CC BY
24
или иных действий. Подтверждает это умозаключение то, что среди обстоятельств, лежащих в основе решений, респонденты указали наряду с предписаниями законов и иными нормативными правовыми актами (76%) лоббирование (16%), политические обстоятельства (16%), перестраховку (4%).
Зачастую такая субъективно-личностная заинтересованность обусловливает использование как вне-правовых методов, так и правовых, но связанных с игнорированием федерального закона.
Так, на вопрос «Чем Вы прежде всего руководствуетесь в своей деятельности?» были получены следующие ответы:
Конституцией РФ — 32%; федеральными законами — 72%; указами Президента РФ — 32%; постановлениями и распоряжениями Правительства РФ — 12%;
правовыми актами федеральных органов исполнительной власти — 8%;
устными указаниями, поручениями руководителя — 8%;
своими убеждениями — 28%. Стремительное развитие российского законодательства за последнее десятилетие привело к существенному его обновлению. При этом меж-
ду законами возникает немало противоречий, что осложняет процесс правоприменения. Органы исполнительной власти в своей деятельности используют практически весь существующий комплекс мер по преодолению юридических коллизий, в том числе:
путем заключения соглашения; внесением предложения законодательным органам субъекта РФ;
внесением представления Президенту РФ;
внесением представления Правительству РФ;
внесением представления федеральному министру;
обращением в федеральные суды. Однако, несмотря на широкий инструментарий, предоставленный органам исполнительной власти, деятельность по преодолению коллизий остается неэффективной. Так, большинство респондентов (76%) отметили, что устранены лишь отдельные коллизии или коллизии не были устранены.
П. П. Кабытов, младший научный сотрудник
ИЗиСП
О. Е. Стародубова, младший научный сотрудник
ИЗиСП
К 90-летию Института: фронтовик И. Ф. Панкратов — защитник села и природы
В 2014 г. исполнилось 90 лет со дня рождения ветерана Великой Отечественной войны, доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки РФ Ивана Фе-рисановича Панкратова. Он родился 15 марта 1924 г. в с. Адоевщина Ба-зарно-Карабулакского района Саратовской области.
Активная научная деятельность И. Ф. Панкратова охватывает два периода: советский и современный период реформ отечественной эко-
номики и права. И в каждом из этих периодов неутомимой научной работы он проявил себя как серьезный и вдумчивый исследователь сложных теоретических и практических проблем очень разных периодов — оттепели, застоя, перестройки. Застал ученый и непростой период рыночных реформ последнего десятилетия ХХ в.
Отметим, что И. Ф. Панкратов изучал существующий в то время колхозный строй, несовершенство ко-
торого в настоящее время хорошо известно. В условиях политической цензуры и подавления инакомыслия было очень не просто выявлять перед обществом и властью изъяны сельского хозяйства и агропромышленного комплекса и стойко бороться с ними. Ведь легче всего было в угоду власти заявить, что колхозный строй обладает неоспоримыми преимуществами, иллюстрируя это внушительными количественными показателями из отчетов1. Поэтому по-настоящему вдумчивые ученые вынуждены были изъясняться эзоповым языком.
По дискуссионным проблемам теории отечественного права И. Ф. Панкратова отличала принципиальность и научная честность. Ему были чужды приспособленчество и угодничество сиюминутным, конъюнктурным настроениям, стремление преувеличить успехи социалистического строительства.
Более чем за полувековой срок было опубликовано множество научных работ профессора, имеющих до сих пор важное теоретическое и практическое значение.
И. Ф. Панкратов относится к числу крупных ученых отечественного права, представляющих авторитетную научную школу, известную далеко за пределами России. В знак уважения и памяти портрет Ивана Ферисановича размещен на самом видном месте отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (далее — ИЗиСП) в кабинете руководителя отдела профессора С. А. Боголюбова.
Когда И. Ф. Панкратов закончил 9 классов средней школы, началась Великая Отечественная война. Стар-
1 Однако и в настоящее время было бы неверно утверждать, что добровольное кооперирование, дающее успешные результаты на Западе, обязательно убийственно для села.
