CC BY
71Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2009 . № 4. Ст. 445.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 30.11.2011) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 03.12.2011) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 5. Ст. 410.
4. Бодрягина О. Охотники за долгами // ЭЖ-Юрист. 2011. № 25.
5. Васильев С.В. Коллекторские агентства: правовая природа и роль в системе современного исполнительного производства // Гражданское право. 2012. № 3.
6. Волохов А. Аналитическая работа коллекторского агентства как инструмент коррекции скоринговой системы банка // Долговой эксперт. 2010. № 1.
7. Илюшина М.Н. Договорные основы деятельности коллекторских агентств: запреты и ограничения // Законы России. 2010. № 8.
8. Максуров А.А. Правовая основа деятельности коллектора // Налоги. 2008. № 48.
9. Максудов А. Долги на выход // Предприниматель без образования юридического лица. ПБОЮЛ. 2009. №5.
10. Сахаров А.А. Законодательное обеспечение деятельности коллекторских агентств // Регламентация банковских операций. Документы и комментарии. 2008. № 3.
11. Шарашкина Г.В. Появление в России коллекторских агентств: веяние моды или необходимость // Корпоративный юрист. 2012. № 12.
12. Колиева А.Э. Некоторые юридические коллизии доверительных отношений в договорном праве // Современная научная мысль. 2013. №6. С.169-175.
ЦАРЬКОВА ДАРЬЯ РОМАНОВНА - аспирант кафедры гражданского и предпринимательского права Северо-Осетинского государственного университета им.К.Л.Хетагурова
TSAR'KOVA, DARIA R. - PhD student, the department of civil and business law "North Ossetian State University im.K.L.Hetagurova"
УДК 347.234.1:347.235
ТУРИЦЫН А.В.
ИЗЪЯТИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА, КОТОРЫЙ НЕ ИСПОЛЬЗУЕТСЯ ИЛИ НЕНАДЛЕЖАЩЕ ИСПОЛЬЗУЕТСЯ В СООТВЕТСТВИИ С
ЦЕЛЕВЫМ НАЗНАЧЕНИЕМ
Ключевые слова: право собственности, земельная собственность, отчуждение земельного участка, принудительное изъятие земли, государственный земельный контроль, ненадлежащее использование земельного участка
В статье рассматриваются различные аспекты проблемы принудительного изъятия у собственника земельного участка, не используемого или ненадлежащим образом используемого в соответствие с целевым назначением. Показано, что главная функция государства в земельных и аграрных отношениях состоит обеспечении эффективного использования земельного фонда, что прямо предполагает принудительное изъятие земель в случае их нецелевого использования. Обоснован вывод о том, что одной из причин существования в настоящее время проблемы неиспользования или ненадлежащего использования земель сельскохозяйственного назначения является отсутствие надлежащего контроля и надзора за использованием земель и действенных мер по пресечению неэффективного их использования.
TURITSYN, A.V.
THE SEIZURE OF LAND, WHICH IS NOT USED IN OR IMPROPERLY USED IN ACCORDANCE WITH THE PURPOSE
Keywords: ownership, land ownership, alienation of land, compulsory acquisition of land, state land control, improper use of land
The article deals with various aspects of the problem of forced withdrawal from the owner of the land is not used or improperly used in accordance with the purpose. It is shown that the main function of the state in land and agrarian relations is ensuring the efficient use of the land fund, which directly involves the forcible seizure of land in the event of misuse. The conclusion that one of the reasons for the existence at the present time the problem of non-use or misuse of agricultural land is the lack of proper supervision and control over land use and effective measures to prevent inefficient use.
Учитывая исключительную важность такого объекта гражданского права, как земельные участок, наше законодательство исходит из целевого характера использования земельного участка и из необходимости использовать его реально [1].
В силу особой общественной значимости земельных участков сельскохозяйственного назначения право частной собственности на них подвергается ряду законодательных ограничений в публичных интересах. Количество и состав такого рода объектов объективно ограничены в силу очевидных естественных причин, а их использование всегда, так или иначе, затрагивает интересы общества в целом [2].
