деятельности», а не «функции» прокуратуры, который присущ современному законодательству.
Библиографический список
1. Синельщиков Ю.П. Перспективы развития законодательства о прокуратуре // Вестник Университета прокуратуры Российской Федерации. 2021. № 6 (86). С. 13-24.
2. Винокуров А., Карпов Н. О системе и иерархии функций прокуратуры в контексте конституционных новелл // Законность. 2022. № 5. С. 27-31.
3. Винокуров А.Ю. О единстве прокурорского надзора и его противоположностях // Вестник Университета прокуратуры Российской Федерации. 2021. № 1 (81). С. 24-29.
4. Рябцев В.П. Избранные труды / сост. Р.В. Жубрин, Ю.В. Важина, В.А. Немиро-вский; вступит. ст. Ф.М. Кобзарева. М., 2014. 300 с.
5. Ястребов В.Б. Единство прокурорского надзора и системы прокуратуры Российской Федерации // Прокуратура в системе обеспечения национальной безопасности (Сухаревские чтения): сборник материалов III научно-практической конференции (г. Москва, 6 октября 2017 г.) / под общ. ред. О.С. Капинус; [под науч. ред. А.Ю. Винокурова; сост. И.А. Васькина, Н.А. Кулакова, В.А. Немировский, А.С. Семенов]. М., 2018. С. 70-74.
6. Ергашев Е.Р. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина как самостоятельное направление прокурорской деятельности // Законность. 2021. № 6. С. 18-23.
7. Щерба С., Решетникова Т. Конституционные новеллы о системе и иерархии функций прокуратуры // Законность. 2021. № 4. С. 3-6.
8. Шобухин В.Ю. Правовое просвещение как перспективное направление прокурорской деятельности // Электронное приложение к «Российскому юридическому журналу». 2016. № 5. С. 100-106.
S References
~ 1. Sinelshchikov Y.P. Prospects for the Development of Legislation on the Prosecutor's
~ Office // Bulletin of the University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation.
1 2021. No. 6 (86). P. 13-24.
i 2. Vinokurov A., Karpov N. On the System and Hierarchy of Functions of the Prosecutor's
| Office in the Context of Constitutional Innovations // Legality. 2022. No. 5. P. 27-31.
J 3. Vinokurov A.Y. On the Unity of Prosecutorial Supervision and Its Opposites // Bulletin
| of the Prosecutor's Office University of the Russian Federation. 2021. No. 1 (81). P. 24-29.
I 4. Ryabtsev V.P. Selected works / co. R.V. Zhubrin, Y.V. Vazhina, V.A. Nemirovsky;
i" vrt. Vazhina Yu. A.A. Nemirovskiy; under the preface of the article by F.M. Kobzarev;
° Academic Academy of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation. Russian
I Federation General Prosecutor's Office. М., 2014. 300 p.
| 5. Yastrebov V.B. The Unity of Prosecutorial Supervision and the System of Prosecution of
| the Russian Federation // Prosecutor's Office in the System of National Security (Sukharev
0 readings): collection of materials of the III scientific - practical conference (Moscow, g October 6, 2017) / under general ed. O.S. Kapinus; [under scientific ed. A.Yu. Vinokurov; § co-creator. I.A. Vaskina, N.A. Kulakova, V.A. Nemirovsky, A.S. Semenov]; University of
1 the Prosecutor's Office of the Russian Federation. Federation. М., 2018. P. 70-74.
I
J 6. Ergashev E.R. Supervision over the Observance of the Rights and Freedoms of Man
and Citizen as an Independent Direction of Prosecutorial Activity // Legality. 2021. No. 6. P. 18-23.
7. Shcherba S, Reshetnikova T. Constitutional Novelties About System and Hierarchy of Functions of Prosecutor's Office // Legality. 2021. No. 4. P. 3-6.
8. Shobukhin V.Y. Legal Education as a Promising Direction of Prosecutorial Activity 232 // Electronic supplement to the "Russian Law Journal". 2016. No. 5. P. 100-106.