ший сын в семье, он пошел работать на оборонный завод. Его отец погиб в ноябре 1941 г. в тяжелых боях под Москвой. В марте 1943 г. Иван Фери-санович закончил пехотное училище в звании лейтенанта. В июле 1943 г. он попал в самое горячее фронтовое место — на судьбоносную Курскую дугу. На стадии вражеского наступления был командиром артиллерийского взвода 45-мм противотанковых пушек. В просторечии маломощные «сорокопятки» назывались «Прощай, Родина», из них артиллеристы вели стрельбу прямой наводкой по танкам противника. После нескольких дней жестоких боев ударный вражеский клин из «тигров» достиг батареи И. Ф. Панкратова. Разгорелся неравный бой, гитлеровцы «проутюжили» наши орудийные позиции. Иван Ферисанович был тяжело ранен. Ему ампутировали левую руку, и после нескольких месяцев госпиталей война была для него закончена. Позже он был награжден орденом Отечественной войны II степени.
Предстояло найти себя в мирной жизни. И. Ф. Панкратов поступил на третий курс библиотечного техникума, получил среднее образование, затем около двух лет работал в родной Саратовской области в районной организации по заготовкам сельхозпродукции. Знание колхозной действительности в дальнейшем помогло ему при разработке проблематики колхозного, а затем и аграрного права.
После окончания Великой Отечественной войны Иван Ферисанович поступил в Саратовский юридический институт, который окончил с отличием в 1949 г. Проработав более трех лет следователем и помощником прокурора в органах прокуратуры Тверской области, он получил хорошую практику, а затем в 1951 г. поступил в аспирантуру Института государства и права Академии наук СССР. Под руководством профессора И. В. Павлова Иван Ферисанович подготовил и в 1954 г. досрочно за-
щитил кандидатскую диссертацию, посвященную правовому положению руководящих кадров колхозов. Вскоре вышла его первая монография «Правовые формы ответственности должностных лиц колхозов»; публиковались научные статьи, главы в коллективных монографиях, а в 1969 г. был издан его капитальный труд «Государственное руководство сельским хозяйством в СССР». В 1971 г. была защищена докторская диссертация на аналогичную тему.
Правовые проблемы, исследуемые в монографии, не потеряли своей актуальности и в настоящее время, так как в этой фундаментальной работе автор выявил соотношение понятий государственного руководства и государственного управления сельским хозяйством, что в литературе часто путают (не разграничивают), показал систему государственных органов и их функции по руководству сельским хозяйством, недостатки действующей системы органов, осуществляющих государственное руководство сельским хозяйством и научные основы ее построения и деятельности. Большой раздел монографии посвящен принципам, формам и методам государственного руководства сельским хозяйством, проблеме единства политического и хозяйственного руководства, принципу сочетания отраслевого и территориального руководства на основе тогдашнего демократического централизма.
Когда Ивана Ферисановича рекомендовали на должность заместителя главного редактора журнала «Советское государство и право», он с большим интересом занялся научной журналистикой: проводил конференции читателей в разных городах, собрал хороший рабочий коллектив. Затем он был назначен главным редактором прокурорского журнала «Социалистическая законность» и пребывал в этой должности более шести лет, одновременно продолжая заниматься научной исследовательской работой. К это-
му времени И. Ф. Панкратов уже проявил себя как глубокий знаток сложных теоретических и практических проблем колхозного и земельного права.
В 1968 г. по приглашению директора Всесоюзного института советского законодательства профессора С. Н. Братуся он возглавил отдел колхозного, земельного права и правовой охраны природы и оставался в этой должности до 1986 г. В 1970 г. вышла его третья монография «Колхозная демократия».
В то время возник научный спор Ивана Ферисановича с его другом Михаилом Ивановичем Козырем: существует ли в российском праве такая отрасль права, как сельскохозяйственное (аграрное) право, или речь может идти лишь об отрасли сельскохозяйственного законодательства. М. И. Козырь защищал концепцию аграрного (сельскохозяйственного) права как отрасли права. И. Ф. Панкратов, напротив, не находил оснований для формирования такой самостоятельной отрасли права, что совсем не исключало искренней заботы о судьбе села.