По справедливому замечанию академика И.Н. Буздалова, главная функция государства в земельных и аграрных отношениях состоит «в обеспечении того, чтобы каждый участок земли находился в руках умелого, «прирожденного» хозяина-собственника. Способ достижения этого -эффективное, экономическое, т.е. рыночное регулирование этих отношений, не
нарушая самого права собственности и дополняя механизм рынка прямым законодательным регулированием в вопросах экологии, санитарии, целевого использования земли и т.д.» [3].
Обязанность собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками, по использованию земельных участков в соответствии с их целевым назначением установлена ст. 42 ЗК РФ [4].
В соответствии со ст. 44 ЗК РФ, право собственности на земельный участок прекращается при отчуждении собственником своего земельного участка другим лицам, отказе собственника от права собственности на земельный участок, в силу принудительного изъятия у собственника его земельного участка в порядке, установленном гражданским законодательством.
По мнению Ершова В.А., земельный участок может быть изъят у его собственника в принудительном порядке [5].
В ст. 284 ГК РФ предусмотрено, что земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование [6].
Таким образом, ГК РФ определяет следующие условия принудительного изъятия земельного участка:
- участок предназначен для сельскохозяйственного производства;
- участок не используется для этой цели в течении трех лет, за исключением освоения участка, неиспользования ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.
Необходимо отметить, что ни в ст. 284 ГК РФ, ни в правилах Федерального закона от 24.07.2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [7] (далее - «Закон об обороте земель сельхозназначения») не определяется период, необходимый для освоения земельного участка сельскохозяйственного назначения и использования его в целях сельскохозяйственного производства. Данные законоположения также не учитывают то обстоятельство, что в ходе неоднократных перепродаж земельного участка умышленно могут создаваться условия способствующие деградации земли для выведения сельскохозяйственных земельных участков из состава земель данной категории и последующей их скупки по заниженным ценам.
В связи с этим в целях применения норм ст. 284 ГК РФ и ст. 5 Закона об обороте земель сельхозназначения в данном законе необходимо предусмотреть сроки освоения земельного участка сельскохозяйственного назначения в зависимости от видов разрешенного использования данного участка.
Положения ст. 284 ГК РФ, конкретизирующие часть 3 ст. 35 Конституции РФ о возможности принудительного отчуждения имущества, предусматривают
возможность изъятия у собственника земельного участка сельскохозяйственного назначения, в качестве одного из оснований прекращения права собственности и не предполагают произвольное изъятие земельного участка, а требуют исследования фактических обстоятельств, доказывания обоснованности и необходимости такого изъятия.
С учетом изложенного, правила ст. 284 ГК РФ сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие какие-либо права граждан [8].
В соответствии с п.3 ст. 5 Закона об обороте земель сельхозназначения» земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения принудительно может быть изъят у его собственника в судебном порядке в случае ненадлежащего использования или неиспользования в соответствии с целевым назначением в течение трех лет. Случаи ненадлежащего использования земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения определяются в соответствии с ЗК РФ.
В соответствии с ЗК РФ контроль за охраной и использованием земель сельскохозяйственного назначения включает в себя государственный, муниципальный, общественный и производственный контроль.
Согласно п. 1 и 2 постановления Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 689, государственный земельный контроль осуществляется следующими уполномоченными органами:
1. Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости и его территориальными органами.
2. Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и ее территориальными органами.
3. Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальными органами [9].
Данным постановлением определено, что названные органы при осуществлении государственного земельного контроля взаимодействуют в установленном порядке с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, правоохранительными органами, организациями и гражданами.
Контрольные функции указанных органов разграничены так, что каждое из них отвечает только за свои направления надзора. Однако порядок взаимодействия и обмена информацией между органами Роснедвижимости, Росприроднадзора и Россельхознадзора не определен, что негативно сказывается на проведении государственного земельного контроля в целом.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2002 года № 846 государственный мониторинг земель в Российской Федерации является частью государственного мониторинга окружающей среды. Вместе с тем, порядок взаимодействия между специально уполномоченными органами в области мониторинга земель не определен [10].
Следует отметить, что в большинстве стран мира существует, как правило, один правительственный орган, который несет полную
ответственность за управление земельными ресурсами. Только один орган управления может занимать нейтральную позицию и беспристрастно, и сбалансировано учитывать одновременно интересы государства и всех заинтересованных сторон. Распределение вопросов государственного управления земельными ресурсами, ведения государственного земельного кадастра, землеустройства и государственного контроля за использованием и охраной земель между многими министерствами и ведомствами отрицательно сказывается на использовании и охране земель страны, влечет за собой неконтролируемую деградацию земель, тормозит переход к системе экологически безопасного землевладения и землепользования, создает существенные трудности в достижении продовольственной безопасности страны [11].
Таким образом, одной из причин существования в настоящее время проблемы неиспользования или ненадлежащего использования земель сельскохозяйственного назначения является отсутствие надлежащего контроля и надзора за использованием земель и действенных мер по пресечению неэффективного их использования.
Неиспользование сельскохозяйственных земель по целевому назначению приводит к сокращению пашни и является частью проблемы неэффективного использования земельных ресурсов в целом.
В настоящее время использование земельно-ресурсного потенциала России, особенно пашни, находится в кризисном состоянии. Имея 10% продуктивных земель мира, доля России в производстве сельскохозяйственной продукции составляет всего лишь около 2%. На земельные ресурсы России началось мирное по форме, но агрессивное по существу наступление по их перераспределению.
Отсутствие надлежащего государственного контроля за состоянием земельных ресурсов, разрушение земельной, агрохимической, фитосанитарной и прочих служб, экстенсивный характер хозяйствования привели к угрожающей деградации почвенного покрова, относящей ее в разряд важнейших социально-экономических и экологических проблем, создающих угрозу национальной безопасности России.
По расчетам специалистов, суммарный ежегодный недобор растениеводческой продукции из-за ухудшения использования земли составляет не менее 120 млн. т в зерновом эквиваленте, или порядка 350 (а теперь и более) млрд. руб. в год [12].
Процедура принудительного изъятия у собственника земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения возбуждается подачей уполномоченным органом соответствующего заявления в суд.
Заявление о принудительном изъятии у собственника земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в случае его ненадлежащего использования или неиспользования в соответствии с целевым назначением в течение трех лет направляется в суд органом государственной власти субъекта
Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления.
Как видно, Закон об обороте земель сельхозназначения шире, по сравнению с ГК РФ, определяет основания принудительного прекращения права собственности на земельный участок сельскохозяйственного назначения, указывая и на ненадлежащее его использование.
Системный анализ норм ГК РФ, ЗК РФ и Закона об обороте земель сельхозназначения показывает, что общим в правовом регулирования принудительного изъятия земельного участка сельскохозяйственного назначения является то, что ни земельное, ни гражданское законодательство не предусматривают возможность принудительного прекращения права собственности на земельный участок без судебного решения.
Так, по одному из дел Верховный суд Республики Коми постановил, что, поскольку оспариваемое постановление главы администрации МО «Город Сыктывкар» о прекращении права на земельный участок принято в отсутствие соответствующего судебного решения, без предварительного предупреждения «Н.» об устранении допущенных нарушений в надлежащем использовании земельного участка и принятия административных мер, такое постановление не может быть признано законным [13].
Закон об обороте земель сельхозназначения, вводя дополнительное, по сравнению с ГК РФ, основание для прекращения права собственности на земельный участок - «ненадлежащее использование», не дает его определения. Вопрос о том, что же представляет собой ненадлежащее использование земельного участка сельскохозяйственного назначения и какова должна быть степень ненадлежащего использования для принудительного прекращения права собственности на сельскохозяйственный участок, остается законодательно не решенным.
Применительно к праву постоянного (бессрочного) пользования, праву пожизненного наследуемого владения и праву безвозмездного срочно пользования в с ст. 54 ЗК РФ содержится указание на то, что принудительное прекращение названных прав на земельный участок в случае его ненадлежащего использования осуществляется по основаниям, предусмотренным п. 2 ст. 45 ЗК РФ.