В журнале «Советское государство и право» (1973, № 9) появилась дискуссионная статья И. Ф. Панкратова «Сельскохозяйственное право как отрасль права? Нет оснований», в которой он доказывал, что отрасли законодательства не всегда совпадают с отраслями права, в законодательстве объективно существуют комплексные отрасли, включающие нормы разных отраслей права. Такой комплексной отраслью является аграрное (сельскохозяйственное) законодательство. Оно официально упомянуто в Общеправовом классификаторе отраслей российского законодательства. В результате дается следующее научное определение аграрного (сельскохозяйственного) законодательства: комплекс нормативных правовых актов разного уровня и значения — законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, приказов и инструк-
ций соответствующих министерств и ведомств, регулирующих отношения в сфере сельскохозяйственной деятельности2.
Высказывания И. Ф. Панкратова об отрасли аграрного (сельскохозяйственного) законодательства были настолько убедительны и научно обоснованы, что его концепция была поддержана многими учеными: И. Ф. Казьминым3, С. А. Боголюбовым4, Е. Л. Мининой5, Ю. Г. Жариковым6 и др.
Начавшееся в 2003 г. обсуждение различных концепций развития гражданского законодательства вновь выявило спорные вопросы соотношения гражданского и земельного права. И. Ф. Панкратов и другие видные представители науки экологического и аграрного права критически оценили ранние редакции этих концепций, а также юридические воззрения, нашедшие в них отражение. Так, академик Ю. К. Тол-стой7 пишет о том, что его настораживает предполагаемая концепцией широкая интервенция в такие смежные с гражданским законодательством отрасли законодательства, как законодательство об охране и использовании природных ресурсов. Предусматривается «перетащить» в ГК РФ едва ли не все нормы соответствующих кодексов и законов, которые имеют частноправовую природу, оставив в них лишь нормы публичного права. Эта операция, по мнению Ю. К. Толстого, представляется «крайне опасной». С этим мнением
2 См.: Аграрное право / под ред. С. А. Боголюбова, Е. Л. Мининой. М., 2001. С. 4.
3 См.: Казьмин И. Ф. Сельскохозяйственное законодательство: проблемы и перспективы. М., 1980.
4 См.: Аграрное право / под ред. С. А. Боголюбова, Е. Л. Мининой. С. 4—5.
5 Там же. С. 4.
6 См.: Жариков Ю. Право сельскохозяйственного землепользования. М., 1969.
7 См.: Толстой Ю. К. О Концепции раз-
вития гражданского законодательства //
Журнал российского права. 2010. № 1. С. 32.
согласился И. Ф. Панкратов. Он считает, что вполне достаточна та степень воздействия гражданского законодательства, которая сложилась в практике регулирования земельных отношений. Первая научная статья И. Ф. Панкратова по этой проблеме была опубликована в 1995 г.8
Один из участников дискуссии профессор С. А. Боголюбов сделал вывод о том, что оптимальное сочетание гражданско-правовых и земельно-правовых требований в ЗК РФ обеспечивается, во-первых, прямыми ссылками в ЗК РФ на нормы ГК РФ; во-вторых, воспроизведением в ЗК РФ норм ГК РФ с учетом специфики землепользования; и, наконец, в-третьих, автономным изложением в ЗК РФ специфических земельно-правовых и природоохранных требований9.
Присоединяясь к мнениям большинства ученых, И. Ф. Панкратов делает следующий вывод: нет причин поспешно ломать сложившуюся концепцию по вопросу воздействия гражданского права на ход реализации норм земельного законодательства путем переноса значительной части статей ЗК РФ в ГК РФ. Вряд ли настало время того уровня развития цивилизованного рынка, чтобы все статьи ЗК РФ, например о собственности, перенести в ГК РФ, тем самым упразднить неизменную специфику земельных отношений собственности на землю. Ведь в случае изъятия из земельного законодательства обширного блока норм о праве собственности правовое регулирование земельных отношений будет разорвано. А это не является лучшим решением не только с точки зрения
8 См.: Панкратов И. Ф. ГК РФ и земельное законодательство // Новый Гражданский кодекс и отраслевое законодательство. Труды Института законодательства и сравнительного правоведения. М., 1995. С. 122—139.
9 См.: Боголюбов С. А. Земельное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. № 1. С. 45.
юридической техники, но и исходя из существа правоотношений.