В п. 2 ст. 45 ЗК РФ предусмотрено, что право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, право пожизненного наследуемого владения земельным участком прекращаются принудительно при: 1) использовании земельного участка не в соответствии с его целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель; 2) использовании земельного участка способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки; 3) неустранении совершенных умышленно следующих земельных правонарушений: а) отравление, загрязнение, порча или уничтожение плодородного слоя почвы вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и
иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие за собой причинение вреда здоровью человека или окружающей среде; б) нарушение установленного соответствующими нормами статей 95 - 100 ЗК РФ режима использования земель особо охраняемых природных территорий, земель природоохранного, рекреационного назначения, земель историко-культурного назначения, особо ценных земель, других земель с особыми условиями использования, а также земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению; в) систематическое невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель, охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв; г) систематическая неуплата земельного налога; 4) неиспользовании в случаях, предусмотренных гражданским законодательством, земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом, за исключением времени, в течение которого земельный участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование; 5) изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд; 6) реквизиции земельного участка; 7) в иных предусмотренных федеральными законами случаях.
Данный перечень включает в себя не только указание на конкретные виды правонарушений, которые могут повлечь прекращение прав на земельный участок, но содержит самостоятельные основания для прекращения права такие как: реквизиция, изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд и пр.
Изучение правовых норм, регулирующих порядок принудительного прекращения прав на сельскохозяйственный участок, выявило отсутствие в земельном законодательстве правовых механизмов реализации норм о принудительном прекращении права собственности на земельный участок, в случаях предусмотренных ст. 284 ГК РФ и ст. 6 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения. Применительно к ограниченным вещным правам постоянного бессрочного пользования и пожизненного наследуемого владения такие механизмы в ст. 54 ЗК РФ прописаны. В частности, обязательным условием принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком частью 1 ст. 54 ЗК РФ обозначено неустранение ответчиком факта ненадлежащего использования земельного участка после наложения административного взыскания в виде штрафа.
В настоящее время ответственность за использование земель с нарушением правил ст. 42 ЗК РФ предусмотрена статьей 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [14]. Совершение административного правонарушения такого рода возможно тогда, кода право на земельный участок оформлено надлежащим образом, имеются
правоустанавливающие документы, которые содержат сведения о дате его предоставления.
Привлечение к административной ответственности, таким образом, выступает необходимым условием для лишения землевладельца или землепользователя принадлежащего ему права на земельный участок. Кроме того, такому лицу выносится предупреждение, в котором содержится указание на возможное принудительное прекращение права на земельный участок в случае неустранения земельного правонарушения.
В отношении права собственности таких правил ни в ГК РФ, ни в ЗК РФ, ни в Законе об обороте земель сельхозназначения нет.
Законодатель устанавливает различный правовой режим по основаниям, порядку принудительного изъятия земли в зависимости от правомочий лица, осуществляющего использование или неиспользование сельскохозяйственных земель по отношению к земельному участку (собственник либо арендатор земельного участка или иной пользователь) [15].
Можно констатировать, что нормы ст. ст. 44, 49 - 51 ЗК РФ, определяющие основания прекращения права собственности на земельный участок, не предусматривают возможность прекращения права собственности на земельный участок как санкцию за земельное правонарушение. Правила ст. 54 ЗК РФ, предусматривающие порядок принудительного прекращения права пожизненного наследуемого владения, права постоянного (бессрочного) пользования и права безвозмездного срочного пользования земельным участком, ввиду его ненадлежащего использования, направлены на защиту прав собственника земельного участка против несобственников. Предусмотренные этой нормой правила не могут быть применены в отношении собственника земельного участка.
Таким образом, в настоящее время существует пробел в правовом регулировании условий и порядка принудительного прекращения права собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения, который требует законодательного решения. Определенный интерес в данном плане представляет опыт европейского законотворчества [16].
Литература и источники
1. Гуев А.Н. Постатейный комментарий к части первой Гражданского кодекса РФ. // Система ГАРАНТ, 2009.
2. Турицын А.В. Право собственности на невостребованные земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения // Современная научная мысль. 2012. №1. С. 109-114.
3. См.: Гражданское право: В 4 Т. Том 2: Вещное право. Наследственное право. Исключительные права. Личные неимущественные права: Учебник (издание третье, переработанное и дополненное) / Под. ред. Е.А. Суханова. Волтерс Клувер, М., 2008. С. 237.
4. Земельный кодекс Российской федерации: Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (ред. от 22.07.2013 г.) // Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
5. См.: Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения // В.А. Ершов. - ГроссМедиа. М., РОСБУХ, 2008. С. 65.
6. Гражданский кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
7. Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.
8. Определение Конституционного Суда РФ от 21.12.2006 № 575-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Исмагиловой Луизы Фасаховны на нарушение ее конституционных прав статьей 239 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 49.3 Жилищного кодекса РСФСР, статьями 2 и 83 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // ИПС «Консультант-Плюс».
9. Постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 689 «О государственном земельном надзоре» // СЗ РФ. 2006. № 47. Ст. 4919.
10. Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. № 846 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель» // СЗ РФ. 2002. № 49. Ст. 4882.
11. См.: Агроэкологическое состояние и перспективы использования земель России, выбывших из активного сельскохозяйственного оборота / Под редакцией акад. Г.А. Романенко. М.: ФГНУ «Росинформагротех», 2008. С. 5
12. Агроэкологическое состояние и перспективы использования земель России, выбывших из активного сельскохозяйственного оборота / Под редакцией акад. Г.А. Романенко. М.: ФГНУ «Росинформагротех», 2008. С. 5.
13. Обзор кассационной практики Верховного суда Республики Коми по гражданским делам за сентябрь 2008 года / Текст обзора официально опубликован не был // ИПС «Гарант».
14. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
15. См.: Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 20.09.2007 № А74-1049/2007-03АП-571/2007 по делу № А74-1049/2007 // ИПС «КонсультантПлюс».
16. Турицын А.В. Внедоговорные способы ограничения права собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения на примере законодательства европейских стран // Право и практика. 2014. №2.
ТУРИЦЫН АЛЕКСАНДР ВИКТОРОВИЧ - кандидат юридических наук, федеральный судья. Россия, Краснодарский край (aleksandrturicyn@rambler.ru)
TURITSYN, ALEXANDER V. - PhD in Law, Federal Judge. Russia, Krasnodar Region
УДК
ВЛАСЕНКО Е.Е. КОНСТИТУЦИОННОЕ ЗАКРЕПЛЕНИЕ ИНСТИТУТА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
Ключевые слова: конституция, конституционный закон, община, советы, коммуны, местное самоуправление; муниципальная власть, органы местного самоуправления.
В статье автор проводит сравнительный анализ конституционных норм некоторых зарубежных стран (Австрия, Великобритания, ФРГ, Испания, Италия, Франция) на предмет закрепления в них института муниципальной власти, а также раскрывает понятийный аппарат рассматриваемого института в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления.
VLASENKO, E.E.
CONSTITUTIONAL RECOGNITION OF LOCAL SELF-GOVERNMENT INSTITUTIONS IN FOREIGN COUNTRIES
Keywords: Constitution; constitutional law; local government; municipal government; local government; community; advice; community.
In the article the author carries out a comparative analysis of the constitutional provisions of some foreign countries (Austria, UK, Germany, Spain, Italy, France) with a view to consolidating them in the presence of the municipal authorities, and also reveals the conceptual apparatus of the reporting institution in accordance with the European Charter of local self-government.
Институт местного самоуправления на конституционном уровне стал закрепляться практически одновременно с самим процессом всеобщей конституционализации, получившей широкий размах в мире со второй половины Х1Х в. Это и неудивительно, учитывая, что одним из основных предметов конституционного регулирования как раз и является организация власти в государстве. Вместе с тем в ХХ в. институт местного самоуправления во многих странах стал выделяться из общей системы властеотношений в силу специфики самого низкого уровня власти, наиболее приближенной к населению, что предопределяет и особенности формирования данного властного института. Это дало основание европейскому сообществу во второй половине ХХ в. принять Европейскую хартию местного самоуправления [1, с. 6-14], ратифицированную Россией 11 апреля 1998 года [2]. Здесь в ст. 3 под