Идеи, обсуждаемые И. Ф. Панкратовым, развиваются другими учеными, так как повышение эффективности применения норм земельного права вполне допустимо путем их совершенствования в рамках данной отрасли, не прибегая к помощи ГК РФ. Как пишет профессор М. И. Васильева, положение Конституции РФ о том, что земля и другие природные ресурсы — основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, предопределяет вторичность норм любой отрасли права, в том числе гражданского. Она отрицает доминирующую роль гражданского права также ввиду наличия ряда иных юридически значимых признаков, таких, например, как экосистемная и жизнеобеспечивающая значимость, естественное происхождение, незаменимость и невозобновляемость природных ресурсов10.
В свою очередь профессор Т. В. Петрова справедливо утверждает, что перенесение в гражданское законодательство значительного массива норм о праве собственности и иных правах на земельные участки и другие природные объекты фактически будет означать исключение из предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ вопросов владения, пользования и распоряжения землей и иными природными ресурсами и их отнесение к исключительному ведению Российской Федерации11. Отстранение в таком случае субъектов РФ от правового регулирования земельных отношений будет противоречить нор-
10 См.: Васильева М. И. Земельные и при-родноресурсовые отношения в Концепции развития законодательства о вещном праве // Экологическое право. 2009. № 5/6. С. 21.
11 См.: Петрова Т. В. Права на природные ресурсы в Концепции развития законодательства о вещном праве // Экологическое право. 2009. № 5/6. С. 28.
мам Основного закона и, кроме того, резко ограничит возможности повышения эффективности норм земельного права на всей территории Российской Федерации.
Вместе с тем круг научных интересов И. Ф. Панкратова расширялся. Он стоял у истоков формирования отечественного природоохранного и природоресурсного законодательства, экологического права. Публиковались его теоретические статьи в журналах, а также главы в коллективных монографиях по экологическому праву.
В этот период проводились важные кодификационные работы по разработке Основ земельного законодательства Союза ССР, Земельного кодекса РСФСР, Основ водного законодательства Союза ССР и Водного кодекса РСФСР, Основ горного законодательства, законов СССР и РСФСР об охране животного мира, об охране атмосферного воздуха. Ученый работал в комиссиях по разработке этих законов, выступал с предложениями по концепциям новых законов в публикациях и на научных конференциях.
Многогранна была педагогическая деятельность И. Ф. Панкратова. Он преподавал земельное и экологическое право в Международном юридическом институте Министерства юстиции РФ, в 1980-х гг. редактировал учебник для средних специальных учебных заведений по приро-доресурсному и природоохранному праву, был автором учебников по земельному (1997 г.) и аграрному праву (2000 г.).
И. Ф. Панкратов участвовал в пропаганде законодательства, часто выступал с лекциями на юридические темы, состоял членом Межведомственного координационного совета Общества «Знание», выезжал для выступлений во Вьетнам, Чехословакию, Финляндию.
Иван Ферисанович — автор не только трех названных монографий, но и более 30 глав в коллективных комментариях и монографиях,
большого количества статей в научных сборниках, журналах, газетах — всего более 350. Он — соавтор глав более 10 учебных пособий по сельскохозяйственному, земельному, экологическому праву и комментариев федеральных законов, подготовленных в последнее десятилетие в отделе аграрного и экологического законодательства ИЗиСП.
Активный член диссертационных советов при ИЗиСП и Саратовской государственной академии права, член Союза журналистов, ученый всегда откликался на научные новинки и охотно соглашался им оппонировать вне зависимости от места их выполнения. Командировки, поездки, выступления на серьезных и ответственных мероприятиях, например на сессии Парламентской Ассамблеи СНГ в Петербурге, и все это несмотря на возраст и болезни. И. Ф. Панкратов прослыл открытым, доброжелательным, общительным человеком, обоснованно заслужившим признательность и уважение всех, кому приходилось с ним общаться.
Под его непосредственным руководством защитили диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук более 20 человек, многие из которых стали профессорами, известными отечественными правоведами. Среди них профессора, доктора юридических наук И. О. Краснова и Р. Х. Габитов.
Много труда вложил Иван Фери-санович в оппонирование кандидатских и докторских исследований. Он оппонировал при защите докторских работ специалистов, ставших видными российскими учеными. В их ряду необходимо назвать А. И. Бобылева, заслуженного юриста РФ, генерального директора издательства «Право и государство», основателя журналов «Аграрное и земельное право» и «Право и государство: теория и практика».
Иван Ферисанович также давал научную оценку докторским диссертациям Б. А. Воронина, ныне прорек-
тора по научной работе и инновациям Уральского государственного аграрного университета, заведующего кафедрой управления и права, вице-президента Ассоциации аграрного права Российской Федерации; А. К. Голиченкова, заслуженного деятеля науки РФ, заведующего кафедрой экологического и земельного права, декана юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова; Н. А. Духно, президента Юридического института МИИТ, Почетного работника высшего профессионального образования Российской Федерации и др.
Отечество высоко оценило трудовой, боевой и научный путь Ивана Ферисановича. За большой личный вклад в развитие российской юридической науки 17 марта 1999 г. он был награжден Почетной грамотой Правительства РФ. Указом Президента РФ за заслуги в научно-исследовательской деятельности ученому присвоено почетное звание «Заслуженный деятель науки РФ». За участие в боях во время Великой Отечественной войны Иван Ферисанович был награжден орденом Отечественной войны и медалью «За Победу над Германией в Великой Отечественной войне 1941—1945 гг.», а также другими наградами. Жизнь и деятельность Ивана Ферисановича Панкратова — достойный пример для нас, исследователей — юристов, педагогов высшей школы.
И. Ф. Панкратов отдал более 35 лет своей творческой трудовой деятельности ИЗиСП. Иван Фери-санович запомнился нам как душевный и понимающий жизнь человек, любитель шутки и общения, мастер редактирования и консультирования, хороший товарищ и коллега, готовый всегда прийти на помощь. Аспиранты и ученики с благодарностью отмечали его заботу и поддержку, мудрое, но ненавязчивое наставничество.
В завершение приведем один продолжительный научный спор. По мнению ряда экспертов, утверж-
дение цивилизованного рынка якобы позволит расширить сферу действия гражданского законодательства и уйти в итоге от значительной роли земельного права. Утверждая так, мы тем самым относим сохраняющуюся до сих пор роль земельного права в число временных или отживающих явлений, некий рудимент советского строя.
На самом деле вне зависимости от меняющихся социально-экономических условий или научно-технической революции земля была, есть и будет основой жизни и деятельности человеческого общества. В свою очередь, превращение земли в предмет товарно-денежных отношений было бы полезно только в той мере, в какой этот процесс не вредит продовольственному обеспечению и благородному делу охраны природы12.
Именно при условии заинтересованности хозяйствующего субъекта в высокой продуктивности (урожайности) земли и достойной охраны окружающей среды в аграрной реформе имеется глубокий смысл.
По приведенным причинам законодательство стран БРИКС обращает большое внимание на так называемую сельскую собственность или сельскую недвижимость. В Конституции Бразилии 1988 г. также предписывается так называемая социальная функция сельской собственности. Согласно ст. 184 Конституции Бразилии сельская недвижимость, которая не выполняет социальную функцию, может быть экспроприирована государством в целях прове-
12 Последнее еще в большей степени относится к недрам, водам и лесам, животному миру.
дения аграрной реформы при условии справедливого возмещения.
В данном случае следует процитировать ст. 186 Конституции Бразилии: «Социальная функция выполняется тогда, когда сельская собственность отвечает в соответствии с критериями и уровнями, установленными законом, одновременно следующим условиям: I. Рациональное и адекватное использование; II. Адекватное использование находящихся в распоряжении природных ресурсов и сохранение окружающей среды; III. Соблюдение положений, регламентирующих трудовые отношения; IV. Использование, благоприятствующее благосостоянию собственников и трудящихся»13.
Эти формулировки Основного закона Бразилии полностью соответствуют идейным установкам отечественной научной школы аграрного права, достойным представителем которой был профессор И. Ф. Панкратов.
Представляется, что социальное и правовое Российское государство в условиях рискового земледелия может и должно быть более внимательным к природным объектам, задействованным в сельскохозяйственном производстве. Причем это всестороннее внимание не должно ограничиваться только доктринами, стратегиями, концепциями и программами, в коих нет недостатка.
Д. О. Сиваков, ведущий научный сотрудник
ИЗиСП,
кандидат юридических наук
13 Конституции государств Америки: в 3 т. / под ред. Т. Я. Хабриевой. Т. 3: Южная Америка. М., 2006. С. 113—302.
